國庫集中支付模式下行政事業單位財務管理問題探析

柳美芝

國庫集中支付改革是以國庫單一賬戶體系為基礎，以現代化的國庫集中支付信息系統和銀行間實時清算系統為依托，將資金通過國庫單一賬戶體系支付給收款人的制度。國庫集中支付改革是近年來財政國庫管理制度改革的重點，自2001年國庫集中支付改革以來，改革覆蓋面逐年擴大，支付效率明顯提升，財政預算管理不斷規范，國庫集中支付業務不斷拓展。隨著公共財政改革以及行政管理體制改革的不斷深化，原公共財政管理體制，特別是會計集中核算模式的內在制度缺陷日益顯現，現行的會計統管模式與國庫集中支付改革新要求不相符合。在優化管理和改革過程中，特別是在國庫集中支付的戰略管理中，會計對財務資料的制作、分析、評估等為財務發展提供了新的方向和思路，為管理經營、制定方針、發展策略等，提供了真實的數據和信息參考。

一、國庫集中支付改革發展進程

第一階段：2001年—2005年，全面進行預算改革，此次改革包含了所有的中央級預算單位，全國各省、自治區、直轄市，計劃單列市也進行改革。2001年2月，國務院批準了《財政國庫管理制度改革試點方案》，方案中確定了以財政部、水利部等6個部門為此次改革的試點單位，進行集中的國庫支付試點。以國庫管理制度的基本發展為要求，建立起國庫單一賬戶體系，采用一體系管理，將財政資金納入賬戶中，其中，支出包括財政直接支付和授權支付。2005年底，中央各部門及36個省、自治區、直轄市、計劃單列市，對包括政府采購資金在內的一些專項支出實行財政直接撥付。

第二階段：2006年—2010年，改革全面覆蓋地（市）、區（縣）級預算單位，從2006年開始擴大改革的資金范圍，中央單位要覆蓋到三級預算單位，資金范圍的改革從中央本級預算擴展至地方補助專項資金上，絕大部分省份的省本級預算單位已全部實施改革，并積極將改革向縣延伸。 2008年，中央預算部門和省級預算單位全面推行公務卡改革試點，公務消費中采用銀行卡替代現金支付模式，堵住財政預算單位的管理漏洞，避免出現公務消費問題。截至2009年底，中央171家預算部門及所屬約12000個基層預算單位，全國36個省、自治區、直轄市和計劃單列市本級，320多個地市、2100多個縣（區）、超過31萬個基層預算單位實施了國庫集中支付制度改革。

第三階段：2011年—2019年，全面深化國庫集中支付改革，實現所有中央級預算單位和所有一般預算、政府性基金和國有資本經營預算資金實行國庫集中支付。2010年底，財政部發布的《關于中央預算單位2011年深化國庫集中支付改革若干問題的通知》規定：自2011年起，進一步健全和完善國庫單一賬戶體系，逐步將中央預算單位實有資金銀行賬戶納入國庫單一賬戶體系并實施動態管理;深化公務卡改革，將改革推進到所有三級和具備條件的三級以下預算單位，擴大結算范圍，切實減少公務支出的現金使用。截至2012年底，中央166個部門及所屬約1.5萬個基層預算單位，地方超過51萬個預算單位實施了國庫集中支付制度改革，資金支付范圍涵蓋公共財政預算、政府性基金和國有資本經營預算。

第四階段：2019年至今，隨著電子化迅速發展，傳統會計集中核算模式面臨改革。按照財政部“統一規劃、統一標準、統一支撐軟件”的工作思路，2019年1月起，從中央預算單位到鄉鎮逐步實施國庫集中支付電子化管理改革。

二、國庫集中支付模式下會計管理存在的問題

（一）管理者缺乏財務管理意識

目前，就我國財政部門的財務管理與分析情況而言，普遍存在的問題大都與會計人員的職業能力和素養有關：一是行政事業單位財務管理者素質有待提高，缺乏財務管理意識。個別單位中，領導層及財務管理者在財務管理意識上沒有引起足夠重視。集中支付制度改革已經改變了原有的統管會計核算模式，個別部門領導思維模式卻沒有及時轉變，使得財務管理工作只停留在表面，對財務管理工作中出現的深層次、嚴肅性問題沒有引起足夠重視;二是行政事業單位財務管理人員自身的主觀能動性不足，對工作缺乏上進心，安于現狀，財務專業知識僅限于機械操作，不明白會計原理，對培訓進修又應付了事，不及時更新知識和財務管理能力體系，無法跟進會計核算方式改革，造成企業財務管理與報表分析水平較低，降低了財務部門的工作效率;三是部分財務工作人員的職業素養有待提升，沒有擺脫傳統企業財務側重于記賬的落后思想，在進行財務報表分析過程中，未結合企業發展現狀與管理制度等因素導致分析結果與實際項目存在很大差異。

（二）財務管理基礎工作和內部監督日趨弱化

隨著集中支付制度改革的持續推進，會計核算環境不斷變化，對財務管理要求越來越高。首先，實行集中支付后，財政對預算資金和預算單位的管理主要通過額度指標控制和支付進度實現，模式比較固定，導致行政事業單位對自身管理日常弱化，在實際操作中不斷暴露出很多工作“不作為”“胡作為”“亂作為”等現象。個別單位制度意識薄弱，不嚴格按照基本會計準則核算，導致財務管理一團亂麻，這都是管理不到位導致的。而對于企業的發展來說，管理不到位會縱容各種違紀現象出現。其次，系統化管理易使個人成就感和自我效能感低，對工作的懈怠情緒就容易增長，滋生很多管理不嚴、監督弱化的亂象。另外，財稅制度改革還存在信息不匹配的現象，領導管理層和一線工作者信息傳遞的偏差也造成了工作上的失誤，弱化了組織能力和傳達能力。

（三）會計核算與資產管理脫節

隨著集中支付制度的不斷改革和完善，預算資金管理越來越透明化，行政事業單位會計核算環境出現了較大改變。各級行政事業單位資金來源渠道發生變化，改革前資金來源基本依靠財政撥付，改革后轉變為多渠道、多形式籌集資金;從單一的經費核算和收支核算，逐步過渡到企業化核算和經營效益核算。同時，行政事業單位國有資產規模龐大，構成復雜，傳統的核算模式容易導致大量的資產虛增、賬外資產、隱形負債等情況。

（四）預算和核算體系不完善