全周期管理視角下提升社區應對公共衛生事件能力探究

〔摘要〕全周期管理體現了堅持以人民為中心的發展理念，是防范化解公共衛生風險的有力保證，是社區常態化精準防控的重要遵循。當前，社區應對公共衛生事件面臨著自治空間擠壓與擴散結構壁壘、信息傳遞不暢與行動效率低下、主體責任模糊與行動整合困難、治理技術不足與治理行動沖突等治理困境。究其原因，主要是多元治理主體協同尚未完全形成、大數據技術賦能社區治理尚未充分實現、制度優勢提升社區治理效能尚未高效發揮。因此，全周期管理視角下應從加強理念創新、深化機制創新、促進方式創新、強化手段創新等方面發力，進而提升社區應對公共衛生事件的能力。

〔關鍵詞〕公共衛生事件；社區治理；全周期管理

〔中圖分類號〕D669.3〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2021）04-0057-06

〔基金項目〕國家社會科學基金項目“公共衛生應急事件中黨建引領社區治理機制研究”（20BDJ028），主持人張春華。

習近平總書記指出，要著力完善城市治理體系和城鄉基層治理體系，樹立全周期管理意識，努力探索超大城市現代化治理新路子〔1〕。全周期管理作為一種先進管理方式和科學管理思維，把管理對象視為一個開放發展和動態生長的生命體〔2〕，從其結構功能、系統要素、運行機制和過程結果等方面進行全周期全過程統籌整合，使管理體系能做到早期風險預警中期風險處置后期結果反饋，達到整體協同，實現運轉高效〔3〕。社區是城市社會的基本單元和治理根基，也是全周期管理理念實踐應用的核心場域〔4〕。全周期管理視角下社區應對公共衛生事件旨在綜合運用系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理等方法的基礎上，統籌推進社區疫情防控，有效防范和應對各類風險挑戰，不斷提升社區應對公共衛生事件的能力。

一、全周期管理視角下社區應對公共衛生事件的價值闡釋

全周期管理視角下，社區作為應對公共衛生事件的核心場域，需要厘清社區全周期管理的價值意蘊，即社區全周期管理堅持以人民為中心發展理念的價值追求，是化解公共衛生風險的有力保證，是社區常態化精準防控的重要遵循。

（一）全周期管理是堅持以人民為中心發展理念的價值追求

社區治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的關鍵一環。社區治理的價值和意義在于提高社區居民的生活水平與質量，提升老百姓的歸屬感、獲得感和幸福感。將全周期管理理念引入社區治理中，讓社區治理的各個部分、各個要素、各個環節注重協同性、系統性、有序性和智能化，可以構筑職責清晰、統分結合、簡約高效的社區治理新機制。以“網格化”模式有機統合社區居民的痛點和治理的難點，優化社區治理理念、改進社區治理方法、探索社區治理機制，健全自治、法治、德治相結合的社區治理體系，營造共建共治共享新格局，樹立以人民為中心的發展理念，提升治理效能，推動社區治理現代化。

（二）全周期管理是化解公共衛生風險的有力保證

全周期管理是化解公共衛生風險的有力保證。從治理過程看，全周期管理注重全流程分析，重視治理過程的每個環節，根據治理過程發展的每個階段針對不同對象采取不同策略，做到精準施策。從治理格局看，全周期管理注重跨部門協同，重視治理過程中的部門對接、區域協同，筑牢化解公共衛生風險的“防火墻”。從治理方式看，全周期管理注重分層次治理，重視治理過程中實施分層次治理，防范化解公共衛生風險需要分級管理、分層施治。從治理要素看，全周期管理注重優化社會資源配置，強化風險預警、精準識別風險、科學評估風險，進行科學決策，不斷完善管理策略、高效分配和儲備集合等全要素管理。

