政府引導農村基層治理機制的路徑探究

徐艷紅 葛春芳

〔摘要〕新時代隨著鄉村振興戰略在全國各地的不斷推行，農村基層治理的重要性不斷凸顯，各地政府在農村基層治理方面做了大量探索，取得了重要成效。近年來，H省H市政府從“多予”和“放活”兩方入手引導農村基層社會治理，取得了一定的成績。但同時也要看到，政府在引導農村基層治理的過程中亦存在頂層設計和具體實施脫節、政府語系和農村語系脫鉤、政府行政干預與農村自治沖突、政府政務公開和農村基層監督斷層等問題，影響了農村基層治理的成效。為此，政府要從政策實施機制、話語體系、權力配置機制、信息公開機制等方面加強嵌入機制的構建，以實現對農村基層的有效治理。

〔關鍵詞〕農村基層；社會治理；政府引導；善治

〔中圖分類號〕D630〔文獻標識碼〕A〔文章編碼〕2096-8442（2021）04-0041-05

〔基金項目〕湖南省衡陽市社會科學基金重點項目（2017B（I）002），主持人徐艷紅；湖南省教育廳優秀青年項目（17B068），主持人伍小樂；湖南省社會科學成果評審委員會項目（XSP20YBC064），主持人伍小樂；湖南省衡陽市社會科學基金重點項目（2020B（I）001），主持人伍小樂。

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，要“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平”，“推動社會治理重心向基層下移。”〔1〕農村基層治理是基層社會治理的重要組成部分，政府作為農村基層治理的“領頭羊”，要發揮好引導的職能和作用，構建起科學、有效的政府引導機制，逐步激發農村基層治理的活力。近年來，H市政府在引導農村基層治理方面多措并舉，取得了一些成效，同時也存在著一些問題。本文通過對這些問題產生的原因進行分析，進而提出政府引導農村基層治理機制構建的對策建議，以期對其他地方政府開展農村基層治理有所啟示。

一、H市政府引導農村基層治理取得的成效

H市作為省域副中心城市及全國首批市域社會治理現代化試點城市，在對農村基層治理的引導過程中采取了“多予”與“放活”相結合的政策舉措，為農村基層治理注入了活力，農村基層治理體系不斷完善，取得明顯成效。

（一）農村農業產業化發展迅速

一是引導農村加強“龍頭產業”建設。H市政府通過積極找準主導及優勢產業，如茶葉、貢椒、烏蓮等，用主導產業帶動農業產業鏈的發展，加強農業產業建設，為農業產業化后續發展提供了動力，奠定了基礎。二是引導農村做好農產品的品牌。在農產品質量過硬的基礎上創立品牌，注重品牌效應，“地域公共品牌+產業品牌+產品品牌”的新型農產品品牌機制逐步建立，如S縣的紅脆桃、H縣的臺源烏蓮、L市的大和草魚喜獲國家農產品地理標志品牌。三是引導農村基層進行電商建設。通過供給優質的農產品，吸引更多的電商來農村投資、合作。四是加強對農民的專業培訓。H市政府通過組織農業專家學者定期對基層農戶進行農業專業知識、技術和經營培訓，使農戶對農業知識有了更多的了解，種植熱情高漲，收益也逐年變好，過去缺少理性選擇、合理規劃的現象逐漸消失。五是農村農業產業園規模不斷擴大。截至2020年1月，H市共創辦了農業產業龍頭企業298家，國家星級農莊達173家，現代農業產業示范園102個，省級示范家庭農場28個①，50家農業規范化示范基地得到了提質升級②。

