組織要素視域下大學治理體系構建的邏輯要義、結構解構與體系重構研究

楊聚鵬 梁瑞

摘要：隨著我國社會治理方式的整體轉型和高等教育領域矛盾的頻繁凸顯，構建新型高等教育管理方式，堅持立德樹人，培養社會主義事業的合格建設者和可靠接班人，滿足國家、社會及個體對優質高等教育的新需求，已成為當前高等教育管理迫切需要重視的問題。研究認為，治理是充分利用多元主體優勢，通過相互協商，共同合作來實施的一種先進管理方式，對變革我國以政府為主的單一化高等教育管理方式具有借鑒性，對于滿足高等教育多元化利益訴求具有適切性，對保障高等教育辦學的社會主義方向具有迫切性。已有研究很少從組織要素視域來分析大學治理體系問題，導致大學治理理論與實踐應用存在裂痕。為此，研究從組織要素視域對治理體系建構方式進行研究，分析了大學治理體系構建的邏輯要義、體系結構，研究認為，大學治理體系要以治理能力發揮充分發揮為導向，采取“價值—邏輯—方法—技術”的路徑進行重構，這對提升國家大學治理水平，實現扎根中國大地辦大學，堅持立德樹人，滿足新時期國家、社會及個體對高質量高等教育發展新需求具有重要意義，對實現“為黨育人、為國育才”，培養社會主義事業的合格建設者和可靠接班人具有重要價值。

關鍵詞：大學；治理能力；治理體系

中圖分類號：G434 文獻標識碼：A

本文系中央高校基本科研業務費專項資金一般項目“西部欠發達地區后發型高等教育發展的中國經驗研究”（項目編號：20SZYB26）、陜西省哲學社會科學重大理論與現實問題研究項目 “創新驅動發展戰略下政府管理地方院校的職責承擔機制研究”（項目編號：2021ND0066）研究成果之一。

我國自黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”理政要求之后，教育領域迅速掀起大力推進治理體系和治理能力現代化建設的熱潮。2014年全國教育工作會議提出要“加快推進教育治理體系和治理能力現代化”，《中國教育現代化2035》提出“推進教育治理體系和治理能力現代化”任務等。教育治理體系現代化之所以“迫不及待”地快速推進，不僅因為教育涉及社會公眾廣泛利益備受關注，而且因為教育中越來越突出的矛盾給教育管理提出了所未有的挑戰，更因為教育的復雜性和利益多元性需要采取“治理”。大學，是立德樹人、培養社會主義事業合格建設者和可靠接班人的重要場所，是科技創新、推動社會主義現代化建設的重要主體，是社會發展、實現中華民族繁榮富強的重要力量。研究大學治理體系現代化建設，是增強國家競爭能力、推動社會創新驅動發展和滿足個人優質高等教育需求的根本舉措；是全面貫徹黨的教育方針，堅持社會主義辦學方向，做好立德樹人，實現“為黨育人、為國育才”的根本保障；是扎根中國大地辦大學，辦社會主義大學，建設具有中國特色世界一流高等教育的根本要求。已有研究主要從認識論、本體論角度闡述大學治理體系，涉及大學治理體系建設的內涵[1][2]、理念[3]、價值[4]、目標[5]、理想[6]、標準[7]、原則[8]等，很少從方法論角度去審視治理體系建設問題，忽視了大學治理體系建設的組織特性和治理能力充分發揮的目標，忽視了治理能力與治理體系的內在關系和邏輯特性，導致大學治理理論與實踐應用存在裂痕，影響了大學堅持立德樹人、實現“為黨育人、為國育才”辦學任務的實現。為此，本研究從組織要素角度以充分發揮治理能力為目標對大學治理體系進行研究，是對大學治理體系方法論的有益推進，有利于實現治理能力與治理體系的辯證統一，對推動大學治理體系的管理學發展及實踐改革具有重要價值，對堅持立德樹人、實現“為黨育人、為國育才”，保障高等教育辦學的社會主義方向具有重要意義。

一、大學治理體系構建的邏輯要義

大學治理體系與治理能力是一種形式與作用、結構與功能、主體與客體、組織與行為的關系，它們相互依存、相互促進，統一于大學治理活動。這就意味著大學治理體系的建設離不開治理能力，要從治理能力充分發揮角度去推進，只有如此，才實現結構與功能、主體與客體、組織與行為的相互統一。

