廣東省小型水庫專項督查發(fā)現(xiàn)問題分析及系統(tǒng)治理探討

楊文濱，袁明道，史永勝，張旭輝，黃春華，李培聰，梁海林

(1.廣東省水利水電科學研究院， 廣州 510635;2.廣東省大壩安全技術管理中心， 廣州 510635;3.廣東省山洪災害突發(fā)事件應急技術研究中心， 廣州 510635;4.廣東省水利重點科研基地， 廣州 510635)

1 概述

廣東省現(xiàn)有小型水庫8 029座，小型水庫數(shù)量在全國排名第三，僅次于湖南省、江西省。這些小型水庫在防洪減災、農(nóng)業(yè)灌溉、城鄉(xiāng)供水和改善生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮了巨大的綜合效益，是經(jīng)濟社會發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的重要基礎設施。廣東省小型水庫大多建于20世紀50年代后期至70年代末，由當?shù)剞r(nóng)民投工投勞修建，受當時施工條件的限制，建設標準偏低、工程質(zhì)量差，存在先天不足；目前主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)村散亂管理，管理設施不完善、管理水平低、老化失修嚴重，風險和安全問題比較突出，已經(jīng)成為防洪保安最為薄弱的環(huán)節(jié)。

小型水庫運行管理是一項復雜、長期的工作，而且運行的各階段都容易受自然因素、人文因素等多方面影響[1]。近年來，水利部以“四不兩直”的方式對全國小型水庫運行管理情況進行了多批次專項督查暗訪。廣東省小型水庫由于“底子薄”，加之歷來的“重建輕管”，導致暗訪發(fā)現(xiàn)的問題數(shù)量偏多、嚴重問題占比較大。為確保小型水庫安全、良性、高效運行，迫切需要對小型水庫開展全面的系統(tǒng)治理，補齊短板，加強監(jiān)管，使之滿足相關法規(guī)標準要求，形成健全的運行機制。

2 專項督查發(fā)現(xiàn)問題分析

2.1 問題類型及數(shù)量分類統(tǒng)計

水利部以“四不兩直”方式對廣東省小型水庫運行管理情況開展了四批次暗訪督查，共督查了573座水庫，發(fā)現(xiàn)2 637個問題。通過對暗訪發(fā)現(xiàn)的問題進行分類匯總，廣東省小型水庫存在17類共性問題(見圖1)，其中數(shù)量最多的前6類問題分別是：3個重點環(huán)節(jié)、擋水建筑物、泄水建筑物、管理與保護范圍管護、安全鑒定、工程維護。同時，對不同地區(qū)暗訪發(fā)現(xiàn)的問題進行統(tǒng)計，可以看出珠三角地區(qū)小型水庫存在的問題數(shù)量少于粵東西北地區(qū)(見圖2)，特別是珠三角核心六市的問題數(shù)量明顯較少；存在問題數(shù)量最多的前6個地市分別是：湛江、茂名、揭陽、江門、韶關、肇慶。

圖1 各類型問題數(shù)量分布示意

圖2 各地市問題數(shù)量分布示意

2.2 常見的共性問題梳理

雖然水利部暗訪廣東省發(fā)現(xiàn)的問題數(shù)量眾多，但經(jīng)過梳理，大多數(shù)問題都是共性的，相比于水利部印發(fā)的小型水庫安全運行存在的122個問題清單來說[2]，常見的共性問題數(shù)量并不多(見表1)。各地和各有關單位只要加強組織領導，認真對照共性問題開展自查自糾，按照“一宗一策”制定整治方案和時間表，做到整治一宗、銷號一宗，就能將風險隱患消滅在萌芽狀態(tài)。

表1 專項督查發(fā)現(xiàn)的共性問題梳理

3 問題原因分析

3.1 部分地區(qū)“兩費”落實難度大

廣東省區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，傳統(tǒng)珠三角核心6個地市經(jīng)濟發(fā)展水平高，水庫管理人員經(jīng)費和維修養(yǎng)護經(jīng)費基本能按時足額到位，小型水庫“有人管”、“有錢管”，因此，專項督查發(fā)現(xiàn)的問題相對較少。而粵東西北以及肇慶、江門等地區(qū)經(jīng)濟基礎相對薄弱，資金缺口大，“兩費”難以落實到位，尤其是小型水庫數(shù)量多、基數(shù)大，經(jīng)費多由市、縣級財政承擔，落實更為困難[3]；多數(shù)水管單位雖經(jīng)多方努力，但僅能爭取到納入財政預算的少數(shù)人員經(jīng)費，工程維修養(yǎng)護經(jīng)費不能得到較好落實，導致工程長期失管、老化失修，因此，專項督查發(fā)現(xiàn)的問題就比較多。

