“軟權力”也要關進制度籠子

郎佩娟

“軟權力”是與“硬權力”相對的權力形態，其普遍存在于公私權力中，并對公私權力結構、行使、監督等產生直接影響。濫用軟權力將損害公權力的公信力，侵害當事人合法權益，導致公權力系統乃至整個社會盛行潛規則和特權。相對于硬權力，人們對軟權力的認識和監督還比較薄弱。要高度重視軟權力濫用現象和軟權力監督等問題，將軟權力和硬權力都關進制度的籠子。

軟權力與硬權力密不可分

以權力行使是否與相對人形成命令與服從關系為標準，權力可以分為硬權力和軟權力。

硬權力是指對相對人形成硬約束的權力，相對人應當遵守或者服從硬權力，否則可能受到強制。軟權力是一種與硬權力相對的、對相對人不形成硬約束的、以相對人自主選擇和知情同意為前提的權力形態，例如公共信息發布、行政指導、行政協議、行政調解、協商民主等。

通過與硬權力的比較和關聯，可以發現軟權力的作用機理與行使有以下特點。

軟權力依托硬權力和公權力信賴發生作用。其作用機理有二：一是硬權力的“勢”，二是公權力信賴。“勢”足以對其掌管的人和事形成控制，信賴是指人們認為公權力應當是公共利益的維護者和分配者而對其信任依賴的心理。

軟硬權力的行使關聯密切。這種關聯不僅體現在公共治理中軟硬權力的綜合使用，也體現在具體事務處理中軟硬權力的銜接使用。例如，“約談”是近些年政府主管部門廣泛采用的一種軟性監督措施。為使約談工作規范有效，不少政府主管部門都制定了約談辦法，對于超期不落實處理意見和整改要求的，使用硬權力予以處理，包括通報、向紀檢監察部門提出處理建議、在有關目標責任考核中扣分等。軟的約談與硬的措施前后銜接，保障了約談的威懾效力。

軟權力行使比硬權力更普遍、更頻繁、更隱蔽。軟權力的載體一般有三種：一是以公權力機關的名義發布的公共信息或者指導性文件;二是公權力機關與相對人經協商同意簽訂的協議;三是公權力機關的領導干部和國家公職人員對下屬和相對人透露信息、暗示意圖、提出請求等。

在實踐中，第三種載體的軟權力最普遍，很多情況下是“一對一”使用，不以“要式行為”出現，即不要求具備法定形式和遵循法定程序就能發生影響力，迫使下屬或者相對人妥協服從，這就導致此種載體的軟權力更容易發生隨機性、幕后交易和暗箱操作，更容易被濫用。因此，濫用此種軟權力的行為難以發現、難以取證、難以監督。

濫用軟權力危害不容小覷

從公權力行使實際情況看，濫用軟權力的情形是普遍的。

濫用軟權力具體表現為軟權力行使中的異化。例如行政指導是典型的軟權力行為，理論上，是否接受行政指導由相對人自主選擇，但實踐中，由于高權行政、管制行政的慣性，行政指導違反自愿原則、異化為行政命令且訴諸事實上強制執行的案例時常出現。

同時，軟權力行使中也存在偏私歧視、顯失公平、隱瞞真相、違背承諾、濫用行政優益權等現象。例如行政協議編制、訂立、履行、變更、終止等環節的違法侵權。軟權力濫用會出現在訂立協議時隱瞞真相、違背相對方意愿脅迫其簽訂協議、違反有關承諾義務、濫用行政優益權違法變更或者解除協議等問題。

此外，濫用軟權力還表現為違法說服、建議、請求、誘惑、交換、威脅等。例如公權力機關的領導干部和國家公職人員對下屬和相對人透露信息、暗示意圖，或者明確提出某種要求，例如勸說甚至威脅下屬執行明顯違法的命令;在司法審判、執法處理、人員任用、項目審批、招標投標、資源分配等事情上打招呼;向相對人索要金錢物品、吃拿卡要等。

軟權力使用得當是有正面作用的。首先是對公權力方法（工具）和相關制度的改進作用。在治理民主化、建設服務型政府、打造共建共治共享的社會治理格局的歷史背景下，公權力主體要善于使用軟權力方法，形成軟硬權力相結合的、合理的權力結構。

其次是對相對人自主意識、選擇權利的關照，對公私關系和社會氛圍的調節作用。軟權力在很大程度上調和了公權力行使者和相對人的關系，有利于建立良好的政企關系和政社關系。

其三是對下屬或者相對人行為的影響、引領作用。公權力機關的領導合法、合理、合情的建議，加之領導的影響力，都會對下屬的行為選擇產生積極影響，使其更樂于做領導建議的事情，并在做事中提高能力、積累經驗。

濫用軟權力是對其正面作用的瓦解和損害。其導致軟權力名不副實，損害公權力的公信力;導致軟權力行為明顯不公平、不妥當，侵害當事人合法權益;導致公權力系統乃至整個社會盛行潛規則和特權。

領導對下屬濫用軟權力，會極大地扭曲下屬的價值觀念、法治信仰、職務行為等，使其喪失獨立人格，把公權力變成效忠領導的“私器”;國家公職人員對公民、法人和其他組織濫用軟權力，會破壞社會公平，使相對人合法權益遭受侵害。

加強對軟權力的監督

無論對硬權力還是軟權力，防止其濫用的最有效方法就是加強監督。從我國監督實際看，對硬權力的監督比較重視，相關制度也比較健全，對軟權力的監督則相對比較薄弱。因此，加強對軟權力的監督極為必要。

同時，軟硬兩種權力形態有共性也有差異，因此，對軟硬權力的監督有共同的方法，也有不同的方法。

要做好文化和行政倫理基礎教育。解決軟權力濫用的各種問題需要對國家公職人員進行持續的、具體細致的文化和行政倫理基礎教育，使其真正成為有文化的、知恥的、推己及人的、慎獨自省的人，使公權力的運用更有人性溫度，更順乎民心、符合民意。

要加強法治思維、法治能力、邏輯思維等基礎訓練。有法治思維的黨政干部和國家公職人員善于從法律的角度思考和分析問題，將法律作為判斷是非的準繩，遇到問題首先思考的是如何按法律規則做事。有法治能力的黨政干部和國家公職人員遇到問題時首先看有無現行的法律制度可以解決，有則嚴格執行，依法辦事;無則制定規范性文件，使做事有法可依。有邏輯思維能力的黨政干部和國家公職人員善于冷靜獨立思考，能夠在紛繁復雜的情勢中保持清醒。這種對職權行為的自我約束，可以有效地避免軟權力濫用。

要完善軟硬結合的軟權力監督制度與執行。經過多年探索，對軟權力的監督已經形成多項制度，包括下級報告和上級聽取報告制度、談話和誡勉制度、領導干部個人有關事項報告制度、批評和自我批評制度、巡視巡察制度、干部考察考核制度、述責述廉制度、輿論監督制度等。提高制度的執行力一方面要不斷完善制度，使之更便于執行，另一方面要改進制度執行的整體環境，共同作用于制度執行。

要鼓勵下屬和相對人對濫用軟權力的行為進行抵制。對于軟權力相對人來說，接受軟權力濫用行為在不少情況下是迫于權勢的影響力，即使當事人內心抗拒，行動上也可能選擇接受，以求自己的利益不受影響。遏制濫用軟權力的各種行為，當事人的抵制不可缺少。這種抵制可以是下屬對上級領導濫用軟權力的行為提出意見;也可以是公民、法人和其他組織對公權力機關或者國家公職人員濫用軟權力行為的申訴、控告、檢舉等。

（作者系中國政法大學法學院教授）