鄉村基層治理體系的四個維度

徐加明

鄉村治理是鄉村振興的重要內容，治理有效是實現鄉村振興的重要保障。作為全國首批鄉村治理體系建設試點地區，南通市海門區近年來認真貫徹黨中央和江蘇省委決策部署，積極探索新時代鄉村治理新路子，為實現鄉村振興提供了強大動力支撐。2020年，海門區鄉村振興實績考核位列南通各縣區第一，農村人居環境整治獲江蘇省政府通報獎勵，并獲評“全國村莊清潔行動先進縣（區）”。全省鄉村治理試點示范工作會議、全國加強鄉村治理體系建設推進會相繼在海門召開。

一、堅持黨建引領，加強鄉村治理體系建設

構建以“四強聯動”為支撐的黨建引領模式。近年來，海門區堅持把黨建引領貫穿于鄉村治理全過程、融入鄉村治理各領域。一是實施“支部規范強基行動”。健全以村黨組織為領導核心、黨群議事會為議事主體、村民委員會為執行主體、村務監督委員會為監督主體的管理體制，全區村黨組織標準化、規范化建設實現了全覆蓋。二是實施“先鋒領航強干行動”。在全省率先實施村書記專職化管理，12名村書記成為江蘇省首批“百名示范”;建立18個黨員創業示范方，6200余名農村無職黨員聯戶“亮身份、比服務、當先鋒”。三是實施“雙融雙引強效行動”。建立239個村級“紅色聯盟”，形成村企聯建項目169個。打造帶領群眾參與農村人居環境整治的黨員“小河長、小路長、小宅長”隊伍;打造“黨員會客廳”“黨建小場心”“民生小黑板”“鄰里+黨建”等特色化惠民服務載體。四是實施“重心下沉強責行動”。把鄉村治理納入鎮、村黨組織書記考核評議體系，明確區鎮黨（工）委、村黨組織書記每年至少領辦一個鄉村治理項目，實現了基層黨建和鄉村治理的互促共進。

構建自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，是符合中國國情特點且更加完善有效、多元共治的新型鄉村治理體系。一是加強自治。建立村民小組議事會、村民自治理事會兩項議事機制，強化矛盾調解、平安穩定、惠民服務三大職責，推行微組織、微信群、微服務、微文化四種微治形式。二是注重法治。所有村居公共法律服務平臺、法律顧問、調委會和法治文化陣地實現全覆蓋，建成135個省級民主法治村。三是突出德治。深入開展“一鎮一特色、一村一品牌”新時代文明實踐全國試點，道德銀行、志愿服務超市建設和積分制管理經驗在全省得到推廣。此外，海門區先后投資2.3億元，高標準建成區、鎮兩級區域治理現代化指揮中心，推進鄉村治理“一體指揮、三級聯動”，整合6大類41項服務清單和基層網格力量，實現了“一個平臺管全域、一張清單管職責、一支隊伍管服務”。2020年，全區社會文明程度指數、群眾安全感、網格化服務管理滿意率等主要指標均列南通第一、全省前列。

構建以“四民工作法”為基石的黨群共振模式。一是暢通民情“1+1”。組織融合織就一張“民情圖”，全區1141個網格全部建立涵蓋“人、房、地、事、情、組織”六大要素的“互聯網+網格”數據庫;干部走訪記好一本“民情賬”，在鎮、村干部中全面推行“民情夜訪”，不斷拓寬基層黨組織聯系群眾渠道。二是代理民事“1+1”。一村一站布局“365黨建服務站”，一點多能建設“365黨建服務點”，延伸黨員干部基層治理和服務群眾平臺。三是懇談民議“1+1”。堅持半月一談、每月一會，村黨組織建立黨群議事“半月談”制度，區鎮黨（工）委每月召開輿情分析會，保障農民群眾對村級事務的知情權和參與權。四是幫扶民困“1+1”。聚焦“為民服務解難題”，把每一個支部發動起來，讓每一名黨員行動起來，提高農村群眾的安全感和獲得感。

二、打造堅強戰斗堡壘，

構建“五位一體”先鋒惠民體系

近年來，海門區堅持落實五級書記抓鄉村振興，基層組織群眾、服務群眾的能力持續增強。隨著鄉村社會的加快轉型，農村利益訴求日益分化。影響和制約基層黨組織建設的因素，主要表現在以下四個方面：一是缺乏新型陣地。盡管海門村級黨群服務中心基本都達到了400平方米的標準，但不少黨群服務中心由于建設得較早，房屋結構和功能設置不能適應服務群眾的需求，還有四分之一的便民服務大廳面積不足60平方米，農家書屋、文體健身等功能室設置不盡合理，居家養老、基本商業服務等平臺陣地建設還比較滯后。二是缺乏組織手段。在各種農業稅費相繼取消的背景下，農民的權利意識增強與義務觀念弱化形成了鮮明對比。基層黨組織和村干部做群眾工作主要靠以情感人，組織發動群眾的手段不多，一定程度上存在“干部喊、群眾看，干部熱、群眾冷”的現象。三是缺乏現代人才。海門農村地區60歲以上常住人口占比達35.6%，超過全區老齡化率3.6個百分點。隨著農村“空心化”、老齡化的加劇，農村黨員高齡化、發展難等問題比較突出。另外，2020年初村“兩委”換屆后，雖然干部隊伍結構大幅改善，但近年來招錄的年輕定職干部中懂“三農”、善治理的人才偏少。四是缺乏資金保障。鄉村建設缺乏制度性安排和穩定性投入。目前，海門區級財政用于村級日常運轉的保障經費為每年每村42萬元，超過全省平均水平，但主要還是“人頭費”，不能滿足農村現代化的建設需求，存在著“有多少錢辦多少事”的現象。

