法治視角下村務監督委員會的作用發揮研究

張家偉

〔摘要〕在依法治國的時代背景下，開展村務監督具有保障村民監督權的有效行使、限制和規范村民委員會權力、維護農村政治穩定的法治價值。當前，開展村務監督還面臨一些問題：監督氛圍尚未形成；上下聯動機制不暢；村務監督委員會監督效能發揮不足。因此，應從以下路徑提高鄉村治理能力和治理水平：增強農民的法治觀念，優化監督環境；修訂相關法律法規，發揮立法的引領和推動作用；加強村務監督委員會建設，落實保障制度，不斷提高成員能力素質。

〔關鍵詞〕村務監督委員會；村務監督；鄉村振興

〔中圖分類號〕D422.6〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2021）04-0053-04

2021年1月，中共中央、國務院發布的《中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》（以下簡稱《意見》）規定：與換屆同步選優配強村務監督委員會成員，基層紀檢監察組織加強與村務監督委員會的溝通協作、有效銜接。這體現出黨和政府對村務監督委員會的重視，為村務監督委員會的優化發展指明了方向。鄉村振興的全面推進，農業農村現代化的加快發展，離不開鄉村治理能力和治理水平的提高，在依法治國的時代背景下，提高鄉村治理能力和治理水平離不開法治的重要依托作用。在廣大農村地區，村務監督委員會具有重要地位、發揮重要作用，其依照《中華人民共和國村民委員會組織法》行使監督權，是加強黨的農村基層組織建設和鄉村治理、推進鄉村法治建設的重要舉措，日益受到黨和政府的高度重視。改革開放以來，隨著黨和政府對農村工作的日益重視以及農村改革的不斷深化，農村在政治上建構了民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督“四個民主”相統一的制度架構〔1〕。

一、村務監督委員會開展村務監督的法治價值

開展村務監督是《村民委員會組織法》賦予村務監督委員會的法定權力，村務監督委員會通過行使法定監督權力，代表村民開展監督，發揮保障村民監督權的有效行使、限制和規范村民委員會權力、維護農村政治穩定的法治價值。

（一）保障村民監督權的有效行使

“有權必有責、用權受監督、違法必追究”〔2〕。任何行使公權力的機構和人員都要受到監督，這已成為黨內法規和國家法律的規定以及社會的共識。村民委員會及其成員行使的權力也是公權力，廣大村民有權對其行使公權力的行為進行監督。《村民委員會組織法》規定了村民委員會實行村務公開制度，規定了應當公布的接受村民監督的許多事項，賦予了村民廣泛的監督權。但是現實中，不可能每位村民都能夠履行監督義務，如有些村民在外地務工，不可能都有機會參與監督；有些村民參與村務的熱情和積極性不高，存在多一事不如少一事的心態；不可能每位村民都有監督能力，比如財務的內容相對專業，未必能看懂。這就產生了在外務工的村民無法行使監督權，不愿監督的村民放棄了監督權，缺乏監督能力的村民無法行使監督權的問題，基本的監督權都得不到行使，就更談不上有效行使了。《村民委員會組織法》賦予村民推選產生村務監督委員會的權利，村民有了自己的監督代表即村務監督委員會，代表村民依法行使監督權，這是村務監督委員會及其成員的法定義務，這就壓實了村務監督委員會的監督責任。《村民委員會組織法》中要求村務監督委員會成員中應有具備財會、管理知識的人員，使得村務監督委員會成員的素質高于普通村民，懂財務、懂管理，具備監督能力，這就為有效行使監督權打下了智力基礎。既有監督責任，又有監督能力，代表村民開展監督，這就保障了村民監督權的有效行使。

（二）限制和規范村民委員會權力

從《村民委員會組織法》中規定的村務公開的事項可以看出，村民委員會的權力很大，幾乎涉及村里事務的方方面面，這就需要另一種權力來制衡和監督，使之得到限制而不擴張、規范而不違法。權力制衡是指對權力的限制和平衡，是通過平衡權力之間的關系使得權力之間相互牽制進而限制權力的擴張與亂用。這是一種內在的行為，一般而言發生在權力行使前和權力運行中。在村級組織機構內部之間，設立村務監督委員會，使村務的管理權和監督權分開行使，通過村務監督委員會的權力對村民委員會的權力進行制衡，使之得到限制，避免村民委員會在村務管理中既當“運動員”，又當“裁判員”。在村民委員會和村民外部之間，村務監督委員會代表村民對村民委員會行使權力進行監督，不斷促進村民委員會規范行使權力。村民委員會的權力得到限制和規范了，有利于有效避免腐敗現象發生，有利于村民利益的保障和實現，有利于農村民主法治的發展。