3.2 管理人員專業(yè)知識匱乏，風險意識薄弱

多數(shù)小型水庫地處山區(qū)，工作條件和生活條件較為艱苦，加之工資水平低下，難以引進專業(yè)技術人才，許多不具備專業(yè)知識和能力的人員成為小型水庫管理隊伍，致使小型水庫管理人員長期存在結(jié)構不合理、專業(yè)力量匱乏、技術素質(zhì)偏低、管理和責任意識不強等問題。同時，小型水庫管理人員對應急管理的重視程度不夠，綜合應急能力較差，缺乏必要的安全應急管理意識，存有麻痹和僥幸心理，未編制應急預案和調(diào)度方案，或編制不完善，未及時報請有關部門審批，未參加應急管理相關培訓，也未開展突發(fā)性安全事件的應急演練，導致“3個重點環(huán)節(jié)”的問題數(shù)量居高不下。

3.3 各項管理制度流于形式，無法落到實處

大部分小型水庫規(guī)章制度不健全，內(nèi)容不完整、可操作性差，編制不規(guī)范。巡視檢查、安全監(jiān)測、維修養(yǎng)護等日常安全管理工作懈怠，流于表面和應付。一是部分小型水庫制定的巡視檢查項目及內(nèi)容不全面，檢查次數(shù)不滿足要求，檢查記錄填寫不規(guī)范、隨意性大，檢查人員發(fā)現(xiàn)異常情況和重大問題時，未按要求進行記錄和上報主管部門，也未采取任何應急措施。二是工程防護、養(yǎng)護不到位，維修不及時，對巡視檢查發(fā)現(xiàn)的問題未及時進行修理和保護。 三是對安全監(jiān)測和水雨情觀測工作重視程度不夠，監(jiān)測或觀測頻次不滿足要求；或數(shù)據(jù)不連續(xù)、不完整，或資料未定期進行整編分析。

3.4 除險加固不徹底，確權劃界工作遺留問題多

廣東省多數(shù)小型水庫存在先天不足，如壩體填土壓實度遠低于規(guī)范要求的96%、設計洪水標準甚至不足20年一遇、壩下輸水涵管結(jié)構強度不高、泄洪通道不暢等，因此在1990—2010年期間絕大多數(shù)小型水庫已開展了一次除險加固。然而部分小型水庫在上一輪除險加固實施過程中，由于加固方案不合理或漏項、施工質(zhì)量差等原因，除險加固完成后仍然存在影響水庫安全運行的遺留問題，未能按期蓄水驗收和竣工驗收，無法達到預期效果。同時，由于部分小型水庫管理范圍跨行政區(qū)域、水庫周邊土地權屬復雜、缺乏專項經(jīng)費等原因，水庫確權劃界工作進展緩慢，遺留問題多，導致水庫管理與保護范圍內(nèi)的違法違規(guī)活動無法及時被制止，難以實施有效管護。

4 系統(tǒng)治理對策探討

4.1 全力推動運行管理標準化建設

水利工程開展運行管理標準化創(chuàng)建工作，是利用信息化等手段細化、規(guī)范水利工程日常運行管理行為，是提升水利工程運行管理水平的關鍵一招。廣東省小型水庫安全運行管理標準化工作主要概括為“四個落實、三個規(guī)范、兩個創(chuàng)新、一個美化”，即落實管理責任、落實管養(yǎng)經(jīng)費、落實管護人員、落實管理與保護范圍，規(guī)范工作制度、規(guī)范管理設施、規(guī)范標識標牌，創(chuàng)新管理手段、創(chuàng)新管養(yǎng)模式，美化水庫環(huán)境[4]。小型水庫運行管理標準化的實施將極大地改善水庫現(xiàn)場臟、亂、差的現(xiàn)象，徹底改變現(xiàn)有小型水庫管理落后的窘境。

