國際刑警組織環境安全分局

一、歷史沿革與組織架構

冷戰結束后，環境安全作為非傳統安全的重要方面越來越受到國際社會的重視。國際刑警組織將環境犯罪定義為“主要以獲取經濟利益為目的，采取破壞環境質量、導致生物多樣性受損或過度利用自然資源等損害生態系統的行動”，并于1992年成立了“環境犯罪委員會”（Environmental Crime Committee），作為一個供來自世界各國的執法專家討論環境安全執法的戰略與實踐、交流經驗與專業知識的國際論壇，在成員國之間搭建起打擊環境犯罪的合作橋梁。2010年11月，作為對第79屆全體大會決議中有關環境犯罪內容的響應，國際刑警組織啟動“環境安全計劃”（Environmental Security Programme），并成立了打擊全球范圍內環境犯罪的專門機構，致力于幫助各成員國打擊漁業犯罪、野生動物犯罪、林業犯罪、污染犯罪和非法采礦等危害環境安全的違法犯罪活動。

2012年3月，國際刑警組織與聯合國環境規劃署聯合舉辦了第一屆國際環境合規與執法會議，決定將環境犯罪委員會重組為“環境合規與執法委員會”（Environmental Compliance and Enforcement Committee），亦稱為“環境犯罪工作組”（Environmental Crime Working Party）。該委員會以在成員國高級執法官員中選舉產生的“咨詢委員會”為核心，通過國際論壇的形式，為國際刑警組織成員國和地區的高級執法人員、相關機構領導人和決策者，就確定環境安全威脅、討論打擊環境犯罪的戰略建議、開展國際合作提供平臺，幫助國際刑警組織確定打擊環境犯罪執法領域的新模式和發展趨勢。成立之初的環境合規與執法委員會由分別針對野生動物犯罪、漁業犯罪和污染犯罪的三個工作隊提供專業力量支持，2017年增設針對林業犯罪的工作隊。各專業工作隊由來自各成員國和相關國際組織的專業執法人員、環境科學家、情報分析專家、司法從業人員和公共關系專家組成，在各自理事會的指導下，組織年度業務會議確定工作方針、促進國際合作，并應成員國政府要求協助其應對各類環境犯罪的威脅。

2013年10月，國際刑警組織將其打擊環境犯罪的專門機構改組為“環境安全分局”（Environmental Security Sub-Directorate），該機構置于總秘書處“有組織和新型犯罪局”之下，由該局一名助理局長出任分局負責人。環境安全分局主要依靠來自各成員國、國際組織和私營機構的捐款維持運作，其工作人員除部分國際刑警組織聘用人員外主要為借調人員和志愿者，并與聯合國相關機構、成員國相關政府部門、各類相關國際組織保持著密切的合作關系。環境安全分局及其下屬機構和組織的工作人員不具有執法權，其行動宗旨為保障世界環境、生物多樣性和自然資源的可持續性，主要任務為利用國際刑警組織的各種資源和渠道，通過召開國際會議等方式促進世界各國重視環境保護和環境執法;在各國政府要求或許可的情況下，協助其更有效地執行本國環境法規和國際環境公約，加強其執法機關預防和打擊環境犯罪，以及逮捕和起訴環境犯罪嫌疑人的能力;結合國際刑警組織和其他全球及區域性多邊框架，促成、協調環境執法國際合作，支持各國執法機關開展環境執法聯合行動。

二、提升成員國環境執法能力

1995年，國際刑警組織環境犯罪委員會建議由各成員國的國家中心局牽頭成立一個工作組，負責收集該國有關環境犯罪的數據信息，并關注環境執法的問題和進展情況。該建議已被納入1995年國際刑警組織第65屆大會決議。2012年3月，國際刑警組織和聯合國環境署聯合舉辦了第一屆環境合規與執法首腦會議，旨在制定解決環境犯罪問題的國際戰略。作為其中一項重要內容，會議促請各國政府建立一種被稱為“國家環境安全工作隊”（National Environmental Security Task Forces）的跨部門工作機制，并視其為提升國家環境執法能力的重要步驟。2012年9月，國際刑警組織環境安全計劃正式倡議各成員國政府建立國家環境安全工作隊。2014年，該倡議被納入國際刑警組織第83屆全體大會決議。國家環境安全工作隊將整合來自專門環境執法機構、警察機關、海關、工商業管理機構、衛生機構和司法機構等的環境執法相關力量，實現信息共享和集中辦公，并通過各國的國際刑警組織國家中心局，隨時利用該組織的通信工具、數據庫等資源，獲得技術支持，以及在有需要時協調國際合作。國家環境安全工作隊的主要使命是作為多個國家機構的合作平臺，準確評估該國所面臨的環境犯罪威脅，破除合作障礙，優化資源分配，提出或改革環境執法制度機制，并促進各機構在環境執法活動中的常態化合作。

