從教育治理到教育治理現代化的內在邏輯及其價值理性

摘要：“教育治理”與“教育治理現代化”先后進入我國教育發展話語系統，成為理論熱點和實踐焦點，但二者各有不同的內涵和功能，后者被添附“現代化”的規范表述不僅意味著技術和物質層面的發達，其實質在于整個教育治理系統工具理性與價值理性的耦合，這就形成了教育治理的傳統與現代兩個面向。從“教育治理”到“教育治理現代化”的話語變遷，彰顯出從“多元治理”到“功能適當化”的教育治理主體異質化、從“簡政放權”到“放管結合”的教育治理權責均衡化、從“技術治理”到“治理技術”的教育治理方式創新化、從“依法治教”到“教育法治”的教育治理依據多樣化、從“線性治理”到“系統治理”的教育治理內容體系化。這五重轉型確證了教育治理現代化既是從傳統治理向現代治理的增量改革過程，也是一個理性化或祛魅化過程，教育治理的主體、權責、方式、依據和內容都遵循著“結構—功能”邏輯，可以被理解為一種延伸的組織工具理性，亦即將整個教育系統看作完成國家教育治理目標的工具系統，而實現教育公平正義恰恰是貫穿工具系統的價值理性，后者作為人文化的終極目標因應了教育發展不平衡不充分的現實，具有鮮明的問題導向和實踐指向。

關鍵詞：教育治理；教育治理現代化；工具理性；價值理性；教育公平正義

中圖分類號：G434 文獻標識碼：A

本文系國家社會科學基金項目“中國教育法學總論體系構建研究”（項目編號：20BFX050）研究成果。

作為教育管理體制改革的核心話語，“教育治理現代化”的正式提法出現在2013年以后，它與黨的十八屆三中全會所提出的“國家治理現代化”目標一脈相承[1]。而“教育治理”概念的提出時間更早且更為成熟，自本世紀初就引起學界的廣泛關注[2]，隨后出現在教育發展的綱領性文件之中[3]，成為教育領域的高頻使用詞匯。

關于教育治理現代化的研究成果固然不少，但理論界很少討論“教育治理”與“教育治理現代化”這兩個范疇作為分析工具的差異，甚至存在將二者混同的情況，這顯然淡化了教育治理的“現代化”意涵，畢竟添附“現代化”這一規范性概念是為了區分教育治理的傳統與現代兩個面向，并與教育現代化總體目標緊密相連?！敖逃卫憩F代化”不僅意味著技術和物質的發達，更是一個理性化或祛魅化的過程，教育治理的主體、權責、方式、依據、內容等元素可以被理解為一種延伸的組織工具理性，亦即將整個教育系統看作實現國家教育治理目標的工具系統，它們按照“結構調整—功能適當”的邏輯不斷演進，也即是說，國家教育治理的主體、權責、方式、依據、內容都受到教育治理所欲實現的特定功能目標——教育公平正義的支配，后者作為教育治理的人文化終極目標體現了工具理性和價值理性的統一，由此也延伸出與“教育治理”截然不同的命題和策略。因此，“教育治理”和“教育治理現代化”理應作為富含學理性的基本范疇，在不同的問題意識和研究論域中有所區分，這恰恰是推動教育治理體系和治理能力現代化的關鍵所在。

一、教育治理主體的異質化：從“多元治理”到“功能適當化”

眾所周知，治理的重要特征在于多中心和社會導向[4]。相應地，不少學者將不同主體的“多元治理”視為教育治理的首要特征，并認為其打破了政府對教育公共事務的權力壟斷，強調政府及其職能部門、學校、社會中介組織、公民等共同參與教育事務管理，回應了治理的結構理性和工具理性要求[5]。但是，“多元治理”的抽象描述容易忽視不同主體在治理能力上的差異性，難以契合我國教育發展不平衡不充分的現實。換言之，不同主體之間的良性互動在我國還存在一定現實困境，如市場經濟尚不發達、社會自治能力有限、學校自律意識欠缺、社會組織獨立性和專業性弱化以及不同主體間的權責歸屬模糊等，這就意味著若追求過于理想化的、無差別的多中心共治，則在形式公平下隱含著實質上的不公平，可能會導致治理低效、空轉和失序。對教育公平的倡導同樣允許合理的差別待遇[6]，鑒于不同主體治理能力的差異性，它們在參與教育治理中的平等性要求與差別對待現實之間并不矛盾，政府對教育發展的保護和監督義務構成其承擔主導作用的正當目的，且這種“差別對待”是實現保護和監督目的的合理手段。

