環保激勵委托—代理人問題：來自中國環保模范城市的證據*

林 江，王瓊瓊，徐世長

一、引言

環境保護是每個國家面對的挑戰。環境與經濟的矛盾已經成為制約中國經濟可持續發展的突出問題，環境問題不僅阻礙經濟持續增長，也危害人民健康，引發社會沖突，不利于社會穩定。其中，大氣污染是我國第一大環境污染問題。

優質的空氣屬于公共品，具有非競爭性和非排他性，純粹依靠市場并不能解決環境問題，需要政府解決市場機制失靈。我國是政治中央集權制國家。計劃經濟時期，中央政府與地方政府是“命令”與“服從”的關系。改革開放后，隨著市場經濟體制逐步完善，地方政府擁有越來越多的權力，二者之間逐步形成一種契約關系。組織模式表現為以此為載體的“委托方—代理方”，中央政府制定政策，地方政府負責執行，環境保護政策也是如此自上而下的推行。

央—地間委托—代理關系有三個特征：一是存在信息不對稱，地方政府負責轄區內建設和管理，掌握大量本轄區內信息，中央政府獲取地方信息的直接方式多來自地方政府上報，難以獲取全部信息，處于信息劣勢（楊海生等，2008）。二是中央政府無法直接提供環境保護等公共品，只能通過撥付款項的方式委托地方政府治理（傅勇，2008）。三是央—地間存在權力和利益的分配（王永欽等，2007），二者利益并非完全一致。市場化改革以來，我國長期采取以GDP 為主的相對績效評估標準。在“央地分權”背景下，中央政府握有地方官員的晉升決策權，其制定的績效考核制度直接影響地方官員治理地方的行為決策。央—地在環境治理中的目標機制不同，也會導致環保政策的推行存在困難，使得環境治理效果不盡如人意。

為保護城市環境，遵循和實施可持續發展戰略，原國家環境保護局于1997 年在全國開展創建國家環境保護模范城市的活動，激勵督促地方政府探索實施城市可持續發展戰略的有效途徑。“國家環境保護模范城市”稱號是中央政府對地方政府的獎勵，但這種獎勵機制也存在“委托—代理人”問題。中央政府委托地方政府提供優質環境，鼓勵地方政府積極創建國家環境保護模范城市，但地方環保信息被地方政府掌握，地方政府基于信息不對稱和追求地方利益的博弈，在信息報送過程中存在逆向選擇和道德風險行為，會選擇性地“修飾”信息，提供有利于自己的環境保護信息。

如何切實調動地方政府治理環境的積極性，如何統籌管理國民經濟發展和生態環境保護，如何有效推進環境友好型城市經濟發展模式，是各級決策者亟需解決的關鍵問題，也是環境經濟學等領域學者廣泛關注的重大課題。鑒于此，本文以“國家環境保護模范城市”的創建為切入點，利用中國生態環境部官方公布的環境污染數據和第三方公布的衛星PM2.5數據，研究央—地環保激勵政策的委托—代理人問題。

二、文獻綜述

“央地分權”是中國特色的分權模式，其獨特之處體現在中央政府對地方政府經濟上放權、政治上集權，對地方官員的提拔和晉升握有決定權（周黎安，2007）。中央政府下放財權和經濟決策權的同時，也將醫療衛生、教育、社會保障和環境保護等公共品的部分供給責任下放至地方，財權和支配權的擴張增加了地方政府處理本地區其他事務的決策權。中國中央政府在經濟轉型和財政分權的同時，掌握了政治上的集中以及獎懲地方官員的權利，這是財政激勵和政治激勵能夠得到有效激勵的強有力保障（傅勇，2008）。中國經濟取得巨大成就的重要原因之一就是中國特色的經濟增長激勵機制，但經濟發展過程中出現的環境污染問題，也與中央政府對地方政府財政激勵和政治激勵的考核機制密切相關（孫偉增等，2014）。地方政府雖然依靠財政分權這種激勵模式積極推動地區經濟發展，實現了中國經濟的高速增長，但是在承擔與中央政府和市場經濟所需要的政府職能時卻缺乏動力（王永欽等，2007）。中央政府作為委托方，希望地方政府完成多目標任務，包括經濟發展、環境保護等，但在評價過程中難免側重評價一些容易衡量的任務。然而，強化任何一個任務的激勵都將造成代理人的努力配置扭曲，影響其他維度的完成（Holmstrom&Milgrom，1991）。事實上，受發展階段影響，我國對地方政府的考核均是以GDP 等經濟指標的增長作為主要的政績考核（徐現祥等，2007），長期忽視環境考核，缺乏環境保護責任追究制度（沈坤榮和金剛，2018），環境治理中存在中央政府積極推進而地方政府消極執行的“治理悖論”。