（一）治理能力與治理體系是治理活動的內在構成

大學治理活動是由治理主體在治理體系的結構規制中通過發揮能力作用來實施的行為。對于治理體系而言，不但“高校治理體系是高校治理過程中所依據的基本制度框架，是治理參與者共同遵循的行為規范，它決定著大學治理的制度與結構”[9]，而且治理體系還決定著治理活動運作機制的內容及形式，決定著治理活動的實施形態及效果。大學治理活動離開治理體系，不但因責權利的模糊導致治理主體出現相互扯皮、無為懶政的現象，而且因為等級層次缺失會出現管理決策無法貫徹、指揮系統混亂、反饋系統癱瘓等。可以說治理體系是治理形態的決定因素和承載者，是治理活動得以順利推動的保障與載體。治理能力是治理活動通過一定規則和運作機制展現出來的管理能力，集中體現在對被治理對象的影響作用大小上。治理活動對被治理對象的影響作用大，說明治理能力強，反之則表明治理能力弱。從這種意義上來講，治理能力是治理活動的目標指向和最終結果，不注重治理能力的治理活動將變得沒有意義和價值，甚至懷疑其存在的必要性和合理性。總之，治理活動有了治理體系將變得有序而合理，治理活動有了治理能力將變得有效而必要，治理能力和治理體系共同支撐了治理活動，實現了結構與功能的有效結合。

（二）治理能力是治理體系建設的旨趣與歸宿

大學治理體系塑造著大學治理結構，但是治理體系塑造治理結構并非任意設計的，而是為了實現某種治理能力通過理性判斷、科學分析、合理推斷形成的，它預設著實現某種治理能力的目標與目的，把治理能力當作治理體系的旨趣和歸宿。有學者提出，“治理體系現代化的旨在解決兩大問題：一是治理體系現代化國家邏輯的合法性（正當性）問題；二是治理體系現代化國家邏輯的能力性問題”[10]，這一觀點進一步表明治理能力是治理體系建設的重要目標和歸宿。從大學治理體系內容來說，治理體系是有關治理活動的規定和規范，要求治理主體遵守什么原則，從事哪些方面的活動，按照什么方式方法進行等都是在一定目的指導之下進行的，甚至會根據治理能力提升的變化而不斷調整。否則，治理體系也會因缺乏目標指引而雜亂無章、相互沖突、相互矛盾，成為一種碎片化的規定。從治理體系構建主體來說，治理體系是治理主體為了推動自身的治理活動而構建的某種制度與結構，治理主體需要從發揮自己治理能力的角度來構建治理體系，這既是治理主體從事治理活動的職責之所在，也是治理主體處于自身利益考慮、方便自身治理而為之。例如，布坎南指出：“由于該部門政治家行為的靈活性與他們的自利動機的強刺激性，使得他們的行為實際上不是傾向于為最大限度地增進公共利益服務，而是依據自己獲得的信息和個人效用最大化原則來決策”[11]，這表明管理者追求自身利益是一種非常真實的存在，治理主體在從自己角度構建治理體系或者選擇實施策略將成為一種可能。

（三）治理體系是治理能力實施的結構承載和合理規范

治理體系是通過正式制度安排形成的，并通過正式渠道予以公布，取得了相關人員的普遍認可，在規定治理主體從事治理活動中具有合法性，所以，治理體系為治理能力發揮提供了合理性依據和合法性資格，為政府、社會組織、大學、學生家長等主體從事治理活動提供著規范要求和活動架構，為治理能力發揮提供了科學指導和功能載體。社會學家韋伯注意到了法律制度等體系構建在治理活動中的重要性，他認為法律制度更加“合乎理性”，要通過構建大量的法律制度來實施社會管理活動。從實踐經驗來看，治理主體在從事治理活動時，不論這種規則和機制方式方優與劣、完善與不完善、規范與不規范，它們總是要按照治理體系所構建的某種規則和機制進行。沒有治理體系的存在，治理主體之間不但會發生矛盾，而且治理主體在從事治理活動時也會無所適從，導致主觀意志、經驗行為等現象將非常突出，治理活動很難進行，治理能力非常低下。不斷優化治理體系，是提升治理能力的重要舉措。

二、大學治理體系合理模型的結構解構

從治理體系與治理能力的內在邏輯關系分析看，治理能力是治理體系建設的重要目標，建設與充分發揮治理能力相匹配的治理體系正是我們所追求的理想模型。理想的大學治理體系是組織要素內容與要素運作機制的有機統一，它們相互組合造就了大學治理體系形態。