（三）維護農村政治穩定

法治是國家長治久安的堅固基石，維護國家長治久安，必須靠法治。同樣，一個村的穩定，也離不開法治保障。村務監督委員會開展村務監督，是落實《村民委員會組織法》、推進農村法治建設、維護農村政治穩定的重要舉措。隨著鄉村振興的推進，農村經濟社會活動的活躍，農村市場經濟的發展，市場交易行為的增多，村民委員會的權力將進一步擴展，因為村民委員會在推進鄉村振興的過程中會涉及很多新的具體工作，對每項新的具體工作的實施都意味著新的權力增加。同時，村民的權利意識將進一步覺醒，因為村民在鄉村振興的大環境下得到了市場經濟活動的鍛煉，市場經濟強調市場雙方主體之間的權利平等。村民的權利意識覺醒，則會對村民委員會的違法亂紀行為、侵害村民利益的行為容忍度降低，村民與村民委員會及其成員的關系就容易緊張，農村的政治穩定就會存在隱患，極易出現群體上訪等事件。村務監督委員會依照《村民委員會組織法》規定，代表村民開展村務監督，通過限制和規范村民委員會權力，在村黨組織領導下，在村民支持下，做到“為民做主”，及時監督糾正村民委員會錯誤行為，將矛盾及時化解在村里，有利于消解村民與村民委員會及其成員之間的對立，避免群體上訪等事件，進而維護農村政治穩定。

二、村務監督委員會開展村務監督面臨的問題

雖然從國家到地方對村務監督極大重視，形成了村務監督的法律體系，但天下之事，不難于立法，而難于法之必行。當前，村務監督委員會在開展村務監督的具體實踐中還面臨一些問題。

（一）監督氛圍尚未形成

法治意識的突出表現在于樹立自己的權利義務意識。法治的實現既在于履行自己的法定義務，也在于行使自己的法定權利，兩者不可或缺。市場經濟是法治經濟、權利經濟，平等的市場主體在市場行為的等價交換中既要向對方履行義務，同時又平等地享受對方因向自己履行義務而得到的權利，逐步在市場經濟中樹立了權利義務意識，進而樹立了法治意識。法治的實現需要比較發達的市場經濟，相對于城市，農村經濟社會相對落后，市場經濟發展還不充分，法治發展的基礎相對薄弱。村民具有義務意識，但權利意識還相對淡薄，有時還意識不到自己享有的法定權利，如《村民委員會組織法》賦予自己的監督權，即使意識到了也未必去行使。同時，農村是熟人社會，“在傳統的熟人社會里，人們交往只需憑人情、風俗、習慣、道德、倫理等調整人與人之間的關系，法律不僅不被接受甚至被排斥。受這種文化的影響，社會成員法律知識和法律意識普遍缺乏，人們發生糾紛大多不愿通過法律途徑解決，找熟人說理是常見的處理方式。這種來自熟人社會的思維方式和行為方式，極大地影響了法律的運行，阻礙了法治精神的內化”〔3〕，還難以形成濃厚的監督氛圍，這種情況給村務監督委員會開展村務監督帶來一定難度。

（二）上下聯動機制不暢

《中國共產黨農村基層組織工作條例》（以下簡稱《條例》）規定：村黨組織領導村民委員會以及村務監督委員會、村集體經濟組織、群團組織和其他經濟組織、社會組織。村黨組織在農村發揮領導核心作用，村黨組織書記可以說是村里的“最高領導”。有的村黨組織書記兼任村民委員會主任，這種情況下監督村民委員會主任就是監督村黨組織書記，對于村務監督委員會及其成員來說是一個不小的挑戰。《村民委員會組織法》規定：鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助。村黨組織開展工作也能夠得到鄉鎮黨委的指導、支持和幫助，因為鄉鎮黨委領導村黨組織，“領導”本身包含著指導、支持和幫助的內涵，絕不可能放手不管。但是，村務監督委員會開展村務監督能夠得到鄉鎮哪個組織機構的指導、支持和幫助，目前還沒有明確的法律規定，還需對上下聯動的機制作出明確規定。

（三）村務監督委員會監督效能發揮不足

一方面，大多數地方對村務監督委員會的保障制度規定比較籠統，缺乏對其辦公地點、經費來源、政治地位、工資待遇以及獎懲機制等方面的明確規定。有的地方為保持農村“兩委”隊伍的穩定和促進其任職做事的積極性，作為激勵，規定村黨組織書記、村民委員會主任連續任職滿一定的屆數，其離任后每年可享受一定數額的補貼，由縣里發放，而村務監督委員會主任無此待遇，其年度補貼由村里發放，由于數量較少，一定程度上影響了其監督的積極性。另一方面，村務監督委員會成員的素質能力不足，難以順利履職盡責，影響了監督效能的發揮。雖然《村民委員會組織法》規定村務監督委員會成員中應有具備財會、管理知識的人員，但在很多農村不太容易實現，有的村子年輕人外出打工較多，留下了較多的老人、兒童，村里很難找出具備財務、管理知識的人員。

三、村務監督委員會開展村務監督的優化路徑

鑒于村務監督委員會開展村務監督具有的重要法治價值，結合其開展村務監督面臨的問題，有必要研究提出優化路徑，化解問題，發揮其法治價值，以提高鄉村治理能力，實現鄉村振興戰略。