在“唯GDP 論”的政績考核導向下，地方政府為了取得更好的經濟增長政績，爭奪流動性要素和資源，在執行環境政策上存在相互攀比式的競爭，周邊省份環境保護投入少監管弱時，本地區也會趨同（楊海生等，2008）。央—地之間環保激勵的委托—代理關系存在動態的重復博弈，動態演化取決于中央政府監管力度、成本、處罰力度等和地方政府環境規制執行力度、成本、收益和損失（姜珂和游達明，2016）。只有當環境質量與官員晉升、土地財政明確相關時，地方政府對環境改善的投入才會增加（Wu et al.，2014）。

創建模范城市對城市環境質量帶來一定程度的改善。“創模”時城市工業二氧化硫的減排效果顯著（黃亮雄和才國偉，2012）；空氣污染具有移民效應（李明和張亦然，2019），模范城市的住房銷售面積有所增加（席鵬輝和梁若冰，2015）；環保模范城市空氣污染的減少顯著提升了居民幸福感（儲德銀等，2017）。同時，模范城市與非模范城市間經濟增長水平、綠色發展水平的差距均在擴大（陸琳憶等，2020）。政府治霾可以同時提升大氣環境和經濟發展質量（陳詩一和陳登科，2018）。不過，也有學者認為自從中央政府在模范城市評獎中強調藍天天數之后，地方政府就更有動力少報空氣污染指數（Chen et al.，2012）。

目前較少有文獻研究這一政策對城市空氣質量的實施效果及背后的政治激勵。雖然Chen et al.（2012）分析了城市獲獎前后官方空氣質量數據的變化，但未有效識別城市獲獎對空氣質量的因果影響，也未在央—地分權的框架下分析其委托—代理人問題。本文在其基礎上做了進一步深入的研究。并做出如下貢獻：一，以“國家環境保護模范城市”獎為切入點，研究中央政府對地方政府的環保激勵政策的有效性，分析央—地環保激勵政策的委托—代理人問題；二，分析央—地環保激勵政策委托—代理人問題背后的作用機制；三，進一步深入分析其背后的政治動機。

三、典型性事實

（一）國家環境保護模范城市

“國家環境保護模范城市”①1997 年，原國家環境保護局對全國正在實施城市環境定量考核的47 個城市率先開展創建“國家環境保護模范城市”的活動。申請“創模”的城市，不僅要求經濟持續增長率超過全國平均增長率，而且需具備全國衛生城市稱號、城市環境綜合整治的定量考核位居本省（自治區）前列、環保投資達標等，涵蓋社會經濟、環境質量、環境建設和環境管理等多方面。稱號是我國城市環境保護方面的最高榮譽。1997年當年有6個城市“創模”成功，2012年底，曾共有84個城市（區）曾經獲得該稱號②國家環境保護模范城市的評選指標自1997年以來歷經數次調整。為始終保持先進性，在全國層面更具可比性，自2015 年年底，國家環保模范城市暫緩授牌，對技術指標及考核體系再次統一調整、升級，2012 年后暫未公布新“創模”成功的城市。，大多集中在東部沿海地區。

（二）官方API、官方PM10和官方藍天天數

城市官方PM10、官方API和官方藍天天數是評選“創模”的重要指標③PM10通常指粒徑在10 微米以下的可吸入顆粒物的總質量濃度，PM2.5指粒徑小于2.5 微米的所有顆粒物的總質量濃度，二者衡量的都是可懸浮顆粒物的濃度，只在顆粒物的半徑存在差異，二者數值顯著正相關，且數值越大對人體健康危害越大。官方空氣污染指數（API）是將常規監測的幾種空氣污染物（PM10、SO2、NO2等）濃度簡化成單一的概念性指數值形式，分級表征空氣污染程度和空氣質量狀況，分為六個級別，指數越大，級別越高，污染越嚴重，對人體健康越有害。API低于100的一天稱為“藍天”日（空氣質量優良），空氣質量優良天數是一年中藍天天數的加總。。官方API受空氣質量監測點位置、監測時點和主要污染物的影響，主要由PM10決定。由于空氣質量優良天數直觀易感知，政府經常把一年中藍天天數的增加作為一項政治目標④2003年，“創模”評選標準要求一年中藍天天數占比必須達到80%以上；2007年，進一步提高到85%。。此部分數據均來自于中國生態環境部官方網站。