環境安全分局建議首先舉辦“國家環境安全研討會”（National Environmental Security Seminar），召集各相關政府機構及其他有關方面的專家、代表和領導者，確定保障國家環境安全的需求、能力和優先事項，確立跨機構合作的原則，并在此基礎上成立國家環境安全指導委員會以指導國家環境安全工作隊的活動。自2012年以來，已有多個國家開始舉辦國家環境安全研討會，結合各自國情制定環境執法戰略。如2013年8月和2017年4月在哥斯達黎加、印度尼西亞;2015年5月在蘇丹;2015年11月在哥倫比亞;2016年10月、2017年11月、2019年7月在厄瓜多爾、緬甸和印度尼西亞，分別舉辦了重點針對漁業犯罪、野生動物犯罪、跨國環境犯罪網絡和林業犯罪的國家環境安全研討會。國際刑警組織環境安全分局負責人和四個環境犯罪專業工作隊專家與會并提供對策建議和技術支持。

環境安全分局建議，國家環境安全工作隊應包括來自國際刑警組織國家中心局，國家或地方警察機構，海關或邊境管理機構，環境、漁業、林業、野生動物、自然資源、污染等領域的合規和執法機構以及管理部門，財政和稅務機構，監察機構等國家政府部門的高級官員;來自國際刑警組織;聯合國環境規劃署、糧農組織、毒品和犯罪問題辦公室的代表;世界海關組織、國際環境保護組織及國際環境公約合規機構的代表以及來自相關研究機構、私營部門、社會團體等的代表。此外，還建議國家環境安全工作隊應以國際刑警組織國家中心局為辦公地點，以便便捷獲取該組織的資源;如不能實現，則應將國際刑警組織的I—24/7信息系統接入其辦公地點。國家環境安全工作隊的日常工作應包括國內外合作伙伴之間的信息交流、分析和評估;環境執法活動的審查、評估和改進;并參與環境執法及其他相關活動的現場工作。其應定期向政府高層、各合作伙伴和其他利益相關方出具報告，提供相關環境安全問題和執法行動的具體信息、成效評估及發展研判。環境安全分局向各成員國推介新西蘭野生動物執法工作隊等現有的環境執法跨部門合作機制的成功范例，認為其可作為各成員國創建完整的國家環境安全工作隊機制的模板。此外，環境安全分局的專家還編制了若干手冊，如《森林犯罪手冊》《野生動物犯罪現場調查》《關于向非經合組織國家非法出口電子廢物的戰略分析報告》《非法木材運輸和漁業犯罪分析中的船舶追蹤》，等等，為提升環境執法人員的知識和技能提供指導。并通過舉辦學習班和研討會、建設線上課程等方式為各國環境執法人員提供培訓服務。

除建議和指導性工作外，環境安全分局也充分利用國際刑警組織的資源，為成員國建立國家環境安全工作隊及各種環境執法實踐提供直接幫助，如應成員國要求派遣調查支援小組。該小組通常由來自國際刑警組織機構，其他成員國或各類合作伙伴的法證科學、情報分析、環境安全、專門技術及其他相關領域的高級專家組成，可在數天內完成部署。其可用于應對各種類型的刑事調查，但目前最常用于環境執法領域。調查支援小組帶來的執法理念和執法技術對發展中國家有較大幫助，如使用無人機等高技術手段監控盜獵和盜伐，利用衛星監控非法漁業捕撈，使用先進法醫學技術和數字技術等手段掌握犯罪線索并固定證據。如在2015年，調查支援小組曾被部署到圣多美和普林西比以及坦桑尼亞，以幫助當地政府調查漁業及野生動物犯罪，并成功促成對犯罪嫌疑人的逮捕和起訴。

在環境安全分局的幫助下，很多國家基于國家環境安全工作隊方案的環境執法跨部門合作機制建設取得成效。如泰國建立了野生動物執法網絡（Wildlife Enforcement Network）機制，將泰國國家公園野生動植物保護廳、漁業部、海關、皇家警察和反洗錢局等政府機構納入其中，并制定了正式的戰略運營框架，每年向泰國及東盟的國際環境公約合規部門提供報告。2017年，通過該機制成功瓦解了一個龐大的非法野生動物制品走私網絡，逮捕了泰國最大的野生動植物走私團伙多名頭目及數名腐敗官員。印度尼西亞也建立了類似的機制，將該國國家警察、總檢察長辦公室、海關、林業部、金融交易報告和分析中心、反腐敗委員會等政府機構納入其中，并與國際野生生物保護學會（Wildlife Conservation Society）的印尼分支機構保持密切合作，已幫助實現了對數百名犯罪嫌疑人的定罪。