（一）大學治理體系應具備完善的組織要素

“組織結構就是一種邏輯上的順序。即許多事物連接在一起。……結構的本質是由一些構成要素的本質影響的”[12]，大學治理體系也由相應要素構成，這些要素構成了大學治理體系的外在結構，影響了大學治理體系的本質。大學治理體系應該包含顯性要素和隱形要素兩大類，它們是組織正式與非正式、主流與非主流、明文規定與非明文規定的矛盾統一。

1.治理體系應該具備完備的顯性要素

顯性要素通過明確的要求和規范確保治理活動，是治理體系有序運行的支撐點。除了人、財、物等常規要素之外，法律、制度、管理層級、管理幅度等都是治理體系的主要顯性要素。

一是完善的法律體系。由于法律是“反映由特定社會物質生活條件所決定的統治階級意志，以權利和義務為內容，以確認、保護和發展對統治階級有利的社會關系和社會秩序為目的的行為規范體系”[13]，它由國家制定或認可并依靠國家強制力保證實施的，所以，法律具有規范性、強制性、權威性等特性，這是大學治理體系建立的基礎和保障。完善的法律體系應涉及到大學治理的方方面面，讓大學治理的任何活動有法可依。例如，在《憲法》《教育法》《高等教育法》等法律中或多或少都可以找到高校辦學自主權的法律依據，但由于沒有專門的法律導致大學辦學自主權很難推動和落實。反觀日本，因頒布《國立大學法人法》，其大學自主權落實比較到位。完備的法律體系應是符合大學治理實踐狀況的，能夠解決大學治理的資源分配、權力分配等重要問題。完備法律體系還必須有監督實施機制，確保法律能夠切實有效實施，實現有法必依、違法必懲。艾莉森指出：“在實現政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余90%取決于有效地執行”[14]。正因為執行如此重要，所以，確保法律體系有效監督實施是法律建設的中心環節。

二是制度有效供給。制度是為了實現一定的組織目標而制定出來用以規范成員行為的行為規范。為了確保組織有序運行，更確切地說是要實現巴納德所強調的信息交流，做貢獻的意愿和共同的目的，組織就需要制定制度來維護它。在大學治理體系制度供給中，從數量上滿足大學治理活動的實施需要，全面規范大學治理活動，這是實現制度有效供給的基礎。制度供給在內容、方式、結構等方面符合大學治理實踐活動的運動發展規律，如學生認知發展規律、知識發展規律、教師教學規律、科學研究規律等，這是制度有效供給的根本。制度供給在功能、作用發揮等方面要成為大學治理的積極推動力量，這是制度供給的直接目的。

三是扁平化的管理層級。管理層級是治理體系縱向體系的建構特征，影響組織的信息交流、管理成本等，所以，德魯克（Peter F. Drucker）就認為，管理中的最嚴重問題就是管理層次太多。現代社會中，諸多組織都在向扁平化的方向發展，特別是對信息交流比較敏感的組織更是如此。例如，政府組織對社會發展變化反應較為緩慢，管理層級減少速度較慢。企業組織對社會發展變化需求反應較快，管理層級減少速度較快。現代大學需要構建一種扁平化的管理層級體系，因為現代社會發展速度越來越快，扁平化的管理層級體系能夠迅速感知現代社會的發展變化，避免錯失發展良機。另外，大學治理體系是針對大學這一特殊組織的管理體系，扁平化的管理層級體系更能體現大學的專業性、學術性、獨立性、自由性等特點。例如，芝加哥大學在教務長下面設置了25個中層管理者，這是一個典型的扁平化組織。

四是相對較大的管理幅度。管理幅度是組織體系橫向形態表現的構建特征，管理幅度的大小決定了監督管理的效率與效果。所以，厄威克（L.F.Urwick）認為組織的一項重要原則就是“管理幅度原則”。在現代監督管理技術和手段日益先進的狀況下，組織的管理幅度逐漸變寬，特別是專業性較強的大學組織需要較大的管理幅度，因為專業活動需要得到尊重，專業人員具有較強的自覺性和自主性，不太需要過多監督和管理。格拉丘納斯（V.A.Graicunas）指出：當下屬人數以算數基數增加時，上級與下屬之間的交往關系會以幾何數來增加，各種關系的總數為：N[2n-1+（n-1）]。大學治理體系的管理幅度應盡可能地大，其邊界是上層管理者能夠在極限范圍內監管下屬，以便讓參與治理人員能夠根據具體情況在專業范圍內自主決策。大學治理體系的管理幅度設計，還要實現像哈默所說的：“水平型組織是圍繞著自然的工作流程和核心處理過程而設計的，組織中的各個職能部門是直接相連的，不再是通過高層下達指示或產品經理這樣的協調員來聯系”[15]，即要相對靈活，能夠適應高校項目制發展方式，隨時隨地允許組建團隊，尊重專業人員。