（三）第三方空氣質量數據——衛星PM2.5數據

為與官方數據進行比較，考察其真實性，本文引入第三方數據——衛星PM2.5，該衛星數據不受官方影響⑤Terra 衛星和Aqua 衛星上裝載有中分辨率成像光譜儀（MODIS）和多角度成像光譜儀（MISR），利用MODIS 和MISR測得的大氣氣溶膠厚度（AOD），經過校正后可以預測PM2.5濃度值。。官方報告的API、PM10和藍天天數指標已被陸續納入“創模”的評選標準，衛星PM2.5除外。理論上，API、PM10數據與衛星PM2.5數據高度正相關。

（四）其他變量

參考現有文獻，結合“創模”指標，本文控制GDP 增長率、人口密度、人均GDP、產業結構、城市綠化覆蓋率（%）、工業固體廢物處理率（%）、城市生活垃圾無害化處理率（%）等，此部分數據來自歷年《中國城市統計年鑒》。

鑒于官方并未公布2012 年后的“創模”城市，且2003 年之前全國只有極個別城市有報告API 數據，所以本文僅保留2004—2012 年的樣本。考慮到行政管理體制的不同及評選標準的變動，刪除北京、上海、重慶和天津等4個直轄市數據，以此降低樣本異質性。最終，共有99個城市進入研究樣本，分布于全國27個省，具有很好的代表性。

（五）典型性事實

典型性事實一：環保部公布的API、PM10數據與NASA 衛星PM2.5數據有差異。具體體現在，表1 中，與樣本其他城市相比，國家環境保護模范城市的官方API、PM10數值較低，藍天天數較高，空氣質量更好，但衛星PM2.5值略微高于樣本中其他城市。

表1 空氣質量不同指標均值

典型性事實二：環保部公布的API、PM10數據與NASA衛星PM2.5數據整體變化趨勢一致。表2中，模范城市衛星PM2.5數據與官方API、PM10均正相關，與官方藍天天數負相關。

表2 模范城市衛星PM2.5與其他指標相關系數

典型性事實三：國家環境保護模范城市獲獎前后，官方API、PM10和藍天天數存在先改善后變差的情況，且API和PM10在獲獎年份存在數據不連續的情況，這與Chen et al.（2012）的研究發現一致，但衛星PM2.5并沒有這種先改善后惡化或不連續的變化趨勢，見圖1。

圖1 獲獎前后官方API、PM10、藍天天數及第三方衛星PM2.5隨時間變化趨勢

兩類數據的不同，主要歸因于二者測量所涵蓋的主要污染物、測量方式以及測量站點位置不同，也存在人為干擾因素。官方空氣質量數據的真實性一直受到學者和公眾的質疑。我國官方API、PM10數據由環保部門地方分支機構收集上報。地方環保部門隸屬于中央環保部門，同時也受地方政府的管理，受地方政府的“影響”，其上報的城市空氣質量數據未經外部驗證，理論上可報告任何數字。事實上，在每個城市每日匯報的高頻率下，中央環保部門不可能核實到地方上報的每個數字，單純依靠地方政府自我匯報難免存在隱瞞甚至欺騙的現象。地方政府有向中央政府報告良好數據的政治動機。地方虛假上報API 的代價要小于實際改善空氣質量的代價，“創模”成功所帶來的利益有足夠的動力驅使地方政府偽造部分環境污染數據。不過，以往研究發現官方報告的API數據雖然存在一定程度的誤報，但確實包含了城市空氣污染變化的有用信息（Chen et al.，2012）。