（三）全周期管理是社區常態化精準防控的重要遵循

全周期管理緊緊圍繞提升公共衛生事件中社區治理效能的核心目標，堅持問題意識和目標導向，運用系統集成思維提升社區治理效能。全周期管理強調在社區治理中全流程、全要素、全場景的夯實社區精準防控工作，對公共衛生事件的信息預警、資源分配、過程結果進行事前、事中、事后管理，統籌社區基層黨組織、社區自組織、經濟組織、群團組織、社會組織、公益組織和社區居民等多元行動主體的職責，強化其責任意識，并將職責制度化以便于落實。全周期管理視角下黨委政府、社會組織及其他主體的價值導向和目標高度吻合，有利于推動社區治理共同體利益均衡和效果共享?？梢姡谏鐓^常態化精準防控階段，全周期管理是社區常態化精準防控的重要遵循。

二、全周期管理視角下社區應對公共衛生事件面臨的困境

樹立全周期管理意識，是推進社區常態化疫情防控的堅實支撐，是夯實社區治理體系與治理能力現代化的緊迫任務。從全周期管理強調的結構功能、系統要素、運行機制、過程結果等維度而言，社區應對公共衛生事件面臨著自治空間擠壓與擴散結構壁壘、信息傳遞不暢與行動效率低下、主體責任模糊與行動整合困難、治理技術不足與治理行動沖突等困境。

（一）結構功能：自治空間擠壓與擴散結構壁壘

從全周期管理強調的結構功能看社區應對公共衛生事件，主要分析社區治理結構。政府有著較大的資源分配和信息占有優勢，并作為公共服務和公共事務的提供者和管理者，可對公共事務作出安排，這種優勢使政府成為應對公共衛生事件的主導力量?；鶎诱谏鐓^疫情防控中既要提供制度、資金和技術等支持，還要協調各個主體和各個環節的有序運行，進而保障社區居民的生命安全。基層政府在應對公共衛生事件中也暴露出一些問題，主要表現為基層政府懸浮化和社會組織行政化。社區作為疫情防控的兩個陣地之一和堅強的戰斗堡壘，其應對公共衛生事件的效果受到社區治理結構的影響，主要是國家基層行政機關及其派出機構依法要求社區協助治理，這不僅使社區自治、社區管理和社區服務全面發展受到影響，還導致了社區的行政化到再行政化的內卷化。

（二）系統要素：信息傳遞不暢與行動效率低下

全周期管理視角下社區應對公共衛生事件應強化風險預警、精準識別風險、科學評估風險，進行科學決策，不斷完善管理策略、高效分配和儲備集合等全要素管理，進而有效提升社區治理效能。2003年非典之后建立的全國疫情直報系統，在新冠肺炎疫情公共衛生事件中，其系統預警作用并未得到應有的發揮，出現了信息溝通不暢通的問題。新冠肺炎疫情爆發早期，社區疫情排查遲遲難以形成準確數據，主要是由于社區信息收集與上傳機制出現偏差，導致很多信息不能準確及時上傳下達。信息傳遞失靈主要是數據庫建設不全和數據庫共享不夠，數據依靠人工輸入，不僅容易帶來交叉感染，且手工低效輸入海量信息帶來數據失真。同時，數據協同、深入和開放分析不夠，難以做到交叉關聯和總結規律。社區收集的基礎信息準確及時上傳，才能不斷完善管理策略、高效分配和儲備集合等全要素管理。面對突如其來且傳播速度快、沖擊力大的新冠肺炎疫情，社區工作者思想準備不足，在疫情防控過程中造成部分社區居民或過于懈怠、或過于恐慌焦慮的情緒。這種情緒會帶來的社區治理外部性和負向效應，使多元治理主體公共責任淡化，為社區治理共同體帶來的影響就是導致治理共同體集體行動的“低效”。