2.治理體系應具有合乎價值理念的隱性要素

隱性要素是在文化、價值、思想、道德等方面對治理體系發揮影響作用的非明文規定性組織要素，它通過思想引導及文化約束推動治理活動運行。

一是塑造遵從教書育人與科研創新的治理文化觀念。文化是組織蘊含的一種隱性但又非常重要的組織要素，具有持續不斷凝聚組織發展方向的能力，對組織成員進行著潛移默化的影響。“大學治理體系不妨界定為大學各利益相關方有效參與大學重大事務決策的制度體系，包括大學治理結構、大學治理過程和大學治理文化等多個層面的各種體制、機制和制度安排”[16]，這表明，大學治理文化是大學治理體系建設不可或缺的部分，塑造文化觀念是大學治理體系建設的根本方略。在實踐中，文化塑造較好的組織發展都比較好，例如，企業中的海爾、華為公司，學校中的北京大學、中國人民大學附屬中學、北京第四中學等。“文化的匹配性決定著組織結構的效率”[17]。大學治理體系建設需要塑造與教書育人和科研創新相適應的文化，讓大學把教書育人作為人類最為崇高的事業去崇拜，讓大學把“真善美”當作科學研究的核心理念去追求，讓大學把學術自由當作辦學的核心價值去實踐。

二是建立以“善治”及公平正義為核心的治理價值取向。價值是關于事物作用及功能大小的判斷，是影響組織行為活動的重要因素。無論從亞當斯密（Adam Smith）的市場經濟理論，還是從密爾（John Stuart Mill）的功利主義行為理論來看都可以做出這樣的結論：價值是組織積極行動的重要因素。大學治理體系構建除了應堅守“善治”的基本價值如“有效性、回應性、穩定性，以及參與公正、廉潔、透明、問責等”[18]之外，還需要建立與大學組織相適應的特殊價值取向，如公平正義、教書育人、專業自主、崇尚學術等，但公平正義是核心。因為從公共管理的角度來講，大學辦學是一種具有競爭性但不具有排他性的準公共活動，它的公共性要求體現公平正義。從社會發展的角度來講，大學辦學關系到社會階層的有序流動，實現公平正義是確保社會和諧穩定的重要手段。所以，大學治理體系建設需要公平正義的價值取向進行指導。

（二）治理體系應具備確保治理活動充分運轉的管理機制

機制是治理要素功能發揮的實現載體，是治理要素發揮集體性、集合性功能的整合機制。大學治理體系的有效運作需要構建協調機制和約束機制兩大管理機制進行保障。

1.具備處理治理矛盾與沖突的協調機制

在大學組織的治理體系中，治理組織體系是一個巨大的協作系統，既存在諸多的協作層次，也存在諸多的協作內容，需要有完善的協調機制維護運行。

一是協調機制層次清晰鮮明。大學治理活動存在四個層次，即政府內部協調層，如中央政府與教育部協調；教育部與中央其他部委協調；中央政府與地方政府協調；教育部與地方政府協調等。政府與高校協調層，如教育部與高校協調，地方政府與高校協調。政府與社會組織協調層，如政府與企業、盈利性公益組織、非盈利性公益性組織協調。社會組織與高校協調層，如企業與高校協調、行業協會與高校協調、公益性組織與高校協調。“組織結構為不同的工作群體創建不同的身份，并對個人和團隊之間的有效溝通產生重大影響”[19]，大學治理每一層次都存在相應的權力等級體系和與之相適應的責權利結構，大學治理體中協調層次將不可避免地對協調溝通產生影響。只有建立層次分明的協調體系，按照權力體系分層次協調部門關系，才能符合管理的“科層制”原則，實現管理活動的有效溝通，避免管理中政府、市場、社會、高校等主體的越位、錯位和不到位問題。

二是協調機制運行完善有力。完善有力的協調機制，將優化資源配置、全面解決參與主體矛盾、提升治理能力，是協調力提升的重要保障。完善有力的協調機制，需要實現治理供給與需求的均衡、治理利益的均衡、治理認識差異的均衡。所謂治理供給與需求的均衡，是指大學治理方式、治理內容、治理質量的供給要與現實需求相均衡，要求大學治理主體要與客體具備暢通無阻的溝通協調機制，在相互協商、共同研究的過程中實現治理供給與需求的均衡。所謂治理利益的均衡，是指治理主體之間、治理主體與客體之間、治理客體之間通過討價還價形成一個折中的利益分配方式。所謂認識差異的均衡，是指治理主體、治理客體之間對治理問題認識差異，需要通過溝通交流形成比較一致的認識。完善有力的協調機制是一種雙向、正向、公正、有序、自覺的體系，它要實現大學治理活動中信息的雙向互動交流，確保大學治理活動正確的發展方向，杜絕無序扯皮的現象，推進大學治理高速高效實施。

