自然保護地整合優(yōu)化存在的問題及對策

任秋芳 葛安新

（陜西省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，陜西 西安 710082）

我國自然保護區(qū)建設(shè)始于1956年，至今已有60多年歷史，其已經(jīng)走過了搶救性建立、數(shù)量和面積快速增長階段。特別是進入20世紀90年代后，我國自然保護區(qū)的數(shù)量迅速增加、類型逐漸豐富。但是，隨著人口的不斷增加和地方經(jīng)濟的快速發(fā)展，資源開發(fā)利用活動日益加劇，保護與發(fā)展的矛盾日益尖銳和突出，使得自然保護地面臨著嚴峻考驗。現(xiàn)亟待對其進行整合優(yōu)化，疏解矛盾，建立以國家公園為主體的自然保護地體系，形成國土空間管理新格局。目前，在相關(guān)政策及文件的指導(dǎo)下，全國性的自然保護地整合優(yōu)化工作正在有力推進。但是，這項任務(wù)政策性強、技術(shù)要求高、涉及面廣、觸及問題多，工作難度很大，因此，自然保護地整合優(yōu)化是處于深水區(qū)的一項改革［1］。

1 自然保護地整合優(yōu)化原則

1.1 保護面積不減少

保護面積中的“面積”是指本行政區(qū)域內(nèi)各類保護地批準的面積之和，而不是“批準面積之和扣除疊加重復(fù)的面積”數(shù)。保護面積不減少是自然保護地整合優(yōu)化工作中需要遵循的最重要原則。

1.2 保護強度不降低

保護強度不降低有兩層含義，一是在本行政區(qū)域保護地體系內(nèi)實行的“嚴格保護”面積比例不降低，二是不同層級各類保護地的保護措施不減弱。

1.3 保護屬性不改變

自然保護地整合優(yōu)化是對原有保護地的整合優(yōu)化，不是推倒重來，要求保持原有保護地的屬性不改變，即使改變，也必須按有關(guān)規(guī)定改變。

2 自然保護地整合優(yōu)化工作目標

就目前的自然保護地整合優(yōu)化工作而言，應(yīng)本著理順關(guān)系、化解矛盾、促進發(fā)展的原則，避免解決了舊問題，卻產(chǎn)生了新矛盾的情況出現(xiàn)。自然保護地整合優(yōu)化，應(yīng)實現(xiàn)以下目標。

2.1 不能只剩“水體”而不見“水岸”

部分區(qū)域借自然保護地整合優(yōu)化機會，將濕地保護區(qū)、濕地公園水體以外的陸地調(diào)整出去，這種做法不符合《國家濕地公園總體規(guī)劃導(dǎo)則》和《國家濕地公園建設(shè)總體規(guī)范》中“保護濕地生態(tài)系統(tǒng)完整性”的相關(guān)要求，應(yīng)高度警惕，并予以糾正。全國正在發(fā)生的大面積洪澇災(zāi)害再一次提醒人們，必須嚴格加強河流濕地的生態(tài)空間保護，積極疏解淤塞，不可把原來的管控區(qū)域無原則地調(diào)減出去，不可隨意改變自然保護地的功能或用作其他使用［2］。

2.2 不能只剩“風景”而不見“名勝”

劃分風景名勝區(qū)的邊界和功能區(qū)劃時，不可簡單粗暴一劃了之，不能因為“名勝”（文化、文物遺存）處于非自然環(huán)境中而將其調(diào)整出去，只剩下自然“風景”。有些風景名勝區(qū)歷史悠久、社會影響廣泛、市場認可度很高，應(yīng)認真研究其外圍環(huán)境形成的歷史背景和改善的可能性，慎重對待核心景源的去留問題，要注意避免風景自然公園空殼化［3］。

2.3 不能只剩“名勝”而不見“風景”