三、促成并引導環境執法國際合作

環境安全分局首先致力于充分利用國際刑警組織的既有資源和渠道協助開展環境執法國際合作。I—24/7網絡系統是國際刑警組織最重要的資源之一。自環境安全計劃啟動以來，各成員國已通過該系統針對環境犯罪嫌疑人發出數百份紅色通報以及眾多其他通報，如2013年哥斯達黎加就規避現有法規的盜捕鯊魚新犯罪方法發出了紫色通報。在國際刑警組織協調下，大量環境犯罪相關內容被納入I—24/7系統的數據庫，如將更多未登記漁船數據加入被盜和可疑船只數據庫，為野生動物走私建立專門的非法貿易數據庫。2015年2月，尼泊爾警方發出的紅色通報促使該國頭號盜獵分子拉庫瑪·普拉哈（Rajkumar Praja）在馬來西亞被捕。2018年4月，經過2016年以來跨越從非洲東海岸到拉美西海岸的整個南大洋公海的漫長追捕之后，環境安全分局協調多個國家和數十個機構的調查成果，終于將遠洋非法漁船安德烈·多爾戈夫（Andrey Dolgov）號進入印度尼西亞沿海的確切時間和位置通報其執法當局，成功實現攔截和抓捕。其后，環境安全分局經過進一步的協調調查，證明該船的非法捕撈活動是歐洲有組織犯罪網絡的組成部分，并通過國際刑警組織專家的情報搜集，為多國執法部門提供了進一步打擊該犯罪網絡的線索。

環境安全分局依托國際刑警組織七個區域局和新加坡全球創新中心等平臺以及與聯合國環境署、其他環境保護國際組織和各個環境公約合規機構的合作關系，特別是由國際刑警組織、瀕危野生動植物種國際貿易公約秘書處、聯合國毒品和犯罪問題辦公室、世界銀行與世界海關組織這五個政府間國際組織和機構組成的國際打擊野生動植物犯罪聯盟（International Consortium on Combating Wildlife Crime）的多邊框架，舉辦各類國際會議和論壇，并將之與國家環境安全研討會等機制相結合，促成建立區域環境安全戰略框架，形成區域環境執法共同標準，提升區域內國家環境執法意愿與能力水平。如通過協助舉辦區域調查和分析案例會議（Regional Investigative and Analytical Case Management），為來自不同成員國的環境犯罪調查人員討論共同感興趣的跨國案件并分享信息提供平臺，為各國的環境執法實踐提供指導。如2015年3月，環境安全分局通過協調印度和尼泊爾舉辦區域調查和分析案例會議，對南亞盜獵和走私老虎的犯罪網絡進行了成功分析，確定了八個犯罪集團并促成對多名犯罪嫌疑人的逮捕和起訴。環境安全分局還致力于在區域范圍內建立與國家環境安全工作隊機制相仿的國際跨部門合作機制。

環境安全分局更重要的任務則是作為國際刑警組織機構與各成員國政府部門及其他合作伙伴共同推動開展不同類型的環境執法國際合作項目及聯合行動，并由四個專業工作隊為其提供重要支持。目前，由國際刑警組織發起的較重要的環境執法國際合作項目主要有致力于加強成員國政府保護亞洲大型貓科動物和其他亞洲野生動物的管理和執法能力的“捕食者”項目（Project Predator）;以提高成員國在保護大象、犀牛等非洲野生動物中的刑事司法能力為目標的“智慧”項目（Project Wisdom）;幫助成員國執法部門加強調查跨國林業犯罪能力的“葉”項目（Project LEAF）;促進對廢物，特別是電子廢物非法貿易進行跨國調查和起訴的“伊甸園”項目（Project Eden）等。環境安全分局還根據國際會議所確定的環境執法領域戰略框架和工作重點，協調發起多個成員國執法部門共同參與的直接打擊多種類型跨國環境犯罪的聯合行動。如2017年，根據瀕危野生動植物種國際貿易公約第17次締約方會議的決定，國際刑警組織以環境安全分局為主導，協調49個國家和地區的警察、海關、邊境保衛、環境和林業等部門，發起打擊非法野生動物和木材貿易的“雷鳥”行動（Operation Thunderbird），逮捕了約900名犯罪嫌疑人，查獲300余噸木材、5200多只飛禽、2800多只爬行動物、13只貓科動物、3.9噸穿山甲鱗片、50多公斤象牙和25噸其他動物制品。該行動后發展為“雷霆”系列行動，2018年的“雷暴”行動（Operation Thunderstorm）協調93個國家和地區的相關部門在全球范圍內逮捕了約1400名犯罪嫌疑人;2019年的“雷球”行動（Operation Thunderball）協調109個國家和地區的相關部門逮捕了582名犯罪嫌疑人，查獲象牙545公斤、爬行動物1422只、龜類9777只、飛禽4304只、海洋生物9820只、穿山甲鱗片1.3噸、木材2551立方米;“雷霆2020”行動（Operation THUNDER 2020）協調103個國家和地區的相關部門逮捕了699名犯罪嫌疑人，查獲象牙1.3噸、龜類7400余只、飛禽1160只、爬行動物1800余只、穿山甲鱗片超過1噸、海洋生物制品56.2噸。