（二）農村脫貧及文化建設成效顯著

在H市政府的引導下，農村基層通過踐行扶貧和扶技、扶藝、扶智、扶志相結合的舉措，實現了全市322個貧困村全部出列，102662戶322375名建檔立卡貧困人口全部脫貧③，農村脫貧及文化建設成效顯著。一是建立特色扶貧產業。政府引導農村建立了特色扶貧產業“油茶扶貧”，先進經驗在全國得到推廣。二是開展就業扶貧工程建設。通過落實就業創業扶持政策，吸引各類返鄉入鄉人員創新創業，拓展了困難農戶的就業渠道，激發了農村基層內生動力。目前，H市已培育出新型職業農民5000多名，同時還增設農村衛生清潔員、農村公路管理員、森林防控員等公益性崗位，實現農村勞動力轉移就業4.68萬人①。三是開展文化惠民利民工程建設。通過不斷鞏固“送戲送電影下鄉”“村村響”“戶戶通”成果，完成了送戲下鄉1010場、送電影下鄉5萬場②、“廣播電視戶戶通”進村入戶1.55萬戶的文化建設①。四是農村歷史文化意識逐漸加強。地方傳統節日文化得以弘揚，影響力不斷擴大，如H縣的渣江春社、N縣的泉湖二月八等傳統節日的影響力逐漸延伸到全國各地；具有地方特色的歷史文化村鎮和傳統村落得到重視、保護與修繕，如N縣花橋鎮高新村、H縣曲蘭鎮、D縣南灣村等。

（三）農村基礎設施建設效果明顯

一是加強農村道路建設。落實公路窄路加寬和安防工程建設，解決了自然村道路硬化1993公里。二是解決農村飲水問題。扶助農村持續進行自來水設施的建設，共解決了42.87萬人飲水安全問題①。三是進行農村網絡全覆蓋建設。大多數的家庭都裝上了無線網絡，拓寬了民眾獲取知識和消息的渠道。四是推行“一門式”集體辦公體系。簡化了民眾辦事程序，逐步實現了農村基層“數據多跑路，百姓少跑腿”的目標要求。五是建設運動、娛樂等基礎設施。通過建立農村活動中心、運動廣場、圖書閱覽室等豐富了農村居民生活水平，并增設了一些管理和維護基礎設施的崗位。

（四）人居環境建設不斷改善

H市政府引導農村以市場為導向，將農村經濟結構與可持續戰略有機結合起來，將農業發展與生態環保相結合，不斷改善人居環境。一是加強生態旅游、和美農家樂等綠色式、家園式環境建設。持續推進人工造林舉措，加大農村森林覆蓋率；開展了秸稈禁燒專項活動和農藥化肥“負增長”行動；扶助各村落實行示范創建工程，推進了100多個美麗鄉村示范村的建設①。二是深入開展了村莊清潔工程。355個行政村的生活垃圾、生活污水通過治理逐漸達到標準，2181個行政村完成了村莊清潔革命；農村基層不斷深化“廁所革命”，17.46萬戶農村衛生廁所完成改建①。

二、H市政府引導農村基層治理存在的現實困境

H市政府引導農村基層治理雖然得了一些成績，但同時也顯現出政府在引導農村基層治理工作中普遍存在著一些問題。

（一）政府頂層設計與農村基層具體實施存在脫節現象

頂層設計是一種自上而下的宏觀規劃，需要從全局出發，統籌各個要素，解決問題，政策規劃側重于全局性、整體性〔2〕。然而，由于各農村經濟發展水平、人口結構、治理政策的掌握程度等方面存在差異，這使得宏觀的頂層設計不能及時有效地運用于農村基層治理具體的建設、改革中。調研發現，H市政府引導農村基層社會治理時所制定的政策在具體實施的過程中存在著脫節現象，主要表現在以下幾個方面：一是農村基層治理精英人才缺乏。H市比鄰經濟發達的廣東省，大量H地區農民外出廣東打工，留守在家的是老人、兒童、婦女等議事能力相對較弱的群體，導致農村基層社會治理人才短缺，農村治理主體弱化，直接影響了治理政策在農村的實施。二是對政策文件的理解還不深入。H市少數農村對政府制定的政策文件沒有完全理解和消化，一些農村的辦事中心擺放著各類治理文件，但對文件的內容缺乏深入、系統的研究和討論，對文件內容的理解“差強人意”，影響了政策執行的效果。三是政策文件的落實成效還需鞏固。個別農村基層對于政府所制定的治理政策往往采取“胡子眉毛一把抓”的實施手段，政策怎么規定，農村怎么實行，缺乏立足實際、因地制宜地選擇和采納，致使實際落實效果與政策文件要求達到的成效還有一定差距。

