議會授權(quán)的加拿大反腐敗模式

李莉　王曦

2021年1月21日，加拿大總督朱莉·帕耶特因涉嫌在工作中霸凌下屬，宣布辭職，她也成為加拿大聯(lián)邦成立以來首位以辭職收場的總督。

去年7月，有關(guān)帕耶特辱罵和欺凌下屬的消息被曝出，此后加拿大樞密院發(fā)起調(diào)查，最終結(jié)果證實(shí)總督府確實(shí)存在“有毒的”的工作氛圍。然而，自調(diào)查啟動后，總理特魯多卻依然幫他所提名的這名女總督辯護(hù)。此前，加拿大前總理斯蒂芬·哈珀曾設(shè)立了一個(gè)負(fù)責(zé)推薦未來總督候選人的特別委員會，但特魯多卻解散了這個(gè)委員會。2017年，他更是直接選擇了帕耶特?fù)?dān)任總督。

這則案例引發(fā)了大家對于加拿大反腐敗機(jī)制的興趣，為何加拿大會出現(xiàn)這樣令人“尷尬”的處理結(jié)果？加拿大反腐敗機(jī)制究竟有何獨(dú)特性？

機(jī)構(gòu)眾多：議會授權(quán)的反腐機(jī)構(gòu)

加拿大為聯(lián)邦制國家，行政系統(tǒng)為三級政府：聯(lián)邦、省、市（地方）。全國劃分為13個(gè)一級行政區(qū)，即10個(gè)省和3個(gè)地區(qū)，其中3個(gè)地區(qū)全部處于北部地區(qū)，各省設(shè)省督、省長、省議長和省內(nèi)閣。地區(qū)也設(shè)立相應(yīng)職位和機(jī)構(gòu)。加拿大議會是加拿大的最高立法機(jī)關(guān)、最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，由議會選舉產(chǎn)生的政府首腦總理組織政府，是真正的國家權(quán)力中心。英女王是象征性的國家元首，其職責(zé)多是禮儀性的。加拿大尊英女王為加國家元首，總督為英女王在加代表，由總理提名，并由英女王授予職位。

雖然加拿大反腐敗機(jī)構(gòu)數(shù)量多，效力覆蓋有限，但加拿大的腐敗狀況在全球范圍內(nèi)卻并不非常嚴(yán)重。究其原因，很重要的一點(diǎn)在于其重視事前預(yù)防。

加拿大反腐敗機(jī)構(gòu)的一大特點(diǎn)就是機(jī)構(gòu)數(shù)量眾多，每個(gè)機(jī)構(gòu)都負(fù)責(zé)不同領(lǐng)域的職責(zé)。例如利益沖突與道德專員辦公室、公共服務(wù)委員會、公共部門誠信專員辦公室、審計(jì)長辦公室、信息專員辦公室、加拿大財(cái)政委員會秘書處等。這些由議會任命的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，均依各自對應(yīng)的法規(guī)設(shè)立，并被授予相應(yīng)的權(quán)限。其好處在于明確一定的職責(zé)任務(wù)，達(dá)到了監(jiān)督全覆蓋的效果。由于分工與授權(quán)比較明確，各個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)相互獨(dú)立、互為補(bǔ)充。

但是，上述專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)均不具備、也不可以使用以下專屬犯罪調(diào)查機(jī)構(gòu)（如警署、皇家騎警等）的調(diào)查措施：如監(jiān)聽、臥底、訊問、凍結(jié)賬戶、沒收違禁品、限制出境、收繳護(hù)照、限制人身自由乃至刑事拘留，等等。

雖然反腐敗機(jī)構(gòu)眾多，但針對總督這一特殊的職位，加拿大法律沒有特別規(guī)定作為國家最高元首——英女王的代理人若涉嫌腐敗問題，該如何進(jìn)入法律程序。聯(lián)邦政府內(nèi)部人士稱，一旦此類丑聞發(fā)生，唯一能做的就是“政府委婉地通知其自行辭職”。由此，也可以看出加拿大反腐敗體系的特點(diǎn)，機(jī)構(gòu)設(shè)置雖然數(shù)量多，但卻在效力覆蓋上并不全面。