（三）運行機制：主體責任模糊與行動整合困難

全周期管理強調協同管理，目的在于厘清多元主體責任的基礎上，充分發揮和調動多元主體行動協同整合，為社區公務事務和公共利益作出應有的貢獻。全周期管理視角下社區應對公共衛生事件存在主體責任模糊與行動整合困難等問題，如多元主體協同、高效運行的治理體系沒有達到理想狀態，治理主體比較單一，社區自組織、經濟組織、群團組織、社會組織、物業公司和社區居民等多元主體參與機制不完善，存在不少障礙和壁壘，難以發揮多元主體的協同作用。社區是抗擊疫情的前沿陣地，雖然有400多萬名社區工作者在全國65萬個城鄉社區日夜值守，但有限的社區工作人員和社區資源無法滿足驟然發生的疫情所帶來的社區居民多樣化和差異化的社會服務需求。實現多元主體協同參與，能及時顧及到社區居民的需求和訴求，充分利用社會多方面資源。面對疫情發生之初資源短缺的現狀，我國很多社會組織和個人以各種方式購買了各種防疫物資，及時補充給社區或醫院，解決了一些問題，但也出現了資源分配與需求不順暢的狀況。可見，突發而至的公共衛生事件快速打破社區正常運行所處的平衡態，暴露出一些問題，社區只有充分借助市場和社會的力量，不斷強化社會子系統的彈性和韌性，才能更好地解決社區居民的需求與困難。

（四）過程結果：治理技術不足與治理行動沖突

全周期管理視角下，社區應對公共衛生事件要從治理循環上加強事后反思，以在常態化疫情防控中實現風險管理閉環。我國在抗擊疫情取得重要成果的同時，也暴露出一些問題，如公共衛生服務體系和疫情防控中的科學性問題、基礎資源配置問題和信息化支撐問題等不足。從疫情防控過程和結果看，主要問題還是治理技術不足與治理行動沖突。治理技術主要包括制度的實施規則、操作規定和推進制度有效實施的技術載體和技術手段。社會組織與居民參與社區公共事務，是基層民主的內在要求，既需要居民具有相應的話語能力，也需要其治理技術做支撐。一是黨和政府在社區疫情防控方面具有工作制度、管理制度、責任制度和復工復產促進經濟社會發展等相關規定，工作重心主要從疫情初期的防控擴散為核心向疫情精準防控和經濟社會發展相結合。二是社會組織和居民參與疫情防控意愿不足，這種意愿不足表現在主觀和客觀兩方面，主觀上表現為社區居民對突如其來的疫情認識不到位產生的恐慌憂慮情緒，客觀上則表現為他們參與疫情防控的制度落實不到位。如在疫情防控和復工復產實踐中，一些社會組織的優勢沒有充分發揮，缺乏統一的信息監管與信息調配機制，致使他面臨供給與需求不匹配的困境。

三、全周期管理管理視角下社區應對公共衛生事件面臨困境的成因分析

社區應對公共衛生事件面臨的困境，有必要結合全周期管理視角下的多維度予以探究。對其困境成因的深入分析，便于我們對社區全周期管理形成更為全面、深刻的認識。具體而言，全周期管理視角下社區應對公共衛生事件面臨困境的主要原因在于，多元治理主體協同尚未完全形成、大數據賦能社區治理尚未充分實現、制度優勢提升治理效能尚未高效發揮。

（一）多元治理主體協同尚未完全形成

社區治理過程就是公共權威對社區秩序的塑造過程，社區治理的行動主體主要是黨政、基層群眾性自治組織和社會力量。實現黨政、基層群眾性自治組織和社會力量的有效合作與互動是推進常態化疫情防控和社區治理現代化的重要內容。公共衛生事件發生之后，社區居民在衛生、醫療、物資保障等方面的需求與社區公共資源配置的矛盾開始凸顯。社區居委會作為基層群眾性自治組織，在疫情防控中被寄予厚望，但其對人員、物資、資源統籌權限和處置權限等難以保證。社區行業組織和社會組織作為社區共同體的參與者，在資源和行動上對政府部門行政性依賴較大，其與其他主體、政府之間互動不夠，使政府—市場—社會的合作協同機制很難發揮效應。如為緩解防疫物資不足問題，很多社會組織和志愿者快速行動，但這些行動大多以松散組織存在，很難做到真正協同。