2.具有規范治理主體活動的約束機制

大學治理本質上是一種公共權力的行使活動，為了規范權力濫用、杜絕公共權力成為謀求私利的工具、防止公共權力出現“X”低效等問題，需要構建相應的約束機制。科學完善的約束機制是包括權力約束、制度約束、道德約束和權利約束在內的四位一體體系。

一是基于權力制約權力的約束機制完善。權力制約權力是一種既古老又新型的權力約束形式。說是古老的權力約束形式，就是因為權力自誕生之日起就存在上級權力對下級權力制約的等級體系。說是新型的權力約束形式，就是因為伴隨近代資本主義社會興起而形成的憲政主義和權力制衡主義形成了豐富的權力制約理論與實踐。構建基于權力制約的大學治理約束機制，就是要在追求善治的狀態下對行為主體的治理權力進行分割制衡。對政府而言，不但“政府要致力于建設現代科層制政府、完善教育行政機構與職能，以及更好地規范市場并促進市場健康發育”[20]，而且需要將自身管理權力向社會、企業等其他主體釋放，實現其他主體對政府權力的制約。高校權力制約就是要將管理權力向社會組織、企業、校友等主體開放，將社會組織、企業、校友等主體納入到管理體系當中，通過分權制約大學治理權力。

二是基于制度制約權力的約束機制完整。諾斯認為“制度是個社會的游戲規則，更規范的講，它們是為人們的相互關系而人為設定的一些制約”[21]。制度具有明確性、具體性、規范性和持久性等特點，可以從根源上切斷公共權力與私人利益的不正當勾結，達到權力不敢亂用、不敢濫用、不敢私用的目的，這是實現大學治理權力約束機制長久性、持續性、規范性的重要保障。構建基于制度制約權力的約束機制，核心是以法律為基礎構建依法治教的大學治理結構。“教育治理體系中的法制化建設的重要性在于，能夠積極推動現代化體系的制度創新，使得教育治理結構得到有序開展，進而全面提升治理行動人員的能動性”[22]。加強法制建設，完善教育行政機關行政許可制度、大學自主辦學負面清單制度、大學管理者管理許可清單制度等，讓大學治理實施者對法律懷有敬畏之心，牢記法律底線不可觸碰、法律紅線不可逾越，不能以言代法、以權壓法、徇私枉法，形成“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的良好治理生態，是制度約束權力機制的根本性措施。

三是構建基于道德制約權力的約束機制完美。道德是一種約定成俗并得到普遍認同和自覺遵守的社會行為規范。道德雖然沒有明文規定，也不具有強制性，但當行為者偏離這一規范時就會受到社會的譴責和不滿，為了獲得社會的有效接納行為者不得不遵守這一規范。同時，行為者還會通過不斷反思、頓悟來判斷自己的行為是否符合道德規范。因此，道德的權力制約機制具有內在性和自覺性。道德是社會正面價值觀的反映，是符合社會預期的一種約束形式，所以，基于道德權力約束機制具有正面性和合乎常理性。在大學治理中，基于道德制約權力的約束機制應具有普遍性、全面性和廣泛性，要建立針對各個治理主體的道德約束規范，如政府具有公共服務的道德，社會組織具有承擔社會責任的道德，高校具有引領人類社會積極向上發展的道德等。基于道德制約權力的約束機制應具有科學性、合理性和倫理性，要確保治理活動結果能夠符合社會普遍道德規范，如治理活動的結果符合社會公平理念、符合社會公眾心理預期、符合社會普遍價值理念等。

四是基于權利制約權力的約束機制完備。由于早期啟蒙運動的啟迪，進入資本主義社會以來公民的權利意識日漸增強，個人權利神圣不可侵犯成為社會的普遍性認識，保護公民權利（如言論自由權、人身自由權等）已經成為大多數國家的憲法性職責。在大學治理中，當利益相關者不斷審視自身權利是否受損，通過司法評審、媒體宣傳、司法救濟等方式維護自身權利時就可以對治理權力進行監督，這種權力約束機制具有廣泛性、社會性、公共性等特征。但是，利益相關者除了審視憲法規定的基本權利之外，還需要特別關注學術自由、專業自主、獨立辦學等特殊權利，這是實現大學治理根本目的的現實之需。構建維護權利的機制，除通過司法檢舉和訴訟之外，還需要建立行政復議制度和行政訴訟制度，建立學術質量評價機制、同行評議機制及學術道德倫理審查機制等。