“多元參與不等于共同負責”[7]，這一點為教育治理現代化所重視?，F代憲法理論關于國家權力配置所發展出的“功能適當原則”極具指導價值，自然應當在教育治理中有所體現，也即是說，在關注不同教育治理主體平等參與以保障自由的同時，同樣重視權力行使的“正確性”，應當將不同治理職能配置給在組織、結構、程序、人員上具有優勢從而最有可能做出最優行動的主體[8]。

我國教育治理主體包括政府、學校、社會組織、教育者、受教育者及其家長等，若按照“功能適當原則”予以分析，有助于厘清教育治理主體各自起到的作用。首先，政府的優勢在于強大的社會動員力和行為公定力，應當主要承擔宏觀調控和市場規制職能，亦即維護教育公平和資源配置秩序，并平衡其他主體間的利益分歧，調處教育行政爭議。正如有的學者所言，欲更好地實現公共管理，在適度收縮政府職能范圍的同時強化政府權力的效能才是最好的改革路徑[9]。其次，社會組織基于特定的利益關注和公共情懷而有組織地參與教育治理，它們的優勢在于中立性和專業性，主要發揮決策咨詢、教育評估、資質認證、資源供給等作用，在本質上體現的是現代教育行政過程的民主參與特征。當然，要想推動社會組織參與教育治理常態化，還是離不開良好的制度環境建設，亦即完善社會組織參與的相關法律規范建設、適當放寬教育中介組織登記和管理的限制、推動社會組織的行業自律和自治規范健全、促進相關社會組織在硬件和軟件上的成熟度等。再次，在政府與社會之間，學校的優勢與核心在于辦學自主權，涉及教學科研、人事管理、技術開發、社會服務等方面，且這種自主管理權利需要與教師、學生、家長等利益相關者的權利保持平衡。因為，任何一種權利都不是絕對的自由，這需要進一步考慮不同權利的位階秩序、比例原則、發生權利糾紛時的個案利益衡量等。

二、教育治理權責的均衡化：從“簡政放權”到“放管結合”

為了使教育發展更有效率和活力，教育治理不僅推動多元主體之間的互動，而且突出“分權”和“自治”?？梢哉f，教育治理理論發端于西方，它的核心特征就在于運用市場機制和強調社會自治[10]。因此，教育治理對市場和社會力量的傾斜，容易讓人們機械地斷定所謂的“治理”就是政府對學校以及教育市場的放權，國家只需發揮兜底性的作用即可，進而將國家與社會、政府與市場視作此消彼長的對立關系。但事實上，“治理一旦脫離國家組織和資源往往導致低效甚或無效”[11]。教育領域“一放就亂”的現象也為許多實踐所印證，例如，我國自上世紀80年代中期以后將“市場力量”引入義務教育階段，這種體制改革固然有助于豐富經費來源、提高辦學活力、改善辦學條件，但也拉大了城鄉義務教育差距，無助于教育公平。在此形勢下，義務教育改革又由市場自主向政府責任進一步回歸，以期解決教育治理中政府缺位的問題[12]。

實現教育公正正義的關鍵，還是要落實于政府的公共權力的配置，不僅包括分權，也包括集權，它們都屬于提高教育行政效能的重要內容。之所以做出這種理論判斷，其本質在于受教育權、學術自由權等教育基本權利的國家保護義務具有雙層結構。作為基本權利國家保護義務理論來源的母國，德國基本權利普遍具有防御功能和客觀價值秩序功能。我國在2004年修改的憲法中曾引入“人權”條款，“尊重”和“保障”的并列表述也被理論界視為國家（政府）對基本權利的消極義務和積極義務[13]。受教育權、學術自由權等教育權利作為憲法的基本權利規范，同樣意味著國家（政府）不僅應履行避免非法干預教育的消極義務，還應通過積極保護，為教育公平健康發展提供制度、組織與程序保障，這就離不開強有力的政府權能配置和資源賦予及其對其他教育治理主體的監督和管理。