從水利部暗訪廣東省小型水庫發(fā)現(xiàn)問題的統(tǒng)計情況來看，凡是標準化創(chuàng)建工作完成較好的地區(qū)，暗訪發(fā)現(xiàn)的問題數(shù)量就大大減少。如2020年小型水庫標準化工作完成比例超過60%的深圳、東莞、中山、廣州、珠海等地市，單座水庫平均問題數(shù)量分別減少了100%、98%、82%、80%、75%(見表2)。

表2 標準化開展前后的問題數(shù)量變化情況

4.2 積極推廣物業(yè)化管護模式

小型水庫日常運行管護涉及隱患排查、操作調(diào)度、維修養(yǎng)護、安全監(jiān)測等水利專業(yè)的知識運用，需要接受過系統(tǒng)專業(yè)教育或培訓的人員才能勝任崗位。因此，為創(chuàng)新小型水庫管護機制，不斷深化小型水庫管理體制改革，提高小型水庫管護能力與水平，保障工程運行安全與發(fā)揮效益，更好發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，將原先由水管單位負責的全部或部分小型水庫運行管理業(yè)務，逐步推向市場，通過政府向社會力量購買服務的方式，由專業(yè)化的運行和維修養(yǎng)護企業(yè)承擔，是破解小型水庫由鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組分散落后管理的有效措施。

4.3 按期開展安全鑒定和除險加固

水庫大壩定期安全鑒定是及時準確掌握工程安全狀況、科學設定管理措施的法定制度，是問診把脈水庫安全的有效方式[5]。應扎實推進小型水庫安全鑒定工作開展，對鑒定為一類壩的小型水庫，要持續(xù)強化運行管理能力建設；對鑒定為二、三類壩的小型水庫，除了要制定控制運用措施和應急預案以外，還要提出除險加固的建議。

除險加固是及時消除水庫安全隱患、恢復水庫設計功能的最直接、最有效的舉措，要建立病險水庫除險加固常態(tài)化工作機制[6]，高標準完成設計方案編制及審批，盯緊項目法人建設管理首要責任，落實建設資金來源渠道，嚴格監(jiān)管市場主體責任和工程質(zhì)量安全，規(guī)范建設管理行為，狠抓工程竣工驗收管理，確保按期全面實施完成。

4.4 有序推進水庫降等與報廢工作

小型水庫的壽命是有限的，降等或報廢是水庫工程生命周期的最后一個環(huán)節(jié)[7]。根據(jù)我國現(xiàn)有的設計規(guī)范，小型水庫的合理使用年限為50 a[8]。廣東省多數(shù)小型水庫已運行了六七十年，工程老化失修，盡管有些小型水庫在后期通過不斷進行除險加固“手術”，延長了使用壽命，但也不可能服役到永久。同時，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，小型水庫出現(xiàn)了使用功能衰減或者喪失、庫區(qū)淤積嚴重、除險加固技術不可行或經(jīng)濟不合理等現(xiàn)象，都需要引入一個更為科學的退出機制[9]。例如靠近城鎮(zhèn)的一些小型水庫原先興建的目的是灌溉，但因城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求，下游受灌農(nóng)田大部分變?yōu)槌擎?zhèn)開發(fā)建設用地，灌溉面積縮減甚至消失；或其庫區(qū)上游的部分土地也被征用為建設用地或長期受雨水沖刷淤積嚴重，導致庫容逐漸萎縮，小于10萬m3的水庫標準，這就需要根據(jù)實際及時開展降等或報廢論證工作，分類實施，科學施策，徹底消除水庫運行管理存在的安全風險。

5 結(jié)語

小型水庫的安全運行是一個系統(tǒng)性問題，由于長期的“重建輕管”和散亂管理等原因，使得暗訪發(fā)現(xiàn)的問題數(shù)量居高不下，需要引起各級水行政主管部門和各有關單位的高度重視。通過實施小型水庫安全運行管理標準化創(chuàng)建、物業(yè)化管護模式推廣、安全鑒定和除險加固、降等與報廢等有效應對對策，實現(xiàn)對小型水庫的全面系統(tǒng)治理，最終消除安全風險，確保運行安全，充分發(fā)揮效益，保障下游人民群眾生命財產(chǎn)安全。