四、成績與挑戰

2020年11月，在國際刑警組織環境安全計劃啟動十年之際，環境安全分局對該組織的打擊環境犯罪工作進行了總結，認為總體而言取得了豐碩成果：過去十年中，在國際刑警組織的幫助和協調下，逮捕涉嫌嚴重跨國有組織環境犯罪的犯罪嫌疑人3000余人;查獲非法貿易木材100萬卡車以上，野生動物和海洋生物個體及制品20余萬種，查扣涉案車輛和船舶數百輛/艘，發現6000余起海洋污染和非法廢物販運案件，發現數百起非法漁業捕撈和加工運輸案件。除此之外，極大提升了國際社會和各國政府對環境犯罪的性質及危害的認識，促成了各國政府與各個國際環境保護組織之間的緊密合作，成功建立了對重大跨國環境犯罪的國際聯合調查機制，識別出大量有組織犯罪集團和跨國犯罪網絡，提升了眾多成員國的環境執法能力，開展了環境犯罪前沿研究，并將打擊環境犯罪與打擊欺詐、腐敗、人口販運、毒品和武器走私、非法貿易、洗錢、恐怖主義等其他嚴重跨國犯罪相聯系，織密了全球保障環境安全的執法網絡。

但與此同時，環境安全分局也意識到全球環境犯罪仍愈演愈烈，地球生態系統和人類社會發展的可持續性仍受到嚴重威脅。從執法角度而言，環境安全分局認為當前環境犯罪難以監控的特點突出。為解決這一問題，既需要廣泛引入衛星遙感、無人機、智能傳感器等高新技術手段，也需要解決國家間管轄權爭議等復雜的主權與國際法問題。此外，環境安全分局認為必須加強對環境犯罪的全鏈條打擊，這需要更深入的國際跨部門執法合作，以便對跨國犯罪集團及其經濟網絡和非法財產進行精確定位和精準打擊。環境安全分局還認為當前各國打擊環境犯罪的一大弱點是定罪偏軟，處罰不力。罰款是最常使用的懲罰手段，然而其遠不能與環境犯罪造成的嚴重損害相比。環境安全分局建議各國加強環境立法和司法解釋工作，提升對環境犯罪的刑事司法應對水平，改變環境犯罪高收益、低風險的現狀。

另一方面，國際政治因素可能是國際環境執法合作所面臨的更嚴峻挑戰。國際刑警組織作為一個政府間國際組織，雖然具有強大的國際影響力，但其直接干預環境執法的路徑、工具和能力都是十分有限的。環境安全分局的經費基本依靠來自成員國政府和國際組織、社會團體的捐助，且主要來自西方發達國家，如挪威發展合作機構（Norad）、美國國務院、美國國際開發署和歐盟等。就人員組成而言，領導國際刑警組織日常工作的秘書長職位70多年來被英、法、德、美的高級警官壟斷，負責環境安全分局的有組織和新型犯罪局助理局長、環境合規與執法委員會的咨詢委員會主席等高級官員均來自西方發達國家，四個專業工作隊的理事會成員也主要由西方發達國家人士出任。盡管國際刑警組織一直以來堅持專業立場，主張政治中立，但具有明顯傾向性的資金與人員構成仍使其難以充分協調發達國家與發展中國家的利益，在應對環境危機這一帶有顯著發展階段性特征的全球性非傳統安全威脅時則表現得更為突出。國際刑警組織及其環境安全分局的領導人和專家們對環境安全問題所關注的側重點往往與在環境執法領域存在迫切國際合作需求的發展中國家的訴求不能完全切合，其所推崇的執法標準也往往不能充分適應發展中國家的國情。在此情況下，一些發展中國家，特別是中小國家，缺乏為昂貴的環境執法投資——在廣闊的荒野和海洋上開展執法活動需要巨大的人力物力支持和高技術手段的應用的意愿，更不愿意冒引入西方發達國家的環境安全標準導致影響本國經濟發展的風險，很多時候將參與國際環境執法合作視作一種向西方發達國家“靠攏”的政治投資，從而偏離了國際刑警組織的初衷，也不利于國際環境執法合作的可持續發展。此外，很多國家對國際刑警組織在國際合作中所倡導的信息高度透明存在顧慮。雖然從專業角度出發，更大范圍的信息共享能有效提高執法效率，但也應考慮到與國家安全需求的平衡。

【作者簡介】? 李皛，中國人民公安大學涉外警務學院教師，博士研究生學歷，主要研究方向為涉外警務，邊疆學。

（責任編輯：馮苗苗）