進言之，教育治理中的“放管服”包括三步：簡政放權、放管結合和優化服務，三者并非彼此孤立而應有機結合。政府放權的核心在于減少教育行政審批、推動管辦評分離、破除對學校發展的不當束縛等，以便充分保障辦學自主權和學術自由權。但政府放權后必須強化事中事后監管，使教育公共事務“治而不亂”，包括完善教育行政執法檢查、加強教育督導問責、實施教育質量評估監測、健全“三張清單”管理（權力清單、責任清單、負面清單）等，尤其是要注重通過數據技術的應用來促進監管理念和體制創新。當然，在做到放管結合的同時，也要優化政府的教育服務環境，包括健全政府購買教育服務機制及其財政保障制度、積極推進教育評價體系改革和教育標準規范完善、營造良好的社會組織參與教育治理的制度環境等。

三、教育治理方式的創新化：從“技術治理”到“治理技術”

治理工具的選擇直接關系到治理績效，這就為技術與治理的結合奠定了理論前提，教育治理格外著重“技術工具論”或者治理手段的技術化，將科技供應上升為重要的治理手段?？梢哉f，技術不僅變革著教育[14]，而且對教育治理也產生了深刻影響。尤其是伴隨著互聯網、大數據、人工智能等技術革新，教育治理的能力得到空前提升，如教育管理信息化、智慧校園建設與應用、數字教育資源整合等，這些應用所帶來的智能信息收集與篩選、系統任務識別以及輔助決策行為等，為解決教育治理問題提供了重要的技術支撐，形成了一套通過數據驅動和算法輔助決策的管理系統。為此，教育部不僅出臺了一系列指導性文件，如《高等學校人工智能創新行動計劃》，而且正在編制《教育信息化“十四五”規劃》等前瞻性規范，以期進一步推動“技術治理”的深化和完善。

但是，技術不能取代治理，教育治理需要具體治理理念和行為方式的形塑，以及在此基礎上對技術的合理選擇和有效運用。進言之，目前的技術優勢與傳統教育治理理念以及治理行為尚未形成深度融合，難以轉化為更有效和定型的治理技術。例如，科層治理結構以及強制管理模式存在溝通不暢、協調乏力、反應滯后等問題，與數據開放性、兼容性、實時性極不相稱。再如，事前審批與事中事后監管的失衡，容易造成技術資源的浪費以及管理漏洞。這些缺陷意味著，在先進技術逐步成熟并用于教育治理的過程中，教育治理思維以及行為方式應當作出與時俱進的革新，只有這樣才能真正突破教育治理行動中的“能力瓶頸[15]。正如有的學者所言，技術與治理結合的重點并非技術，而在于治理，但實踐中對技術的投入往往超出對治理方式本身的關注[16]。

在教育治理與技術優勢淺層次融合的基礎上，教育治理現代化應該遵循“結構——功能”的邏輯，作為組織系統的政府需要在治理結構上有所改善以促進治理目標的最優化實現，尤其需要依托現代技術創新教育治理體制機制，避免技術工具對治理秩序的反噬。眾所周知，現代性是指與現代社會緊密聯系的精神、思想以及行為方式[17]。與傳統教育治理活動相比，融入現代性的教育治理手段發生了諸多變遷，如治理手段的目標由“管理本位”轉向“服務本位”、治理手段的重心由“事前審批”轉向“事中事后監管”、治理手段的形式由“強制型”轉向“協商式”。相較而言，教育治理中的“技術治理”只是將科學技術和方法運用于教育管理實踐中，“科學管理”和“提高效能”是其主要立場，而教育治理現代化中的“治理技術”則是一種管理技術，它不僅包括自然技術要素的綜合運用，更具體化為與教育治理相關的制度、程序、細則、方法等，具有社會技術和軟技術的諸多特點，彰顯出較為明顯的價值取向和偏好。正如有的學者所言，如果不將治理范疇理解為描述性概念，就難以導入“治理創新”“治理現代化”等價值色彩更強烈的議題[18]。