防患于未然：反腐重在預(yù)防

雖然加拿大反腐敗機(jī)構(gòu)數(shù)量多，效力覆蓋有限，但加拿大的腐敗狀況在全球范圍內(nèi)卻并不非常嚴(yán)重。究其原因，很重要的一點(diǎn)在于其重視事前預(yù)防。

加拿大的反腐敗監(jiān)督機(jī)構(gòu)認(rèn)為開展監(jiān)督工作的目的是為了防止和制止公職人員的行為與公共利益產(chǎn)生沖突，并圍繞這一目的設(shè)計(jì)監(jiān)督的程序、監(jiān)督的內(nèi)容、監(jiān)督的方式，在預(yù)防方面做足文章，確保公職人員的權(quán)力被關(guān)進(jìn)“籠子”。

朱莉·帕耶特成為加拿大聯(lián)邦成立以來首位以辭職收場的總督。

例如，加拿大政府首先把利益沖突用作反腐敗法律術(shù)語，意指政府官員在公職上代表的公共利益與其自身具有的私人利益之間的沖突。加拿大認(rèn)為，公職人員必須百分之百地為國家利益或公共利益服務(wù)，不得以公職謀取個(gè)人利益，為此必須防止個(gè)人利益與公共利益可能發(fā)生的任何實(shí)際或潛在的沖突。

1994年，根據(jù)需要，加拿大政府再次對這個(gè)章程進(jìn)行修訂，并頒布《利益沖突與離職后行為準(zhǔn)則》。2006年，在準(zhǔn)則基礎(chǔ)上制定通過了《利益沖突法》，并根據(jù)法案成立利益沖突與道德專員辦公室。

加拿大議會和政府之所以制定這部道德法典并在其后的幾十年內(nèi)一而再、再而三地對它加以修改，使之逐步完善，其目的就是為了更好地避免官員因追求個(gè)人利益而損害公共利益，保證官員廉潔從政，使公眾對政府決策和官員行為的公正廉明更具信心。加拿大通過防止利益沖突預(yù)防腐敗，取得了很好的效果。

信息公開：賦予公民監(jiān)督權(quán)

加拿大監(jiān)督機(jī)構(gòu)受命于議會，從而擺脫了政黨的束縛和執(zhí)政官員的掣肘。由于各司法機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)各負(fù)其責(zé)，相互獨(dú)立地行使各自的職權(quán)。為了減少濫用權(quán)力、有效預(yù)防腐敗，加拿大十分重視政務(wù)公開，使各方面監(jiān)督發(fā)揮有效作用。經(jīng)歷了20年的辯論后，于1983年就出臺了《信息公開法》，出臺時(shí)間僅次于美國的1966年。

根據(jù)《信息公開法》，除涉及國家安全和個(gè)人隱私外，任何公民有權(quán)了解政府及其部門所擁有的權(quán)力，負(fù)責(zé)管理的事項(xiàng)和范圍，正在進(jìn)行和準(zhǔn)備進(jìn)行的工作以及如何進(jìn)行，對所需要的費(fèi)用是怎樣安排支付的等等信息。政府有義務(wù)提供各種條件，幫助并保證公民平等利用政府控制的信息。在許多情況下，個(gè)人有權(quán)了解政府決策是如何做出的，它們是否被有效地貫徹以及有無錯(cuò)誤發(fā)生。

例如在比較敏感的政府采購方面，加拿大政府實(shí)行公開招標(biāo)制度，對于25萬元以上的采購合同，必須按《北美自由貿(mào)易協(xié)定》通過電子招標(biāo)系統(tǒng)，在本國、美國和墨西哥公開招標(biāo)，從而為所有符合條件的商家提供平等的供貨競標(biāo)機(jī)會。如果發(fā)現(xiàn)招標(biāo)中有不公正的情況，無論是未中標(biāo)者還是其他人，都可提出質(zhì)詢或向法院起訴。這樣一來，政府就難以隱藏自己的重大失誤以及腐敗行為。

（作者分別系中國政法大學(xué)國家監(jiān)察研究院副院長、副教授，中國政法大學(xué)國家監(jiān)察學(xué)碩士研究生）