（二）政府話語體系與農村基層本土語系銜接不暢

話語體系蘊含著知識體系、思想體系，背后承載著思想、觀念、理論、文化、價值等內容〔3〕。政府話語主要采用官方文件的語言規范，理論性強；農村基層主要沿襲口口相傳的交流方式和傳統，比較隨意。語言方面的不貫通性，使得農村基層群眾不能全面準確地接收政府所要傳達的信息，這就會導致政府所期望在農村基層治理中達成的目標與農村基層的理解、解讀存在偏差，使得農村基層治理不能及時緊跟政府的步伐。H市政府在引導農村基層治理的過程中，在政策的傳達和農民的接受之間，就存在著銜接不暢的問題。一是語言交流不暢影響農村治理工作的有效開展。H市農村基層民眾交流更多使用的是方言，且不少農村地區存在“五里不同音”的情況，農民大多對普通話的掌握和理解并不熟練。不少基層干部并不是當地人，在向農村基層傳達和講述治理政策時，存在語言交流不暢的情況，且農村基層治理的政策語言轉化為不同的民族語言、方言的難度較大，影響了農村基層治理工作的有效開展。二是普通農民對政策文件中的文本語言理解起來比較困難。政府引導農村進行社會治理時，多用的是政府文件或社會治理的專有名詞，理論性較強，而普通農民受自身知識的局限，政策文件中有許多晦澀枯燥的詞語，超出了他們的理解范圍，導致部分農民對政策理解不透徹，影響了農村基層治理的效果。

（三）政府行政干預與農村基層自治存在沖突

行政干預是政府依托政治權利，實行的一種自上而下的管理方式。農村基層自治是農村基層依據村內事務，進行自我服務、自我教育、自我管理的一項基本管理準則〔4〕。在政府引導農村基層治理過程中，農村基層面臨著良莠不齊的市場信息，模糊難懂的治理內容，動態多變的人口結構等問題〔5〕，僅僅依靠農村基層管理組織的力量去應對解決這些問題是遠遠不夠的，還需要政府發揮行政干預的手段來進行調節。但是，如果政府行政干預不能行之有度的話，行政干預就會變成“行政失靈”。在調研中發現，在引導農村基層開展社會治理的過程中，政府行政干預與農村基層自治二者之間有時會發生沖突。一方面，政府擁有較多的權利，這些權利具有約束性、強制性、權威性等特點，政府對農村基層多采取直接指揮的方式下達命令，使得農村基層逐漸變成政府的下屬部門，二者的關系逐漸演變成了政府領導和農村基層被領導的關系。同時，政府還有可能將自身的行政考核任務下置于農村基層，增加了農村基層治理的負擔。另一方面，部分農村基層缺乏財政上的自主權。村級財務自主權是村民自治權的核心內容之一，其實現情況影響著農村基層治理的效果。而現在大多數農村基層的財政實行的是“村財鄉管”的形式，鄉鎮府由于財政和行政體制上的雙重壓力而產生干預村級財務的行為，鄉政府對村級財務自主權的不當干預，使得農村基層財政上的自主權難以實現。