例如，技術與教育的深度融合，在信息化教育環境、資源和服務的基礎上，推動了辦學與服務主體的變革（如非正規教育、教育資源開放共享）、教育運行過程的創新（如教育信息交換成本降低）、教育服務模式的轉型升級（如智能教育）等[19]；再如，點對點傳輸、分布式賬本、共識算法等區塊鏈技術為教育治理結構的創新變革提供了技術可能性[20]。這些措施的價值不僅在于將現代技術運用于教育及其管理活動之中（技術賦能），更充分體現了教育及其行政管理模式的本體轉型，滲透著“便民”“效能”“參與”“平等”等現代化理念?？梢哉f，教育治理所應當實現的公平正義的價值目標是恒定的，改變的是國家實現這一功能的手段和技術?，F代性要穩定維持的是人的主體性，是對教育公平正義的追求與保障，教育治理中的技術維度強調的是以數據和算法為工具，而教育治理現代化所欲突出的價值維度是對技術、工具行使過程和結果的規范，是對上述人文精神的體現與回歸。

四、教育治理依據的多樣化：從“依法治教”到“教育法治”

教育治理，區別于傳統教育管理的另一特征在于不同教育主體之間的關系從身份（強調隸屬性）向契約（強調平等性）轉變，而法律作為各種利益關系的協調器，往往被視為教育公平正義的化身，由它來分配教育權益具有較強的公信力，有的學者還認為，法律體系的健全程度直接決定教育治理體系的完善程度[21]。教育立法的重要性和必要性自不待言，但教育公平正義是一個抽象性、場景化的概念，其內涵極其豐富，自由、效益、平等、秩序等價值目標可能皆被統一在內，不同價值觀念的沖突在所難免，如政府監管與大學自治的張力、學校行政權力與學術權力的張力、學校懲戒權和學生受教育權的沖突，等等。所以，對于我國這樣一個教育治理主體多樣、利益多元、開放包容的大國而言，至關重要的是形成一套和而不同的復合型治理規則體系，這與不同價值形態的協調需要是彼此因應的。

尤其是伴隨著算法教育時代的來臨，數據鴻溝、算法黑箱等技術風險引發了公眾對智能教育的安全擔憂，不少學者也強調法律規制的重要性[22]。然而，并非制定一套法規范來設定權利義務就可以完全避免技術風險，如果離開行業本身的升級發展，就會從根本上背離教育技術創新的目的。教育領域的新業態（在線教育、智能教育、跨境教育等）剛剛起步，必須警惕法律規則的強制與生硬可能對技術發展帶來的不利影響。安全并非等同于一味地監管和規制，教育變遷中的法治實現不僅有賴于教育立法的立改廢釋予以推進，還要依靠教育政策、行業標準、團體規則等多元治理規范來彌補教育立法在靈活性、針對性、包容性等方面的短板。

教育治理現代化的開放性、包容性與協調性，預示著傳統“法律中心主義”狹隘范式已經不能滿足教育發展的實際需求，而法治是實現教育治理體系和治理現代化的重要標志[23]，其中，形式越來越豐富的“軟法”規范逐漸受到人們的重視，它們的數量也大大超過“硬法”（即依法治教中的“法律規范”）[24]。在教育治理現代化的話語體系中，“依法治教”之“法”的包容度更為廣泛，不僅意味著將法治思維和法治方式貫穿于教育領域綜合改革的方方面面，更指向教育治理依據的多樣化，亦即實現“硬法”和“軟法”的協同治理[25]。

一方面，就作為“硬法”的教育立法建設而言，應該加快形成層級鮮明、上下聯動、彼此銜接的教育法規范體系，尤其是要補齊教育考試、家庭教育、學前教育、終身教育、職業教育等方面的立法短板。這里的“短板補齊”不僅是指推動教育法律的立改廢釋，而且要完善相關法規規章乃至其他規范性文件的起草，使得教育立法的系統性和科學性更加突出，尤其是在上位法律尚未出臺的情況下，可以先行考慮以部門規章的形式對特定教育治理問題予以回應，如已經頒布的《未成年人學校保護規定》《中小學教育懲戒規則（試行）》等都是值得肯定的嘗試。

另一方面，教育法律從動議到出臺必然具有滯后性，且多數法律條文不可能對所有教育治理問題作出過于細密的規定，畢竟我國教育事業發展不平衡不充分的格局較為明顯，且教育領域的管理改革和技術創新往往走在社會治理的前列，這就決定了教育治理規范需要具備彈性化和多元化，以便彌補教育立法的僵化性。例如，政府層面要完善教育政策的制定及其合法性審查，使得法律與政策有機結合起來；學校層面要建立健全學校章程、校紀校規以及各項配套管理制度，通過“軟法”規范來完善內部治理結構和權利義務分配；社會層面則要探索教育評價標準和技術規范的制訂，以便積極推進第三方教育評估和社會組織的參與。