（二）大數據技術賦能社區治理尚未充分實現

信息作為重要的治理資源，是推進社區應對公共衛生事件決策科學化和治理現代化的重要支撐。大數據時代強化信息的治理作用，提升信息治理能力基礎在于多維度的信息交互和數據共享。一是自下而上的垂直報送機制缺乏高效的信息交流、互動，甚至可能會出現信息壁壘。政府部門間、地方政府間難以做到信息共享，致使治理合力受到限制，使決策者和決策部門難以全面深入及時地了解公共衛生事件的全貌，最終影響其對公共衛生事件的判斷和決策。二是基層政府信息化建設不夠，信息處理機制相對滯后。社區應對公共衛生事件時的公共責任淡化，源自社區居民不能及時掌握信息和衛生、醫療、物資等未得到滿足，以及其參與疫情防控目標和地位不清晰。社區自組織與政府相比具有自身獨特的專業性優勢，但參與疫情防控缺乏統一的信息監管與信息調配機制，于是出現了資源分配與需求不順暢的困境。

（三）制度優勢提升社區治理效能尚未高效發揮

制度對社區治理現代化中起著至關重要的作用，我國奪取了抗擊疫情的決定性勝利，這凸顯了我國制度優勢在社區治理效能的地位，但制度優勢提升社區治理效能尚未高效發揮。一是制度執行主體現代化治理觀念淡薄。社區在疫情防控中制度執行主體是社區干部，疫情暴發之初其還以傳統觀念進行社區治理，還有的社區干部思想意志不堅定，大局意識和整體意識不夠，導致制度執行的效果大打折扣。二是制度執行保障機制和創新動力匱乏。制度落實的關鍵在于有為制度保駕護航的機制。社區處于疫情防控主陣地，很多社區干部日夜奮戰在一線，工作任務嚴重超載，壓力大、任務重、資源少，如何保障好社區干部的安全和利益是重中之重。面對突發公共衛生事件，對社區干部進行有效技術指導和工作流程優化管理，是提升他們的危機處理能力和政策執行到位的關鍵。如有的社區干部治理能力較弱，被動做事多主動做事少，缺乏主動治理的責任和信念，加之社區高素質專業性人才的缺乏，從一定程度上限制了社區治理的創新思維和創新能力。此外，制度優勢提升社區治理效能離不開社區居民的大力支持，社區實際治理工作中有的居民并未參與其中。

四、全周期管理視角下提升社區應對公共衛生事件能力的路徑探索

為創新社區治理形式，完善社區治理體系，提升社區應對公共衛生事件的治理效能，社區要基于全周期視角，從加強理念創新、深化機制創新、促進方式創新、強化手段創新等方面發力，進而推動社區治理體系重構、提升系統動態治理效能、發揮多元主體協同治理、夯實技術治理應對能力。

（一）加強理念創新，推動社區治理體系重構

1.樹立社區常態化精準防控理念。新冠肺炎疫情發生以來，我國社區經歷了從常態化治理向非常態化治理轉變，全國各地進入戰時狀態，而我國社區治理體系在此轉變中暴露出社會動員能力、資源整合和公共服務配套危機等問題。樹立全周期管理思維，就是要在我國非常態化治理轉向常態化精準防控階段，科學統籌解決好暴露出來的問題。面對社區精準防控的復雜性和長期性，一要做好風險預警和風險防控，加強系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，讓各個部分、各個要素、各個環節統籌協調安排，轉化為一個完整的“鏈條”。二要建立健全信息收集、風險研判、風險預警、風險處置、風險反饋流程，提升社區應對公共衛生事件處置能力。

2.推動社區常態化精準防控治理體系重構。習近平總書記指出：“抗疫斗爭偉大實踐再次證明，中國特色社會主義制度所具有的顯著優勢，是抵御風險挑戰、提高國家治理效能的根本保證。”〔5〕13在常態化精準防控階段，要繼續發揮基層黨組織疫情期間建立起的強大動員力、組織力和凝聚力，繼續總結黨員干部下沉到社區的經驗，進一步優化社區黨組織與多元主體協同參與的社區治理，實現組織結構扁平化，提升治理效能。社區自組織注重社區黨員干部的危機管理能力建設，社區基層黨組織作為全周期管理的領導核心，要做好上傳下達、下情上傳工作，尤其要動員居民做好疫情防控工作，通過培訓和激勵等方式，不斷提升社區干部在應對公共衛生事件中暴露出的能力不足問題。