三、大學治理體系重塑的技術路徑

已有大學治理體系研究主要關注治理主體的多元參與，多元主體參與治理的管理優勢及權責邊界闡述，大學治理體系的評價標準及價值目標構建等內容，忽視了大學治理體系建設的組織特性和充分發揮治理能力的目標。以組織要素為視角，按照“價值—邏輯—方法—技術”的邏輯重塑大學治理體系，是完善大學治理體系的有效方式。

（一）價值理念：堅持科學管理主義價值理念，著力強化治理體系標準建設，促進治理活動朝向最優化方式推進

科學管理主義是管理理論學派中影響最為深遠的流派之一，其中，科學管理主義的代表者——泰勒通過對工人工作的最優實踐活動進行研究，從而總結出最優動作標準來提升管理水平。泰勒的這一管理思想不但在20世紀對管理活動產生了巨大的影響，而且也被廣泛運用到教育活動中，成為教育治理的重要發展方向。例如，加拿大安大略省就推出運用科學管理主義思想對學習優秀的學生進行研究，形成有效學習的標準體系。我國教育部在2017年出臺《普通高等學校本科專業類教學質量國家標準》（教高司[2017]62號），這也是針對科學管理主義的有效探索與實踐。大學治理體系建設中堅持科學管理主義價值理念，運用標準化策略通過規范大學治理行為、明確大學治理標準等方式，將會對傳統大學管理體系進行全新的變革，會割除傳統大學管理中臃腫、扯皮、追責困難等弊端，有利于實現大學治理效率、效益和質量的綜合價值提升。特別是堅持科學管理主義價值理念，會從根源上杜絕現階段我國大學治理中非常突出的經驗主義、長官意志、政府干預等問題，是推動大學治理體系走向現代化最為顯著、最為關鍵的措施。推動大學治理體系標準化建設，主要從以下方面推進：一是明確治理體系構建的標準體系建設主體，形成責權利統一協調的主體結構。大學治理不是政府的治理，而是包括政府在內的大學、社會組織、教師、學生及家長等主體在內的治理，所以，大學治理體系標準建設的主體應該是由政府、大學、社會組織、教師、學生及家長等主體構成，他們應該在相互溝通、充分協商、全面參與的基礎上制定標準體系。二是責成相關主體充分認識標準體系建設的系統性與差異性嚴格落實標準體系建設工作。要根據治理主體、治理內容、治理對象、治理方式等差異，以提升治理能力為目標，形成層次分明、功能各異、相互補充協調的治理標準體系，充分發揮系統的整體性功能。除考慮大學辦學層次、大學辦學類型、大學管理屬性等特性之外，在具體大學治理中要至少建設六大標準體系，即建設政府與政府之間在大學治理中的標準體系、政府與大學之間在大學治理中的標準體系、大學內部校級層面黨政學群的治理標準體系、大學內部校院管理的治理標準體系、二級學院中黨政群的治理標準體系、二級學院管理基層學術組織的治理標準體系。三是大學治理體系構建的標準體系建設要體現標準化與特色化的相統一。在大學治理體系建設中，不應該把標準化與特色化放在相互矛盾的地位，要堅持標準化與特色化的辯證地統一，這種方式能夠增強標準化建設的適應性，是實現標準化體系建設的內在要求。所謂標準化，就是任何大學的任何活動應該堅持標準化治理思想，要建立標準化體系進行標準化管理。所謂特色化，就是不同治理主體甚至是同一主體在從事不同的大學治理時要制定不同的標準，構建具有差異性的標準體系，以適應治理主體、治理客體及環境的差異性。