對此，要推動構建村建總支（黨委）、網格建支部、片區設黨小組、黨員中心戶建（“365黨建服務點”、黨員聯農戶）“五位一體”的先鋒惠民體系。深入推進村級黨組織固本強基和黨群服務中心功能提升工程，持續強化農村黨員和村干部隊伍建設，探索建立村級經費預算保障制度，打造戰斗力、公信力過硬的鄉村治理和服務堡壘;全面深化黨建網格和治理網格“并網融合”，有效整合網格內黨員干部（公職人員）、民（輔）警、志愿者（“五老”和鄉賢群體）、社會工作者（組織）等力量，推動治理資源由分散向集中轉變，構建“黨支部+全科網格”的鄉村治理新格局。發揮片區黨小組政策宣傳、協商議事、村民自治、文明實踐等復合功能，使其成為村級黨組織發動群眾、引導群眾、組織群眾的“第一載體”。加快黨員中心戶“365黨建服務點”標準化、規范化建設，確保服務群眾有平臺、有制度、有經費，從而打通“聽民意、議民事、惠民生”的“最后一公里”。完善黨員聯戶運行機制，復制推廣昆山黨員先鋒“十帶頭”等成功經驗，讓廣大農民學有方向、干有榜樣，不斷增強獲得感和歸屬感。

三、完善“大數據+網格化+鐵腳板”機制，

提升綜合治理效能

目前，鄉村建設和治理的資源較為分散，“上面千條線、下面一根針”的狀況尚未根本改變，“上面千條線、下面一張網”的機制還不順暢，自上而下的數據匯集還做不到“應匯盡匯、實時推送”，重要數據分散于多個職能部門，不少數據以描述性為主而動態性、實時性不足。自下而上的數據匯集，還面臨“數字鄉村”建設短板和“信息孤島”瓶頸，不僅造成了信息不對稱，而且極大影響了鄉村治理效能的整體提升。

對此，要鞏固區域治理現代化指揮體系建設成果，加快“數字鄉村”建設，全面提升鄉村治理智慧化、精準化水平。按照縱向“應放盡放”、橫向“應匯盡匯”的要求，加大數據整合歸集和開發應用力度。不斷深化網格員隊伍職權集成化試點，有條件賦予網格員輔助執法等職能，使問題盡可能在一線和萌芽狀態解決。以黨史學習教育為契機，弘揚黨員密切聯系群眾的優良作風，引導基層干部更好用腳步“丈量”民情、回應民聲、匯聚民心，使“鐵腳板”成為現代治理手段的堅強基石和有效補充，成為農村熟人社會治理的重要優勢和鮮明特色。及時把通過“鐵腳板”收集的民生信息納入“大數據”，定期梳理分析共性問題，更好發揮黨群議事“半月談”“三會治事”和“兩代表一委員”“有事好商量”等平臺的協調議事作用。抓住農村民生事業、人居環境等群眾急難愁盼問題，綜合運用自治、法治、德治等手段，最大限度地凝聚多元共治力量。

四、把富民惠民作為工作著力點，

加快壯大集體經濟

2020年，海門區制定出臺了《集體經濟發展三年行動意見》，村級收入超百萬元的村由56個增加到144個（2021年有望實現全覆蓋），為加強鄉村建設和治理奠定了良好的經濟基礎。同時也要清醒地看到，村級經營性收入占比不足30%，“造血”能力和可持續性不強。客觀上，鄉村規劃空間不足。雖然前幾年基本農田保護面積核減至73.44萬畝，但土地實際確權登記面積只有60.85萬畝，基本農田保護壓力巨大，人多地少矛盾突出，通過土地整治增劃基本農田來調整基本農田的政策落實空間十分有限。加上村莊布局分散、鄉村空間割裂，建設用地、一般農用地難以集中起來利用，有的村即使有流量指標也難以“落地上圖”，不同程度地存在著有項目、有指標而沒有空間的“旋轉門”難題。主觀上，政策創新動力不足。村級集體經濟存在缺資產、缺資源、缺資金的問題。相對于蘇南而言，海門村級可經營性資產積累普遍較少，尚未形成鄉村資源價值的實現和分配機制。同時存在資產、資源、資金閑置的問題，農村“沉睡”資源受開發成本高、歷史遺留問題多等因素制約盤活利用不夠，存量資金則存在怕出風險而管得過死的情況。作為全省“三資”管理示范縣（區），海門村級賬戶資金7.2億元，但大都以固定利息存放銀行或者以固定回報投資國企平臺，投資經營的增值效益沒有充分釋放。

對此，要以構建新型工農城鄉關系為方向加大農業農村改革力度，激勵和支持村集體發展多元化、多業態的集體經濟。完善有利于“農業人口市民化、新生代人口回農村”的戶籍管理制度，出臺鄉村人才振興的政策意見。健全“財政優先保障、金融重點傾斜、社會積極參與”的多元投入機制，穩步提高土地出讓收益用于農業農村的比重，完善村企聯建利益聯接機制，拓展村級資金保值增值渠道。學習借鑒南京、無錫、常州等地接合片區城鄉融合發展試驗區成功經驗，爭創省級城鄉融合發展試點。探索農村“三集中”、城鄉“三置換”以及集體經濟組織成員權益跨村組置換的有效路徑，構建農村集體土地入市及其利益分配的科學機制，做好農村土地“三權分置”和集體產權制度改革“后半篇文章”，激發鄉村產業導入和集體經濟發展的內生動力。

（作者系中共南通市海門區委副書記）

責任編輯：劉志剛