五、教育治理內容的體系化：從“線性治理”到“系統治理”

中國教育治理必然要實現現代化，但這并不意味著對西方經驗的簡單復制，現階段的中國教育治理困境主要面臨教育公平體現不夠、社會參與能力不足、學校治理結構不健全等問題，這些內容具有時代和國別的特殊性。在這種特殊語境下，教育治理的規范化、體系化和精細化成為必然走向，涵蓋教育治理決策、執行、監督、協調、服務等方方面面。同時，推進教育治理現代化，不僅被列為《中國教育現代化2035》所提出的十項戰略任務之一，而且影響和關系到其他戰略目標的實現?？梢哉f，教育治理體系與治理能力建設與整個教育現代化建設同頻共振且必須貫穿其中，進而不斷增強教育治理的系統性、整體性和協同性，以更好地體現教育治理對教育本體發展的服務和保障。

囿于傳統教育管理在辦學自主性、師生權益保障、教育評價導向等方面的突出弊端，教育治理容易在目標上表現為一種線性思維，呈現出頭痛醫頭腳痛醫腳式的碎片化改革傾向，并帶來認識論的泛化和方法論的匱乏，這一點已為部分理論研究所關注[26]。事實上，教育治理的對象是復雜且多維的，涉及多個教育學段（學前教育、基礎教育、高等教育、終身教育）、辦學類型（公辦、民辦、中外合作辦學）、教育主體（政府、學校、其他教育機構、教師、學生、家長）、教育任務（德、智、體、美、勞），如此龐大的治理對象注定了治理過程是長期而艱巨的，治理目標的實現不僅難以一蹴而就，而且面臨強烈的價值沖突，必須堅持系統論和全局論，認清不同利益主體及其訴求的相互關系，須格外注意安全與發展的平衡。眾所周知，教育治理現代化包括治理能力和治理體系兩個層面，既然突出“治理體系”，只有覆蓋全面、上下聯動、左右銜接才能稱之為“體系”，而非單個要素的疊床架屋或簡單拼湊，所以應當關注教育治理內容的周延性和治理要素的互動性。正如有的學者所言，教育治理體系是一個由目標、主體、客體、過程、方式以及制度等眾多要素構成的完整系統[27]。

首先，教育治理現代化的原則應當均衡化，教育權利保障、教育義務履行、教育公平維護、教育秩序建構、教育效能提升等多個方面必須得到同等重視，既要避免傳統教育管理對個體權利的忽視，也要警惕發端于西方的教育治理理論可能帶來的權利泛化和私益至上風險，這也是現代公法平衡理論所期待的。

其次，教育治理現代化是內部治理和外部治理相結合的策略，早期的教育治理側重于政府與市場、社會之間的“管”與“放”的問題，但對于微觀層面的組織結構內部治理則關照不足，而“現代化”則強調教育系統的整體觀和協調觀。

這就意味著教育治理重點不僅要圍繞政府、市場、學校和社會之間的主體互動和權責劃分，而且要關注各個主體的內部治理結構，切實加強自律機制建設，做到外部治理與內部治理的結合，如強化學校章程在依法治校和自主辦學中的實際效能、平衡行政權力與學術權力的關系、擴大師生個體對學校管理的民主參與等。

再次，教育治理體系本質是教育制度體系，其治理對象涵蓋各項教育基本制度，如學前教育、義務教育、職業教育、繼續教育、民辦教育、高等教育等，教育治理的根本變革不能因學段或屬性的差異而加以區別對待，這是將教育公平正義理念貫穿于教育活動始終的應有之義。此外，各項保障性的教育管理制度也需要作出必要的創新，提升政府對于教育發展的服務水平，如建立督政、督學、質量監測“三位一體”的教育督導體系，健全第三方教育評估的認證與管理制度、落實教育決策的合法合理性審查機制等，為教育公平正義提供組織、程序、制度保護義務。