（二）深化機制創新，提升系統動態治理效能

1.探索社區聯防聯控機制。要充分動員社區居民參與應對公共衛生事件。根據常態化精準防控要求，對不同社區不同群體進行差異性宣傳、分層化傳播，增強廣大社區居民的自覺性。一是健全點線面預警預判機制。社區疫情防控要在經驗總結的基礎上完善傳染病監測網絡和觸發應急響應機制。在常態化精準防控階段要通過完善相關法律法規，讓基層黨組織和多元參與主體明確相關權利義務，社區要充分發揮物業管理的作用，定期開展社區疫情防控演練，做好物資儲備。二是完善社區干部激勵問責機制。讓社區干部沒有后顧之憂，為他們解決實際困難，以各種形式激勵疫情防控中業績較好的社區干部，激發他們干事創業的主動性。如推行權責清單管理制度，以社區居民的滿意度為標準來考核，對常態化疫情防控中失職的社區干部進行問責。

2.提升系統動態治理效能。一是健全多元主題橫向合作機制。在基層黨組織的領導下，充分發揮自治組織、經濟組織、群團組織、社會組織、公益組織和社區居民的主動性和創造性，保證信息暢通，實現多元協同共治，讓社會資源快速加以整合，以更加靈敏的反應社區居民需求，解決其需求。建立健全各類聯席制度和對話溝通機制，構建社區主體溝通機制。二是發揮專業組織功能。落實社區醫院、疾病控制機構、衛生監督機構等部門應急工作預案和制度規范，解決社區醫療資源不足的問題。三是發揮社會自組織的專業優勢，以更專業的手段和方法解決疫情防控中的心理疏導和輿論引導等問題。將“全周期管理”理念引入，構筑職責清晰、統分結合、簡約高效的社區治理新機制〔6〕，提升系統動態治理，從頂層機制設計入手，把握公共衛生事件中社區治理全要素和協同運行，實現上下無阻礙的流暢系統動態治理。四是建立資源下沉社區網格的直通機制，促進常態化疫情防控資源直達社區網格。加強網格員保障制度，提升網格員基本待遇，拓展社區工作者、網格員的職業發展空間。加強網格員業務培訓，提升網格員的綜合能力和業務水平。健全社區網格的差異化管理制度。常態化疫情防控階段要根據社區自治水平、人口規模（外來人口規模）、人口密度、出租屋等分層分類精細做好網格化治理。

（三）促進方式創新，發揮多元主體協同治理

1.建立健全社區黨組織領導下的社區居民自治。在面臨重大突發公共衛生事件時，社區基層黨組織是社區疫情防控的堅強堡壘。要積極發揮社區基層黨組織的動員力、號召力、組織力、凝聚力，將黨和國家的相關防疫政策在社區予以落實。新冠肺炎疫情暴發后，全國460多萬個基層黨組織沖鋒陷陣，自覺服從疫情防控大局需要，主動投身疫情防控斗爭，這為疫情防控爭取了戰略主動，通過示范引領了更多主體參與到疫情防控中，并不斷提升其常態化精準防控能力，進而完善社區治理體系。社區居民委員會、業主委員會等機構扮演著溝通社區基層黨組織和社區居民的橋梁角色，他們是社區居民自發選舉產生的，深得處于恐慌心理焦慮的社區居民的信任。因此，要在社區基層黨組織的引導下，讓社區自組織參與社區精準防控。