（四）政府政務公開與農村基層監督存在斷層

政務公開是群眾了解和知曉政府工作程序、工作內容、工作進度、工作成效最直接、最有效的方式，是公眾有效監督政府行為和推動陽光政府建設的重要舉措。然而，H市政府在引導農村基層治理的過程中，存在著政府政務公開與農村基層監督斷層的問題。一是政務和政策信息公開的形式比較單一。H市政府關于農村治理的信息主要在政府官方網站上公布，在微信公眾號、微博動態號等其他形式公布的較少。二是信息內容零散且不全面。以目前H市政府公布的農村治理信息來看，內容主要以新聞稿的方式公布，內容中有用信息較少。三是信息咨詢服務體系不健全。目前H市政府官方網站上暫未開通與農村基層治理相關的在線服務平臺，農村基層治理中存在的一些問題不能及時上報并得到反饋。這導致“直接受益主體”即農村基層無法準確適時地直接掌握治理的動態信息，難以準確比較各個農村主體在治理方面存在的差距，不能切實有效地找準自己的治理短板。面對這樣的局面，農村基層民眾知悉信息的權力、表達建議的權力、監督政府工作的權力將得不到保證，農村基層民眾很難實行好監督權〔6〕。

三、構建政府引導農村基層治理機制對策

農村基層治理是一個復雜的綜合性工程，需要政府和農村基層通力合作，完善政府引導機制，從政策實施機制、話語體系、權力配置機制、信息公開機制等方面著手，打造政府引導柔性嵌入農村基層的社會治理模式。

（一）完善政府引導與農村基層相適應的政策實施機制

完善政府引導和農村基層相適應的政策實施機制，具體來說，就是處理好政府引導的頂層設計和摸著石頭過河的關系。頂層設計作為宏觀層面的政策體系，需要緊密聯系微觀方面的具體情況，在開展農村基層治理時，要完善好政府引導的頂層設計和摸著石頭過河的機制建設，邊實踐邊總結，在實踐中求真知。一是要樹立好人民群眾在農村基層治理中的主體地位。人民群眾是歷史的創造者，是物質財富和精神財富的創造者。由于基層群眾長期生活在政策實施的最前線，所以他們能夠確切了解政府頂層設計是否適合農村基層的發展，是否切實可行，這就要求政府在引導農村基層治理時，要全面收集民意，及時與農村基層群眾溝通〔7〕，及時了解治理情況，不斷通過“實踐、認識、再實踐、再認識”的方式完善政府引導頂層設計的內容和方案。二是要因地制宜制定農村基層治理政策機制。政府在引導農村基層治理時制定的政策機制要與農村基層的實際情況相匹配，不能規定的太機械、太死板，不能“一刀切”。要緊密結合各個農村基層的實際情況，要因地制宜，一切從實際出發，發現不相適應的，要及時調整政策、方案，使政府在引導農村基層治理時所做的相關政策、頂層設計與農村基層社會發展相協作、相促進，推動農村基層治理高質量發展。三是要實現“自上而下”與“自下而上”兩種治理機制相適應、相促進。政府引導農村基層治理制定的政策、頂層設計等，規定了農村基層在經濟、政治、文化、社會、生態等各方面綜合性和總體性的治理內容，指明了農村基層治理的目標、方向等，是一種“自上而下”的治理機制。而摸著石頭過河是立足于農村基層，是一種“自下而上”的治理機制。農村基層在進行實際治理時，要做好“事前、事中、事后”的治理記錄并及時、按時、定時反饋給政府，政府要按時接收、定期查看農村基層的反饋，并及時給予答復，進而調整、完善政府引導的政策建設。通過二者的相互促進、相互協作，能夠進一步提高政策實施的科學性，進一步完善政府引導與農村基層治理相適應的政策實施機制。

