新疆哈密市城鄉水務一體化管理改革實踐

田亞東

(新疆哈密東天山水務集團有限公司，新疆 哈密 839000)

1 城鄉供水管理現狀

1.1 改革背景

哈密水資源嚴重匱乏，全市人均占有水資源量為2 015 m3，不足全疆人均占有水資源量的1/2，尤其哈密山南伊州區多年平均降水量僅為36 mm，人均占有水資源量只有1 239 m3，是全疆最缺水的區域，但同時又存在水資源浪費嚴重的現象。由于農業用水價格過低，農牧民節水積極性不高，定額供水精細化管理不到位，農業用水比例居高不下。加上20世紀90年代大規模農業水土開發，造成哈密盆地地下水嚴重超采，水生態環境逐步惡化，嚴重威脅水生態平衡和人民群眾用水安全。嚴峻的水資源形勢已成為制約哈密經濟社會高質量發展的瓶頸。

為破解水資源短缺制約發展的瓶頸問題，哈密市從2019年全面推進水權水價改革，堅持節水優先，突出水資源剛性約束，與兵團十三師聯動，嚴格實行農業用水總量控制紅線和定額管理制度，強化水資源系統治理，實施東天山生態恢復與保護，保障生態用水，實施哈密河濕地生態恢復，實行地下水井電雙控管理，推進地下水超采治理等綜合措施，不斷提高水資源利用效率，改善水生態環境，保障水資源可持續利用。水權水價改革取得初步成效，伊州區地下水水位實現歷史性探底回升。按照哈密水資源管理改革總體安排，為進一步推進水資源高效集約利用，哈密市2020年把城鄉水務一體化管理改革作為水權水價改革的重要內容提到議事日程，制定方案、組建機構、協調推進。

2020年前哈密市城鄉水務管理模式沿襲歷史，水利、住建等行業主管部門各自為政，供水企事業單位各自劃地經營。以伊州區為例，涉及城鄉水務管理有8家企事業單位，其中石城子水系流域水管總站、榆樹溝水庫管理總站，分別負責石城子水庫、榆樹溝水庫管理及流域農業供水，隸屬市水利局管理；哈密水務公司主要經營伊州區城市生活供水，為新疆昌源水務集團控股企業；哈密市水利投資公司主要經營石城子流域地表水和再生水的工業供水，為哈密市國資委監管企業；哈密市污水處理廠主要負責城市生活污水處理，是伊州區國資委管理企業；同時伊州區水利局自身又有相應水管單位，哈密市恒熙水務公司、伊州區水管總站和伊州區工業水庫管理站等單位分別負責農村人飲、農業灌溉和工業供水管理。

1.2 存在的問題

1.2.1歸口管理，體制不順

水務一體化管理在全國其他部分省市早已實施。但新疆自治區仍然實行水利部門管理農業農村供水，住建部門管理城市供水及污水處理。城市供水企業和農村供水水管單位按照各自主管部門要求，實施工程和供水管理，沒有實現水資源利用的高效、科學。

1.2.2事業性質，機制不活

哈密既有水管單位大多為自收自支事業單位，雖然實行企業化管理，但供水結構單一，經營管理粗放，水費收入勉強支撐管理人員工資發放，維修養護資金沒有完全落實，水利工程年久失修，新建供水工程除了爭取中央資金外沒有其他資金渠道，等靠要的思想嚴重。

1.2.3各行其事，效益不高

各供水管理單位和企業只盯眼前利益，在取水管理上，地表水、地下水不能統一調度，汛期水庫管理單位騰庫防洪，城市供水企業仍然抽取地下水源。再生水作為生產用水因需二次處理，用水企業多算經濟賬，以種種理由不用再生水，再生水綜合利用率只有35%，主要用于工業園區綠化灌溉。出現地表水利用不足、地下水超采、再生水外排的現象。

2 水務一體化管理改革的主要做法

2.1 總體思路

在哈密市水資源管理改革領導小組統籌領導下，實行有關部門和單位各負其責、各司其職的水務一體化管理體制。水利部門負責城鄉供水各類水源的取水許可和地表水、地下水、再生水、外調水等水資源配置管理，負責生產、生活、生態用水調度管理以及農村人飲供水的行政管理；住建部門負責城市供排水的行政管理及與自治區行業主管部門工作對接和項目爭取；環保部門負責農村污水處理的統一管理。

組建哈密東天山水務集團(以下簡稱水務集團)作為城鄉水務一體化運營國有企業，具體承擔城市供、排水和農村人飲供水的運營管理，實施城市與農村，地表水、地下水、再生水與調水，供水與排水等涉水事務的統一運營，成為統籌區域生活生產和生態供水、保障哈密高質量發展水資源供給的水務企業，供水業務接受水利和住建部門的行政領導。

2.2 水務集團組織架構

堅持總體設計、分步實施、穩步推進的原則，將哈密市范圍內城鄉生活、工業生產供水、排水、污水處理與再生水利用等涉水務國有資產全部納入水務集團經營，同時做大做強國有企業，力爭2025年水務集團固定資產過100億元，年供水收入過10億元。

水務集團設立5家二級單位(如圖1所示)，具體操作如下：

圖1 組織框架示意

① 將哈密水務公司的哈密市區所屬國有資產、伊州區城市供排水管網等國有水務資產納入水務集團，設立水務集團伊州區有限公司，負責伊州區城市范圍內生活供水。

② 將伊州區工業水庫管理站、恒熙水務公司等資產納入水務集團，設立水務集團供水分公司，負責伊州區工業供水、石城子灌區和五堡鎮等3個鄉鎮斗渠以上農業供水以及二堡鎮等9家農村水廠生活供水管理。