2.發揮社區居民主人翁精神和社區組織的資源優勢作用，落實“全周期管理”中群眾的“主人翁”地位〔7〕。動員社區居民參與到常態化精準防控，一要激發社區居民的主人翁精神。只有充分發揮其主人翁精神，才能激發他們的社區參與熱情和提高公共事務服務的公益意識。二要鼓勵社區總結疫情防控經驗成立社區骨干隊伍，動員居民在做好保護前提下參與社區常態化精準防控，實現社區居民自我管理、自我監督和自我服務。社區自組織、物業公司和志愿者在疫情防控中扮演支持者、協調者、關懷者和整合者等多重角色，他們可將一些專業的社會工作方法用于常態化精準防控，夯實網格化基礎，做好疫情監測與反饋。例如：為社區內弱勢群體提供支持，協調社區可用資源，保障社區精準防控，做好心理疏導和人文關懷；物業公司承擔居家隔離等物資配送、社區消殺和精準防控知識宣傳等工作。總之，通過深化聯防聯控的社區治理體系，以應對社區常態化精準防控和促進經濟社會發展。

（四）強化手段創新，夯實技術治理應對能力

1.運用大數據提升社區疫情防控治理能力。這次新冠肺炎疫情是新中國成立以來在我國發生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發公共衛生事件〔5〕97。習近平總書記指出：“要鼓勵運用大數據、人工智能、云計算等數字技術，在疫情監測分析、病毒溯源、防控救治、資源調配等方面發揮支撐作用?！薄?〕53在常態化疫情防控階段要樹立全周期管理理念，完善應急機制與運用大數據技術密切契合，充分發揮社區黨組織的領導帶動作用，完善社區“大數據+網格化”模式，讓多元主體在明確自身角色定位的基礎上，梳理并完善其參與聯防聯控、群防群控的模式和制度基礎，通過數字化技術賦能公共安全與應急管理，提升協同防控效率。要讓技術治理成為基層政府社區疫情防控的默認思維，夯實基層政府在疫情防控中將技術嵌入社區治理的工作思維和應變能力。技術治理要做到“平戰”結合，加強技術治理相關模塊的應急管理功能建設，讓其能在平時常態化運轉和戰時應急管理中快速切換并高效運作。促進技術研發部門和企業注重用戶培訓和使用體驗，疫情發生之初全國疫情直報系統出現的信息不暢通，主要原因是缺少相關培訓和系統設計用戶需求不匹配，因此，在技術治理績效評估時要注重功能性和使用情況。

2.提升社區全周期管理效率?？萍荚谝咔榉揽貙嵺`中發揮了舉足輕重的作用，常態化疫情防控中要逐步加強數字賦能重大公共事件的應急物資保障體系，構筑強大的公共衛生體系，完善疾病預防控制體系和重大疫情防控救治體系。要將數字技術嵌入社區疫情防控，要做好數字技術嵌入的頂層設計，完善框架性規則、技術性規則和協調性規則。要加強數字平臺建設，利用疫情期間開發利用的一些小程序強化精準防控數據的實時采集和更新。在數字技術應用場域中，要注重政府、行業組織、網絡營運商等主體的積極參與，實現數據收集、整合、分析、研判，形成更為高效一體的常態化疫情防控數據管理體系，為疫情防控處置提供有力依據。為防止社區應對公共衛生事件時出現隱私泄露等問題，我們既要反對排斥數字技術的使用，也要防止過度提防風險而阻礙了創新，還要規避因數字技術過度使用對隱私構成的挑戰，為聯防聯控群防群治營造人性化的技術治理場域。如上海在確診患者信息發布方面的經驗做法值得推廣。因此，要加強對數據應用和共享的法律監管，有效規避和化解數據開放與共享中面臨的安全隱患，發揮數字技術應對的主動性和前瞻性，掌握常態化疫情防控的主動權，加強公共衛生事件的源頭治理，推動社區疫情防控全程從經驗判斷走向科學決策，構建前瞻性公共衛生事件社區治理范式，不斷提升社區疫情防控的精準性與科學性以及社區全周期管理效率。

〔參考文獻〕

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〔5〕中共中央黨史和文獻研究院.習近平關于統籌疫情防控和經濟社會發展重要論述選編〔M〕.北京：中央文獻出版社，2020.

〔6〕倪明勝.以“全周期管理”重塑基層治理格局〔N〕.光明日報，2020-03-31（02）.

〔7〕于永達，王澤.加強城鄉基層治理“全周期管理”的領導力建設〔J〕.黨政論壇，2020（10）：36-38.

責任編輯白慧玲