（二）構建政府引導與農村基層相連接的話語體系

政府在引導農村基層治理所運用的話語體系，大多以政策性語言的表達形式向農村基層傳播，由于農村基層群眾長期生活在農村，經過歷史的變遷，各個村落形成了自己獨特的語言表達體系，政府要想更好地傳達政策，就要建立好二者相連接的話語體系，筑起二者溝通的橋梁。一方面，要擅于運用人民喜聞樂見的語言。政府在向農村基層群眾宣傳農村基層治理的相關政策時，要善于與農村基層的方言、諺語相結合，這樣的語言表達形式具有通俗易懂性、簡單明了性，這樣能夠便于群眾更加了解社會治理的相關政策，更加理解政府的話語體系。另一方面，要發揮好農村基層干部的“樞紐”作用。農村基層干部是連接政府和農村基層群眾的重要關節點，更是政府的話語體系與農村基層本土語系相連接的重要環節。農村基層干部在日常的工作中會在第一時間學習、了解關于農村基層治理的相關政策文件，他們會比農村基層群眾更早、更全面地了解政策的內容，同時，他們又是在農村基層中成長起來的，來源于農村基層群眾，服務于農村基層群眾，并長期受農村基層的語言文化的熏陶，早已熟練掌握了農村基層語言的文化體系。因此，農村基層干部是黨和政府聯系廣大人民群眾的橋梁和紐帶。

（三）強化政府引導與農村基層相協調的權利配置機制

政府作為國家行政機關享有行政權，屬于國家公權力范疇〔8〕，農村村委會是一個基層群眾性的自治組織，擁有自治管理的權利，屬于社會權利范疇。在政府引導農村基層治理過程中，要分清楚二者的權力和義務，推動二者之間良性運行，強化政府引導與農村基層相協調的權力配置機制。一是要明確政府與農村基層是指導與被指導的關系，不是領導與被領導的關系。政府的這種指導關系是非強制性的、柔和的，指導的方式有：建議、協商、動員、宣傳、規勸，等等。政府在引導農村基層治理時，要厘清二者的關系，解決好二者的職權配置，實現效率最大化、職權配置最優化。二是要界定好政府行政權和農村基層自治權所管轄的治理事務。政府在引導農村基層治理時，對于從屬于農村基層自治權范圍內的農村基層治理的公共事務，政府要簡政放權，發揮農村基層的主體地位，讓農村基層自己解決自己的事務，尊重和保護好農村基層的自治權。農村基層在行使自治權時，要全面記錄治理方案實施的情況，及時總結治理效果。而對于農村基層不能解決的治理事務，政府要幫助解決，如教育資金、公共基礎設施等問題，推動彼此之間形成“你中有我、我中有你、相互融合”的治理機制。三是要明確政府行政權和農村基層自治權的權力邊界。政府在引導農村基層治理時，政府和農村基層在行使各自職責范圍內的權力時，要使之有度，各自管好職權范圍內的事情，要做好相互配合，達到“共治”效果，防止出現“過行政化或過自治化”現象。

（四）健全政府引導與農村基層相貫通的信息公開機制

健全政府引導與農村基層相貫通的信息公開機制，這就需要政府要做好信息公開的工作，保障農村基層群眾獲取信息、表達建議、監督政府工作等權力的行使。一是要豐富政府信息公開的形式。政府和農村基層在對治理情況進行公示時，可以充分運用自媒體、網絡等方式〔9〕，比如，微信公眾號、抖音視頻、微博動態等形式。同時，政府和農村基層要做好配合工作，對治理信息公開的形式做好規劃，使民眾能夠通過不同渠道充分了解政府引導農村基層治理的相關信息。二是要提升信息公開的質量和數量。政府和農村基層要做好信息分類，定時、定期、定量的做好信息的公示，同時要確保公開的信息的實用性、時效性。三是政府要完善信息公開服務體系。政府可以在線上和線下開啟咨詢服務功能，及時解答民眾對農村基層治理的疑問，及時收集、記錄民眾的意見和建議，確保信息能夠全方位、全過程的傳達給民眾，提高人民群眾參政議政的熱情，進而加快推動政府引導農村基層治理的信息公開機制的建設。

〔注釋〕

①來自2020年H市政府工作報告。

②來自2019年H市政府工作報告。

③來自2021年H市政府工作報告。

〔參考文獻〕

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〔8〕王勇.社會治理創新與政府積極作為〔J〕.國家行政學院學報，2017（01）：66-70+127.

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責任編輯董軍