四、實證研究

（一）“創模”對城市空氣質量的影響

參考Autor（2003）的模型設定，本文基準模型的實證方程如下：

其中，Yct指城市層面的被解釋變量，包括年度API、PM10、藍天天數和衛星PM2.5。t是年份，t=0表示環保城市評選當年，t=-2 表示城市評選前兩年，t=3 表示環保城市評選后的第三年。Yeart表示相應年份的虛擬變量。Treatmentc是處理組，即獲得環保模范城市獎的城市，控制組為未獲得環保模范城市獎的其他城市。αc與γt分別是城市和年份固定效應，εct是隨城市和年份變化的擾動項。βt衡量的是相對于控制組，處理組在環保模范城市評選前后不同控制質量指標的差異。

控制其他變量及城市和年份固定效應下，表3 報告了不同空氣質量指標在城市獲獎前后的OLS 回歸結果。相較于控制組未獲獎城市的空氣質量變化，研究發現：（1）模范城市獲獎前兩年API 一直有改善，獲獎當年空氣質量最好，之后幾年，API的改善效應開始變弱；（2）城市“創模”前期PM10有改善，尤其是獲獎當年改善效果最大，但獲獎之后PM10開始變差；（3）模范城市的藍天天數在“創模”前期一直增加，尤其是“創模”成功當年，藍天天數最多，之后藍天天數的改善效果開始變弱；（4）NASA 的PM2.5并無顯著的改善現象。

表3 國家環境保護模范城市獎對城市空氣質量的影響

相較于未獲獎城市，獲獎城市在獲獎前兩年、當年以及后兩年，其官方空氣質量更優，但第三年之后，未再有顯著改善。這與已有研究一致。Chen et al.（2012）研究也發現：“創模”前兩年，尤其在獲獎前一年“突擊”，地方政府會努力改善空氣質量，降低官方API值，盡量增加API落入［95，100］區間的天數，以提高官方藍天天數，在“藍天”閾值處操縱數據。

（二）對城市進行匹配

為克服控制組和處理組之間的系統性差異和選擇性偏誤問題，引入匹配方法，對環保激勵進行因果識別，進一步探討國家環保模范城市獎與實際空氣質量間的因果關系。

在馬氏距離匹配中，distanceij=Xi和Xj是城市i和城市j的匹配變量向量。匹配的目的是找到與處理組極為類似的城市作為控制組，這些控制組被處理的概率接近處理組，但因為不可觀察的因素而未被處理。即，匹配的控制組獲獎的概率接近處理組，但由于不可觀測的因素而未獲獎。由于處理組和控制組極為類似，可以有效的識別“獲獎”對空氣質量的因果影響。本文以曾經獲得過國家環境保護模范獎的城市為處理組，使用城市綠化覆蓋率（%）、工業固體廢物處理率（%）、城市生活垃圾無害化處理率（%）、GDP 增長率、人口密度、人均國內生產總值、產業結構等相關變量作為匹配向量，利用馬氏距離匹配法為獲獎城市找到在地理位置上和經濟發展水平上都相匹配的控制組城市。匹配后的處理組和控制組通過平衡性假設檢驗，不存在系統性差異，可避免選擇性偏誤問題，回歸結果見表4。

表4 創建國家環境保護模范城市對城市空氣質量的影響（馬氏距離匹配）

克服選擇性偏誤問題后，研究發現，“創模”城市獲獎前兩年和當年，空氣質量有改善，但并非是特別顯著地改善，獲獎后卻逐年較顯著地變差，尤其是官方API 和官方PM10在城市獲獎第三年后顯著變差。這與黃亮雄和才國偉（2012）發現城市獲獎后減排效果不再顯著的結論也是一致的。此外，與基準回歸結果類似，針對第三方衛星PM2.5數據的匹配回歸并未發現有此顯著變化。

（三）穩健性檢驗

首先引入城市“是否獲獎”變量進行穩健性檢驗。是否獲獎這個變量是城市獲獎后五年內的平均效果，衡量的是獲獎城市在獲獎期間相對于控制組城市的平均空氣質量差異。在控制其他變量和城市及年份固定效應下，研究發現城市是否獲獎顯著影響城市的平均空氣質量，見表5。控制城市經濟變量及評選標準，城市“創模”成功后，該城市的官方API 和PM10分別顯著增加5.2%和6.3%，藍天天數顯著減少2.8%，這也說明城市獲獎后，官方匯報的空氣質量變差了；但第三方衛星數據PM2.5并沒有顯著性變化。再次說明獲獎前官方報告的較好的空氣質量數據存在數據操縱的可能。