六、結語

目前，“教育治理現代化”命題已經成為理論熱點和實踐焦點，但它與“教育治理”的區別并沒有為學界所重點關注，導致教育治理話語體系的演進脈絡頗為含混，當前命題所突出的“現代性”也難以嵌入到教育治理現代化的實踐中。

教育治理的核心是教育權義結構的調整，概言之，“多中心治理”“簡政放權”“技術治理”“依法治教”“線性治理”等命題可以被理解為一種延伸的組織工具理性，本質上都是作為組織系統的政府在結構上的優化策略，調整教育權力（權利）、責任（義務）及其行使主體、呈現手段、活動依據和具體內容等。但是，治理理論發端于西方社會，建立于“自由市場、最小政府、私益至上”等話語霸權基礎之上，其不可避免地面臨本土化適用難題，容易與現代中國社會產生親和性張力。進言之，教育治理在上述五個方面的組織工具理性尚未完成與價值理性的結合，而實現教育公平正義恰恰是貫穿整個工具系統的價值理性，這不僅著眼于我國教育發展不平衡不充分的現實，而且源于公平正義的人文化價值目標具有綜合性、全局性和至高性。在一定意義上可以說，“公平正義”意味著自由、安全、平等、效能等多個價值目標相互均衡而達到的最佳協調狀態[28]。因此，教育公平正義體現了教育治理現代化的終極目標，也是“教育治理”邁向“教育治理現代化”的“阿基米德支點”。

我們之所以強調要厘清教育治理“傳統”與“現代”間的互動關系，主要是因為：教育治理現代化中的“現代化”是標志著教育治理體系與治理能力的最為關鍵的核心概念，它不僅高度概括了教育治理的主體、機制、理念、依據和內容等由傳統向現代漸進的變革過程，而且揭示了教育治理的理性化或祛魅化過程，亦即從“多元治理”到“功能適當化”的教育治理主體異質化、從“簡政放權”到“放管結合”的教育治理權責均衡化、從“技術治理”到“治理技術”的教育治理方式創新化、從“依法治教”到“教育法治”的教育治理依據多樣化、從“線性治理”到“系統治理”的教育治理內容體系化。若在整體上將教育系統視為國家（政府）實現教育治理目標的工具，那么，上述五重轉型都是教育系統工具理性與價值理性的結合，所欲追求的終極目標是教育公平正義，而不僅僅是教育治理所欲突出的教育權義結構調整，這確證了教育治理現代化是對西方語境下教育治理范式的超越，具有鮮明的問題意識、本土特色和價值立場。由此也可以看出，對教育治理“傳統”與“現代”的跨越關系給予最大限度的詮釋和演繹，必然成為推進教育治理現代化最為直接的理論關注點及核心使命。

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作者簡介：

靳瀾濤：助理研究員，在讀博士，研究方向為教育法、教育政策與管理。

The Internal Logic and Value Rationality from Educational Governance to Educational Governance Modernization

Jin Lantao

（Education Law Research Center， Peking University， Beijing 100871）

Abstract： Educational governance and educational governance modernization have successively entered the discourse system of educational development in China， becoming the theoretical and practical focus， but they have different connotations and functions. The latter is attached with the normative expression of “modernization”， which means not only the development of technology and material level， its essence lies in the coupling of instrumental rationality and value rationality in the whole educational governance system.From “educational governance” to “ educational governance modernization “， the discourse change shows the heterogeneity of educational governance subjects from “multi center governance” to “functional appropriateness”， the balance of educational governance power from “streamlining administration and decentralization” to “combination of decentralization and management”， the innovation of educational governance mode from “technological governance” to “governance technology”， diversified educational governance basis from “ ruling education by law ” to “ education rule by law ” and systematization of educational governance content from “linear governance” to “systematic governance”. These five transformations confirm that the modernization of education governance is not only an incremental reform process， but also a rational process. The main body， power， mode， basis and content of education governance follow the logic of “structure—function”， which can be understood as an extended organizational instrumental rationality， that is， the whole education system is regarded as a tool system to achieve the goal of national education governance. The realization of education fairness and justice is just the value rationality running through the tool system， responding to the reality of unbalanced and inadequate development of education.

Keywords： educational governance； educational governance modernization； instrumental rationality； value rationality； educational equity and justice

收稿日期：2020年2月23日

責任編輯：趙云建