風景名勝區(qū)是“風景”與“名勝”的綜合體。外圍的環(huán)境存在與核心地帶的文化實體共同構(gòu)成了“風景名勝區(qū)”，不能將文化、文物遺存與外圍環(huán)境割裂開來。如果完全剔除其外圍的城市建筑區(qū)、村莊、農(nóng)田等，會使風景名勝區(qū)失去文化的韻味。應(yīng)進行科學(xué)評估，至少應(yīng)保留一定的控制地帶。這樣既有利于保留文化，也有利于保護核心資源。

2.4 不能只顧“發(fā)展”而弱化“保護”

不能以經(jīng)濟發(fā)展為由在保護區(qū)內(nèi)給城鎮(zhèn)發(fā)展預(yù)留空間，從而造成保護區(qū)生態(tài)空間縮減。由于歷史原因，在現(xiàn)有的自然保護區(qū)內(nèi)存在的一些城鎮(zhèn)、村屯等，自然保護地整合優(yōu)化要求將其“調(diào)出”。“三條控制線的指導(dǎo)意見”明確指出，要保證生態(tài)功能的系統(tǒng)性和完整性，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界要避讓重要生態(tài)功能區(qū)［4］。

2.5 不是所有永久基本農(nóng)田都應(yīng)退出

劃入核心保護區(qū)的永久基本農(nóng)田、鎮(zhèn)村、礦業(yè)權(quán)應(yīng)當逐步有序退出，但并非是一次性退出。一般控制區(qū)的永久農(nóng)田、鎮(zhèn)村、礦業(yè)權(quán)可退出或調(diào)出。零星的原住居民的種植、養(yǎng)殖活動可以保存，但應(yīng)服從有關(guān)規(guī)定，不得擴大生產(chǎn)和居所規(guī)模。

2.6 不能認為“退出”比“調(diào)出”更有利于保護

一定要注意“退出”與“調(diào)出”的區(qū)別。“退出”保護地，可獲得空間管理權(quán)；“調(diào)出”保護地，則失去了空間管理權(quán)。應(yīng)該說“退出”比“調(diào)出”更嚴格。退也好，調(diào)也好，一定要建立在認真調(diào)查、科學(xué)評估的基礎(chǔ)上。有些風景名勝區(qū)處于鎮(zhèn)村、農(nóng)地等的合圍之中，在對這些歷史文化影響較大的風景名勝區(qū)進行調(diào)整時，尤其要謹慎。將建制鎮(zhèn)村、農(nóng)地等簡單的“調(diào)出”會使這些地塊失去法律約束，文物文化資源的處境會變得更加糟糕。因此，對于這類保護地的優(yōu)化調(diào)整，一定要與文物保護法等有關(guān)規(guī)定相結(jié)合，尋找保護與發(fā)展的平衡點，以免衍生出新的矛盾。

2.7 不是所有的自然保護區(qū)都要保留

在自然保護地整合優(yōu)化過程中，對于那些沒有保護價值的省級自然保護區(qū)，可以將其轉(zhuǎn)化為自然公園，如黃土高原上的刺槐林保護區(qū)等。

2.8 不再保留市縣設(shè)立的自然保護區(qū)

今后不再保留市縣級設(shè)立的自然保護區(qū)。對于已經(jīng)設(shè)立的，經(jīng)過評估后有3條路徑可供選擇，即晉升為省級自然保護區(qū)、轉(zhuǎn)化為自然公園或不再保留。

3 目前相關(guān)規(guī)定中未曾明確規(guī)定的問題

3.1 歸屬關(guān)系不合要求

相關(guān)規(guī)定未曾明確劃分風景名勝區(qū)與國家級森林公園的歸屬關(guān)系。例如，省級風景名勝區(qū)與國家級森林公園完全重疊，保留誰？按規(guī)定應(yīng)保留“國家級森林公園”，但地方管理部門要求保留“省級風景名勝區(qū)”，原因是“風景名勝區(qū)”更具社會影響力和市場知名度。

3.2 面積不符合規(guī)定

目前，有的風景名勝區(qū)、森林公園等整合優(yōu)化后剩余面積只有數(shù)十公頃、數(shù)百公頃，比原來面積小很多，剩余面積不符合相關(guān)規(guī)定要求。