表5 是否獲獎對城市空氣質量的影響（馬氏距離匹配）

接著，本文改變匹配方法，利用最近鄰匹配、傾向得分匹配和一對一匹配，得到與表5 相似的結果，進一步驗證了結果的穩健性。

（四）央—地環保激勵的委托—代理人作用機制

地方政府作為中央政府環境保護政策的代理人，有動機利用信息不對稱采取一些對自己有利的措施。通過回歸分析，我們發現“創模”城市得獎時空氣質量有改善，但并非顯著改善，得獎后反而會顯著變差，尤其是官方API 和官方PM10數據；與此相對的是，非環保部官方公布的NASA 衛星PM2.5數據在環保模范城市獲獎前后一直未有顯著變化，相對獨立。

進一步分析其作用機制發現：（1）官方公布的空氣質量數據與衛星PM2.5數據的相關性在模范城市獲獎前后存在顯著差異，見表6。城市獲獎前兩年，官方報告的API、PM10數據與衛星PM2.5數據相關性較弱，但是從獲得環保城市稱號的第三年開始，API、PM10數據與衛星PM2.5數據高度正相關，逐漸趨同。（2）控制組和處理組的工業生產和工業企業數在獲獎前均沒有顯著差異，獲獎后處理組的工業產出和工業企業數增速要高于控制組，見圖2。從環保城市評選后第三年開始，相對于其他城市，獲獎城市工業產出和工業企業數量顯著增加。

圖2 獲獎前后城市工業產出和工業企業數的時間變化趨勢

表6 官方API、PM10和衛星PM2.5的相關系數

為何獲獎第三年之后官方公布的模范城市空氣質量的數據有明顯變化——與衛星PM2.5趨于一致？一個可能的解釋是，按照慣例，每三年復查一次，復查不合格的模范城市有可能被“摘牌，但是這種重審機制在實際操作中并未嚴格執行，一些城市甚至被免除復查，復查通過后通常不會再次復查，出現一種現象：“獲獎”雖難，但“保獎”卻比較容易。這導致地方政府在環保模范城市評選期間會“全力以赴”改善空氣質量，甚至操縱官方空氣質量數據，獲獎后三年內，通過限制工業生產、減少工業污染排放，實現快速改善空氣質量的目的，使得這些城市API、PM10和藍天天數等官方指標明顯好于其他城市，以此應對中央的復審。但獲獎后，尤其在結束第三年復查后，缺乏強有效監督和激勵機制下，地方政府容易使“環境保護為經濟利益讓位”，不再“有所顧忌”，放手發展污染密集型的工業生產，從而導致空氣質量的再次下降。加之地方政府沒有了保持模范稱號的危機感，缺乏操縱官方空氣質量數據的動機。因此，第三年后，官方傾向于如實匯報空氣質量數據，與第三方數據趨于一致。

由此，本研究認為“創模”環保激勵政策在實施過程中存在委托—代理人問題，未達到長期改善城市空氣質量的目的。“創模”過程中，地方政府會采取短期性的手段，“蒙蔽”中央，有兩種作用機制：一是在“創模”關鍵節點時“美化”空氣質量數據，與中央政府博弈，采取一些“欺騙性”的措施，比如將站點轉移至空氣質量更好的地方，在空氣監測點附近調派“霧炮車”作業，使API 盡量落在藍天天數的閾值內，甚至直接數據造假，以求“達標”；二是短期內通過限制工業生產、減少工業污染排放的措施來快速、短期地改善空氣質量。

央—地間環保激勵委托—代理人的作用機制不難理解。對地方政府而言，執行環境治理政策需要衡量成本與收益。如果執行政策帶來的收益高于成本，自會主動執行；但是，如果成本高于收益，且缺乏來自中央政府的監督，會出現環保政策執行不力，甚至“作假”、“走過場”的情況。央—地分權下，地方政府擁有更大的權力、財力和動力，在央—地委托—代理關系中有了更多的話語權，也具有高于中央政府的信息優勢，通過“談判”、“討價還價”、“策略性反抗”等，使中央政策在地方執行受阻，可能執行一部分，執行的方式也有可能是真實的、偽裝的、變通的和扭曲的（Ghanem＆Zhang，2014）。企業為了效益，向地方政府行賄以尋求較松的環境規制監管。地方政府基于政治和經濟利益的考慮，也會選擇“政企合謀”、短期卡點式減少工業排放，通過犧牲環境獲得短期的經濟增長，進而提高晉升機會（龍碩和胡軍，2014）。