（二）邏輯理路：尊崇“科學治教”的管理邏輯，強化科學研究在大學治理中的基礎地位，實現治理內容、方式、目標與實踐狀況的內在一致

“教育治理體系與治理能力現代化的衡量標準主要包括：科學治教，過程民主化，運行制度化、法治化，高效與公平并舉”[23]，這表明“科學治教”是教育治理體系現代化不可或缺的標準。“科學治教”是采取科學的思維、運用科學的方法、實施科學的手段來推動大學治理體系構建的行為方式，這是實現科學理性的重要策略。例如，韋伯以“學術為業”理論的核心就是科學研究能夠發現事物根本規律，是實現“理性”行為的關鍵方略。大學治理因涉及培養人所呈現的復雜性、因追求真理所呈現的理性特性要求“科學治教”，這是推動大學治理體系適應時代要求、符合現代化理念、體現大學精神氣質相互結合，推動大學“學術、政治、行政”權力和諧統一，實現大學治理內容、方式、目標與實踐狀況內在一致的根本要求。美國的《增地法案》、日本的《21世紀COE計劃》、英國《高等教育與科研法案》等對該過教育產生強大推動作用，都是“科學治教”的結果。“科學治教”的基礎是科學研究，要求科學研究基于治理內容、方式、目標等具體問題，基于理論性、實踐性、應用性等特性開展研究，需要加強重大決策的調查研究、科學論證、風險評估，在理念、理論、技術等方面對大學治理形成有力支撐，能夠形成一批引領性、用得上、用得好的科學研究成果，既能維護大學人才培養、科學研究、社會服務的內在規律和自身的理性使命，又能基于功利主義治理目的提升大學辦學活動以滿足國家、社會、教師、學生及家長的現實需求。“科學治教”的根本是治理文化，要尊重科學知識、敬重科學研究，打造“不科學研究不決策”“決策必然基于科學研究”的治理文化，在政策制定、政策執行、政策評估、政策再評估等活動中，在治理體系的組織管理層級及幅度、個體的職責權力內容及事實方式等組織設計中，都有要推行科學研究。“科學治教”的目標是質量發展，要避免“機械科學主義”在治理活動中大行其道，堅決杜絕忽視大學組織的本質屬性，忽視人文精神的培育，忽視教育質量和人才培養質量等現象，要著力引導大學治理堅持質量導向，引領大學教育走向高質量發展。

（三）技術路徑：注重管理制度建設，構建現代管理制度體系，充分發揮制度蘊含的預期收益及規范效應

“教育治理（Educational Governance）是現代治理思想在教育管理中的體現，具體指的是社會組織、利益群體、公民個體以及國家機關等主體借助于相應的制度安排來實現相互合作與交流，進而實現教育事務管理的過程”[24]，可見，制度是教育治理的規范與載體，缺乏制度來推動教育治理，可能導致教育治理主體無所適從。如果對制度功能做進一步認識，那么“制度安排為規范政府與市場行為、按規辦事提供了約束邊界，明確公開的規則和制度為整合各主體利益，維系經濟及社會秩序、促進合作治理提供了重要保障”[25]。正因為制度有如此重要的功能，它成為大學治理體系建設中不可缺少的部分。在大學治理體系的外部制度建設上，要形成“小政府、大社會、重大學”的管理制度體系。“小政府”，是指大學治理中要轉變政府全面管理大學事務的職能，讓政府的管理事務要少、要簡、要精，政府著重加強國家教育方針的制定督促落實和思想政治教育工作的推進，確保黨中央決策部署得到貫徹落實，確保大學辦學的社會主義方向，確保大學培養出社會主義事業的合格建設者和可靠接班人。“大社會”，是指大學治理中要培育壯大社會組織，打造“有能力管理的社會”，讓社會組織參與管理更多、更廣、更繁的大學事務。“重大學”，是指治理的重心在大學，讓大學成為“為自己負責的大學”，要依靠大學自身加強治理。大學治理體系的內部制度建設上，繼續完善“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”的現代大學制度，構建大學有序運行的內部管理耦合機制。“黨委領導”在于進一步加強黨委的領導作用，改變高效黨組織渙散、領導軟弱、治黨不嚴、管黨不力等狀況，讓高校黨委切實承擔起管黨治黨、辦學治校的主體責任，把方向、管大局、作決策、抓班子、帶隊伍、保落實。“校長負責”，在于能夠讓校長充分發揮行政“最高負責人”的權力，除重大問題、重大事項交由黨委集體決策之外，在教育教學及行政管理中要有決策權。“教授治學”在于破除行政管理過多、學術權力微弱的弊病，切實發揮學術委員會在學術事務中的核心地位，要把學術權力還給專業人員，要讓由專業人員組成的學術委員會在學術事務中擁有決策權。“民主管理”在于加強民主管理機制建設，讓學校管理決策集體化、透明化，切實發揮全校師生在管理活動中的參與權、知情權和建議權。