（一）增強農民的法治觀念，優化監督環境

第一，大力發展農村市場經濟，推進鄉村振興。經濟的發展意味著社會的變革。市場經濟對于中國傳統的經濟模式而言可謂是革命性的，是一種全方面的改觀。因此，市場經濟又絕不僅僅是經濟更是包含了制度和文化〔4〕。經濟基礎決定上層建筑，相對于城市，農村匱乏的物質條件影響著法治的健全，也阻礙了農村法治化的進程。《意見》提出，實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，加快推進農業現代化，大力實施鄉村建設行動，并規定了具體措施，農業農村發展迎來了新的發展機遇。2021年6月1日起施行的《中華人民共和國鄉村振興促進法》，更是以國家法律的形式，為推動鄉村振興提供了立法保障。在推進鄉村振興過程中，社會主義市場經濟在農村必將進一步發展，經濟的發展帶來的是商品經濟的發達、市場交換行為的增加、權利義務觀念的轉變、法治觀念的強化，等等。同時，市場經濟的發展沖擊的是傳統的農村家族觀念的秩序，進一步樹立現代社會秩序，有利于法治觀念的形成。第二，加強農村法治宣傳教育。《條例》規定村黨組織做好本村的法治宣傳教育。在農村做好法治宣傳教育是村黨組織的主要職責之一，村黨組織應當責無旁貸扛起這個責任。法治宣傳教育量大面廣，在農村不可能短時間將龐大的法律都普及給農民，在一定的時間內應分階段實施，首先應對村民開展《憲法》《村民委員會組織法》等法律知識的宣傳教育，培養村民權利意識，促進村民監督權的行使。通過大力發展農村市場經濟和加強農村法治宣傳教育，雙管齊下，增強農民的法治觀念、權利意識，鼓勵其積極參與到村級治理中來，形成村務監督的良好氛圍，有利于村務監督委員會開展村務監督。

（二）修訂相關法律法規，發揮立法的引領和推動作用

第一，適時修訂《村民委員會組織法》。《意見》提出：與換屆同步選優配強村務監督委員會成員，基層紀檢監察組織加強與村務監督委員會的溝通協作、有效銜接。這一規定體現了黨和政府對村務監督委員會的重視，為村務監督委員會的優化發展指明了方向。同時也要看到，《村民委員會組織法》沒有對村務監督委員會的選舉時間作出規定，也沒有將基層紀檢監察組織與村務監督委員會的關系作出規定，因此，有必要通過全國人大常委會適時修訂《村民委員會組織法》，在《村民委員會組織法》中增加關于村務監督委員會成員選舉以及鄉鎮紀檢監察委員會與村務監督委員會溝通協作、有效銜接等內容。應梳理研究中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2017年印發的《關于建立健全村務監督委員會的指導意見》中的條款，結合形成的經驗，在修訂《村民委員會組織法》時作出相應的規定。第二，中央層面修訂法律后，地方層面可隨之修訂相關地方性法規。由于國家法律規定的是全國的一般性情況，不可能涵蓋各地的特殊性和具體性，因此，應該結合本地情況，對村務監督委員會事宜規定的更為具體一些，消除盲點和空白，增強法律法規的可行性。法律是治國之重器，良法是善治之前提。通過修訂《村民委員會組織法》和相關地方性法規，有利于發揮立法在村務監督實踐中的引領和推動作用，形成良好監督局面。

（三）加強村務監督委員會建設，落實保障制度和提高成員能力素質

第一，地方有關部門應對村務監督委員會的保障制度作出較為明確的規定，尤其是制定并落實好村務監督委員會成員的補貼發放。村務監督委員會主任的補貼，不應與村黨組織書記、村民委員會主任的補貼有較為明顯的差距，村務監督委員會其他成員的補貼，不應與村民委員會其他成員的補貼有較為明顯的差距，補貼提高了，有利于心理上對自身工作予以重視和珍惜，有利于激發監督積極性。第二，地方有關部門應采取措施提高村務監督委員會成員的能力素質。在村務監督委員會成員選舉中，可設定對能力素質的任職條件，比如，對財會、管理等專業知識的要求，或者對從事過財會、管理等相關任職經歷的要求，保障選舉出具有一定能力和素質的人員。更重要的是，地方有關部門應加強對村務監督委員會成員的業務培訓，進行理論和實踐操作的培訓，定期舉辦培訓班并形成制度。第三，鄉鎮紀檢監察委員會應定期到村里指導村務監督委員會工作，答疑解惑、指導工作的過程，就是幫助相關人員提高能力水平的過程。第四，地方有關部門要加強村務監督委員會成員的日常教育管理，每年度對其履職情況予以考核，建立健全相應的獎懲和退出機制。

〔參考文獻〕

〔1〕盧福營，高健.村務監督委員會制度的局限與拓展——寫在后陳村村務監督委員會誕生15周年之際〔J〕.浙江社會科學，2019（07）：66-72+157.

〔2〕中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〔N〕.人民日報，2014-10-29（01）.

〔3〕羅先澤，張美萍.社會主義法治文化建設研究〔M〕.北京：中國政法大學出版社，2016.

〔4〕郭廣輝.鄉村法治建設研究〔M〕.北京：中國檢察出版社，2019.

責任編輯白慧玲