（五）“創模”的政治動機

為了考察中央環保激勵政策的政治晉升動機，分析環保激勵政策背后的政治機制，分別利用環境質量相關的三個變量和是否獲得國家環境模范城市稱號對城市市長和市委書記的晉升進行回歸，結果見表7。研究發現，環境質量三個指標的改善在統計上未能顯著地為地方官員帶來更多的晉升機會。但是，“創模”活動在10%的顯著性水平上提高了市長的晉升可能，在5%的顯著性水平上提高了市委書記的晉升機會。

表7 環境質量、國家環境保護模范城市獎對市長和市委書記晉升的影響

通過比較分析環境質量和環保模范城市獎對官員晉升的影響，本文發現“創模”確實具有政治激勵效應。良好的空氣質量不會顯著提升官員晉升機會，但“創模”成功卻可以為地方官員帶來更多的晉升機會。中央政府對地方政府的環保激勵政策存在政治效應，地方官員在“創模”活動中也存在異質性政治動機。但監督機制不到位的中央政府環保激勵政策——“國家環境保護模范城市”獎，不是有效激勵，并沒有帶來期望的空氣質量的長期改善。

五、研究結論

通過分析中央政府環保激勵政策——“國家環境保護模范城市”的實施效果及其作用機制，本研究有如下發現：一，將“國家環境保護模范城市”評選中的重要指標——官方空氣質量數據與第三方污染數據——衛星PM2.5相對比，發現城市官方空氣質量數據在獲獎前后存在顯著的不連續，而第三方數據卻沒有這種不連續性的變化，地方政府在“創模”活動中有動機低報、操縱官方污染數據。二，城市官方API、官方PM10和第三方衛星PM2.5數據，在獲獎之后的相關性越來越強，雖然官方匯報的空氣污染數據可能受到數據操縱，但是該數據也確實包含了關于空氣污染變化的有用信息，尤其在獲獎三年之后，官方空氣質量數據趨于真實。三，央—地環保激勵中委托—代理人問題有兩種作用機制：（1）地方政府在“創模”活動的關鍵節點上，會采取一些“欺騙性”的措施，甚至數據造假，來“美化”空氣質量；（2）地方政府會在短期內限制工業生產、減少工業排放，暫時性改善空氣質量。四，良好的城市環境質量不會直接提升官員的政治晉升機會，但城市“創模”成功可以為地方官員（市長和市委書記）帶來更多的政治晉升可能，地方政府在“創模”活動中具有政治動機。五，在監督機制不到位的情況下，中央政府的環保激勵政策——“國家環境保護模范城市獎”不是有效激勵，沒有切實、長期改善城市空氣質量。

為解決央—地環保激勵中的委托—代理人問題，有效調動地方政府保護環境、切實改善空氣質量、促進國家生態文明建設、推動經濟社會綠色協調發展，本文建議：一，對“創模”城市實施全流程監管，“創模”成功前嚴格選拔、“創模”成功后加強監督，強化“退出”機制，發揮“國家環境保護模范城市”真正的示范性效應；二，建立和完善地方政府環保投入的有效激勵機制，提高環境保護工作在地方官員晉升考核中的比重，從制度上提升地方政府保護環境的主觀能動性，使其更有動力開展環境保護工作，避免作假；三，鑒于環保工作見效時間長、官員輪換周期短，地方政府當期環境投入和產出或許無法完全計入當期官員工作績效，建議優化官員輪換制度，或考慮將官員歷史任期城市的環保工作成效按一定權重納入官員現期考核指標中，糾正地方政府在環境治理工作中的短視行為，使地方政府官員全力推進環境保護工作；四，繼續探索更有效的環保激勵措施，完善環境保護工作中的監督和約束機制，強化生態環境保護督察執法，加強對地方政府環境保護的監督力度，引入公眾等第三方監督機制，通過監管機構和第三方外部監督的多重監督機制，解決央—地間信息不對稱問題，降低監管成本、提高監管效率，使地方政府在壓力和動力中大力推進環境保護政策。