（四）方法路徑：構建民主協商機制，化解治理主體的矛盾與沖突，促進各治理主體的利益訴求、立場觀點和價值取向實現協調一致

大學治理主體多元、利益多樣，大學治理主體面對的大學治理活動復雜、效果多重遲滯，因此，大學治理活動中的矛盾沖突頻繁、復雜、多樣。民主協商是大學治理主體通過協商對話、利益需求、討價還價等方式來照顧治理主體各方的利益，兼顧各方的價值取向有效方法，是化解各治理主體的矛盾與沖突，促進各治理主體的利益訴求、立場觀點和價值取向協調一致的有力舉措。哈貝馬斯在《交往行為理論》中把人類行為劃分為在目的性行動、規范調節的行動、戲劇式行動和交往行動四種行為，但是認為交往行為是是最為合理的行為，因為交往行動者“同時涉及客觀世界、社會世界和主觀世界中的事物，以研究共同的狀況規定”[26]，即交往行為實現了客觀世界、主觀世界及主管世界事務的共同協商。通過建立民主協商機制，進行合理性交往，不但符合大學治理的矛盾復雜多樣的特性，而且更加切合“治理”相互協商、共同合作的要義。針對目前大學治理中民主協商不積極、不充分、低質量的狀況，加強構建民主協商需要采取這樣的措施：一是建立健全具有中國特色的民主集中制，在政府宏觀管理框架中，在立德樹人的目標指引下，健全決策機制，建立民主協商組織體系，讓政府、企業、社會組織、高校、學生及家長共同參與治理的機制體制。二是要建立大學治理制度實施中的協商機制及平臺。充分發揮社會組織、社會公眾、社會媒體對大學治理的監督評估反饋功能。三是創新大學治理的民主協商方式方法，充分利用新技術的智能化、快速化等特性實現精準協商，進一步體現社會主義個體利益與集體利益的統一性。除傳統收集意見、民主投票等形式之外，還可以利用網絡投票、大數據分析、云計算、人工智能等方式進行推進。如“人工智能教育大腦基本功能的發揮，將以不同程度和形式影響教育治理與教學創新的方向、過程以及結果，進而形塑智能化、精準化、適切化的教育生態系統”[27]。可以通過人工智能精準計算各治理主體的利益偏好和整體系統的利益結合點來推動民主協商機制實施。

總之，在我國大力推動國家治理能力和治理體系現代化的背景下，面對高等教育發展中持續積累的諸多問題，推動大學治理能力及治理體系現代化勢在必行。盡管，推動大學治理能力及治理體系現代化已經成為我國當前政策及學術的重要語境，但是在諸多問題中如何厘清和處理好治理能力與治理體系的內在邏輯關系是基礎，如何從組織要素角度去改進大學治理體系是關鍵。

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作者簡介：

楊聚鵬：副教授，碩士生導師，研究方向為教育政策及管理。

梁瑞：在讀博士，研究方向高等教育管理。

Research on the Logical Essence， Structure Deconstruction and System Reconstruction of University Governance System from the Perspective of Organizational Elements

Yang Jupeng1， Liang Rui2（1.Department of Education Shaan Xi Noraml University， Xian 710119， Shaanxi； 2.School of Public Policy and Administration， Xian Jiaotong University， Xian 710049， Shaanxi）

Abstract： With the overall transformation of Chinas social governance and the frequent highlighting of contradictions in the field of higher education， it has become an urgent issue to pay attention to strengthen moral education and cultivate people，to train qualified builders and reliable successors for socialist Society，to construct a new management way of higher education to meet the new needs of the country， society and individuals for high quality higher education. The study believes that governance is an advanced management mode that makes full use of the advantages of multiple subjects and implements through mutual consultation and cooperation. It has a full reference for the reform of Chinas single higher education management mode dominated by the government， and is fully appropriate for meeting the diversified interests of higher education. The existing researches seldom analyze the problems of university governance system from the perspective of organizational elements， which leads to the cracks between the theory and practical application of university governance，and it is urgent to guarantee the higher education to run for the direction of Socialist Society. Therefore， this study studies the way of governance system construction from the perspective of organizational elements， analyzes the logical meaning and architecture of university governance system construction， and the university governance system should aim at giving full play to its governance ability and adopt the “value-logic-method-technology” path to reconstruct， which is an great significance to adhere moral education and cultivate people，to run a university in Chinas realities ，to improve the level of university governance and meet the new needs of the country， society and individuals for the development of high quality higher education in the new period，which is an great value to cultivate talents for the Party and the country，to train qualified builders and reliable successors for Socialist Society，

Keywords： university； governance capacity； governance system

收稿日期：2020年12月11日

責任編輯：趙云建