③ 將伊州區污水處理廠國有資產納入水務集團，設立水務集團污水處理有限公司，負責污水處理廠的運行管理，并指導巴里坤縣、伊吾縣污水處理廠的運行，確保水質達標排放。

④ 將巴里坤縣自來水公司、污水處理廠及所屬盛坤源公司的水庫、供水管道等國有水務資產，設立水務集團巴里坤縣有限公司，負責巴里坤縣水務一體化管理運營。

⑤ 將伊吾縣塔峰供排水公司，峽溝水庫、四道白楊溝水庫及供水管道等國有水務資產，設立水務集團伊吾縣有限公司，負責伊吾縣水務一體化管理運營。

2.3 人員及資產劃轉方式

按照中央事業單位改革指導意見，水利經營類事業單位將改革為企業經營。對涉移交水利工程運行管理崗位的事業編制人員全部在水務集團新崗位安排工作，相關人員保持事業單位身份和待遇，待新疆自治區事業單位機構改革政策出臺，同步推進相關改革工作；對目前自愿轉換身份的干部職工按企業身份核定相應待遇。移交人員為原運行管理單位在崗自聘人員的，水務集團根據崗位需要重新考核評價后，擇優錄取。

對哈密市直及區縣各類水務資產，由市、區縣財政局、國資委和水利局按照有關規定，完成清產核資后向水務集團移交相關水務資產。

2.4 工作進展

按照哈密市委批準的東天山水務集團組建方案，2020年1月完成水務集團本部及供水分公司組建；3月完成伊州區7座水庫、9座農村水廠和農業灌溉等水利工程及管理人員移交工作；4月伊州區政府將污水處理廠移交水務集團管理，伊州區基本實現城鄉水務一體化管理；12月水務集團巴里坤縣公司成立，水務集團組織架構基本建立，現有職工440余名。目前正在開展哈密水務有限公司股權重組和水務集團伊吾縣子公司的組建工作。

3 取得的成效

哈密城鄉水務一體化管理模式解決了省、自治區級水利、住建部門城鄉供水各自管理的體制問題，按照職責分工水務集團接受市級行業主管部門行政管理。2020年、2021年水務集團均為市住建局三水廠擴建項目、污水處理廠擴建項目專項債資金的代建單位，爭取資金近1.3億元。

2020年哈密市遭遇60多a不遇旱情，主要河道來水較多年平均減少60%～70%的不利情況下，通過發揮城鄉水務一體化管理體制機制優勢，水務集團積極主動做好供水保障，提前制定抗旱調度運行方案，統籌做好地表水、地下水、再生水的統一調度，優先保障城鄉居民生活用水，全面保障農民二輪承包土地和企業復工復產用水，全力保障生態綠化用水，保障了管理范圍內生活、生產和生態供水，有效緩解了旱情，改革效應得到有效體現。

同時水務集團發揮國企的責任與擔當，加強管理，加大投入，污水處理廠再生水水質持續一級A，順利通過中央環保督查反饋問題整改驗收。再生水利用率由2019年的35%提升到2020年的70%，達到全疆最高水平。

4 下步工作的思考

哈密城鄉水務一體化管理改革實施1 a來，取得初步成效，但依然存在部分改革尚在推進中、工程建設投融資模式需要創新等問題，影響了改革成效的發揮，下階段應重點抓好以下工作。

4.1 加強行業行政管理實現水資源的高效集約利用

實行城鄉水務一體化管理的根本目的是實現水資源的集約、高效利用。在目前正與哈密水務公司股權重組洽談過程中，伊州區城市生活和部分工業供水仍由兩家水務企業供給，建議行業主管部門各負其責、各盡其職，由哈密市水利局出臺流域水資源月調度方案，明確地表水、地下水、再生水對社會各業的配置水量，各供水企業必須予以落實，重點是水資源優先利用地表水，工業生產優先利用再生水。

4.2 多渠道籌集項目建設資金

改變以往水利投資由政府主導，政府投資不足影響工程建設的窘境。以項目的資產、預期收益或收益權做為抵押，采取銀行融資措施，使用水庫管網等設備作為租賃物，開展融資租賃業務，盤活存量資產，用于支持新的水利項目建設，將資產轉化為資金，新建伊州區二宮水庫計劃采用此模式。同時爭取期限長利率低的政策性銀行項目貸款資金，額度最高為總投資的70%，全力推進重大水務工程項目的建設。引入社會資本方組建重大項目公司，采取特許經營方式，解決工程建設資金不足問題。

4.3 優化企業組織結構，提升管理水平

加快事業單位改革，推進清產核資，建立和完善現代企業管理制度，進一步優化公司結構，實行扁平化、專業化的管理模式。如成立水源公司，專業管理集團公司15座供水水庫，確保水庫安全；成立實業公司，利用山區水庫優質水源，低密度天然養殖水產品，凈化水質的同時增加公司經營收入；成立工程建設公司，打造專業管道施工公司，即是公司新的盈利增長點，又可作為應急搶修專業隊伍，確保供水安全。

5 結語

本文通過對新疆哈密城鄉水務一體化管理改革主要做法及取得的成效進行分析，并對整體推進中的實踐經驗進行總結，認為城鄉水務一體化改革是哈密深化水資源管理改革，破解多龍治水、水資源管理體制不順的有效措施。推行城鄉水務一體化管理的關鍵是水利、住建、生態環境等部門履行各自行政管理職能，同時組建國有水務企業作為運營載體，發揮水務工程一體化管理優勢，實現水資源高效集約利用。