3.3 優(yōu)化后版圖篩網(wǎng)化問題

將大面積的永久基本農(nóng)田劃入保護區(qū)是很不嚴謹?shù)模赡軙斐梢恍┎涣嫉暮蠊＠纾黾幼匀槐Ｗo地的管理成本，造成社區(qū)工作量過大，進而擠占有限資源用于保護自然生態(tài)系統(tǒng)；嚴格的自然保護地工作，勢必影響甚至干涉社區(qū)在交通發(fā)展、旅游設(shè)施建設(shè)、土地流轉(zhuǎn)等方面的需求，對于社區(qū)來說，這些需求可能是基本生活所需；可能不利于防止外來物種入侵，等等。但是，將面積大于1 hm2的農(nóng)田從“一般控制區(qū)”調(diào)出后，又會使保護地版圖變成“篩網(wǎng)”。

4 自然保護地整合優(yōu)化建議

4.1 整合過渡時期仍以《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》為準

《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》規(guī)定“核心保護區(qū)禁止任何單位和個人進入”。《關(guān)于做好自然保護區(qū)范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整前期有關(guān)工作的函》（自然資函〔2020〕71號）規(guī)定，核心區(qū)原則上禁止人為活動，但允許開展科學(xué)研究、資源調(diào)查、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)、應(yīng)急搶險救援、重要生態(tài)修復(fù)工程以及物種引入等。在《自然保護區(qū)法》未出臺以前，對于省級風景名勝區(qū)的歸屬關(guān)系，建議仍然以《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》為準，同時應(yīng)尊重地方管理部門的意見，以免造成新的矛盾［5］。

此外，應(yīng)當充分考慮自然保護地的核心旅游資源、核心吸引物是否存在，綜合研判公園的經(jīng)營前景，據(jù)此甄別其去留。如果失去了重要的自然景觀價值和旅游休閑價值，無經(jīng)營前景，可以申請不再保留。

4.2 堅持實事求是、科學(xué)調(diào)整原則

避免下硬任務(wù)、定硬指標，不能因為強湊“面積不減少”，而將原真性和完整性不達標的生態(tài)系統(tǒng)粗糙地劃入自然保護區(qū)，隨意確定新的保護地去勉強彌補“面積不足”。如果要設(shè)立新的自然公園，應(yīng)進行必要的可行性論證，以免產(chǎn)生新的問題。所以，“面積不減少”做到大體平衡即可。

建議就農(nóng)田面積小而分散的區(qū)域，即對于雖然處于“一般控制區(qū)”內(nèi)，卻未達到改變保護地“自然屬性”的程度的農(nóng)田，可以按退出處理，但必須與農(nóng)田紅線對接。

4.3 抓緊制定后續(xù)政策以便形成抓手

及時編制出臺“退出方案”及“補償辦法”，厘清事權(quán)關(guān)系，明確資金來源，保障改革經(jīng)費，并明確退出時限，這樣才會賦予基層政府應(yīng)有的推動力和執(zhí)行力。針對優(yōu)化后版圖“篩網(wǎng)化”問題，經(jīng)過評估后可區(qū)劃成綜合圖斑做整體性調(diào)出處理，這樣可有效規(guī)避“天窗”造成的“篩網(wǎng)化”問題。另外，“核心保護區(qū)”的農(nóng)耕地應(yīng)嚴格按要求退出。

4.4 在自然保護地整合中著重解決“篩網(wǎng)”問題

建議在自然保護地整合優(yōu)化中，借鑒以往的成功做法，重點解決“篩網(wǎng)”問題。例如，早在2006年，陜西佛坪國家級自然保護區(qū)以林權(quán)置換的方式，對居住在緩沖區(qū)內(nèi)的13位原住民實施生態(tài)移民，對保護區(qū)內(nèi)的社區(qū)活動進行集中管理。這樣不僅消除了人為活動對緩沖區(qū)內(nèi)野生動物自然棲息地的影響，使區(qū)內(nèi)野生大熊貓野外可遇見率提高，而且能降低社區(qū)的工作量。至今，移民后的三官廟一帶仍保持著大熊貓野外種群密度高居國內(nèi)之首的記錄。