天然林保護和公益林管理的相關建議探討

韓登媛

中圖分類號：S76文獻標志碼：B DOI： 10.19415/j.cnkl.1673-890x.2021.05.046

1998年長江、松花江流域特大洪災發生后，黨中央、國務院決定啟動實施天保工程。天保工程的實施成為我國林業以小材生產為主向以生態建設為主轉變的重要標志。2014年3月，中央財經委員會第五次會議指II斗I，要研究把天保工程范圍擴大到全國，爭取把所有天然林都保護起來。此后，2014年黑龍江重點國有林區停伐，2015年吉林和內蒙古重點國有林區停伐，2016年全國天然林實現全面停伐。2019年7月12日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《天然林保護修復制度方案》明確提出要實行天然林保護與公益林管理并軌，加快構建以天然林為主體的健康穩定的森林生態系統，這是踐行“綠水青山就是金山銀出”理念、推進人與自然和諧共生、讓森林休養生息的具體措施。

1 天然林和公益林資源基本情況和保護管理現狀

1.1 天然林資源情況

根據第九次全國森林資源清查結果，全國森林面積中，天然林面積13 867.77萬公頃，占比63.55%;全國森林蓄積中，天然林蓄積量1 367 059.63萬立方米，占80.14%。天然林面積中，喬木林、竹林、特灌林分別占88.5 2%、2.82%、8.66%。內蒙古、黑龍江、云南、西藏、四川5省區天然林面積廣闊，占全國的58.99%，天然林蓄積量中，西藏、云南、黑龍江、四川、內蒙古、吉林等地區天然林蓄積量相對較大。按權屬分，國有天然林面積7 305.03萬公頃，占52.68%;集體和個人所有天然林面積6 562.74萬公頃，占47.32%。按管理方式分，公益林面積9 707.44萬公頃，占70%;商品林面積4 160.33萬公頃，占30%[1]。

1.2 公益林資源情況

根據第九次全國森林資源清查結果，全國森林面積中，公益林面積12 362.32萬公頃，占56.65%;全國森林蓄積量中，公益林蓄積量1143 649.95萬立方米，占67.04%。公益林面積中，喬木林、竹林、特灌林分別占85.5 2%，1.62%、12.8 6%。全國公益林中，內蒙古、黑龍江、西藏、四川、云南5省區面積較大，共占全國公益林面積的58.49%。公益林蓄積量中，西藏、四川、黑龍江、云南、內蒙古5省區公益林蓄積量相對較大[1]。

1.3 天然林和公益林的保護管理現狀

1.3.1 政策補助情況

目前，我國的天然林和公益林基本已納入政策保護范圍，可分以下4部分。1）根據國務院批準實施的《天保工程二期實施方案》，對黑龍江、吉林、內蒙古等重點國有林區和長江上游、黃河上中游地區的17省（自治區、直轄市）和新疆生產建設兵團重點實施森林管護補助政策，即對范圍內的天然林（含公益林）中國有林安排森林管護費補助，對集體林安排中央森林生態效益補償補助，對屬于地方的公益林按照事權劃分，由地方財政安排補償補助，中央安排部分管護費補助等。2）根據全面保護天然林和天然林停伐的相關政策，對天保二期工程區外納入天然林保護的天然商品林給予相應的財政補助，主要包括黑龍江、吉林、內蒙古、遼寧、浙江、福建、江西、湖北、湖南、廣東、廣西、云南等省。3）對于除天然林外的國家級公益林，由中央財政給予補助，納入森林生態效益補償的范圍。4）除天然林外的地方公益林，按照事權劃分的原則，由各省根據自身的實際情況給予補助[2]。

1.3.2天然林和公益林保護管理情況

天然林和公益林的保護與管理直接關系到我國森林資源的維護”-。目前，我國在天然林和公益林保護管理方面主要是基于基層林場、林業站中承擔管護工作的林業職工或者外聘管護人員的管理巡護以及上級林業工作者的監督培訓。目前，各地區推廣的管護模式可以按照資源情況、人員情況、交通情況分為對于國有林的管護站管護模式、專業和承包管護模式、分級管護模式、家庭生態林場管護模式及其他管護方式;對于集體林的分級管護模式、家庭托管模式、林農直管模式、承包管護模式、共管模式、聯管模式等，主要是依照相關管理辦法的規定逐級簽訂管護責任合同或者協議，明確相關保護和管理的責任，提高管護成效，達到保護和管理天然林和公益林的目的。

2 天然林和公益林保護管理中存在的困難

2.1 保護管理壓力大

雖然我國一直大力提倡“綠水青山就是金山銀山”理念，要求重視和保護自然生態環境，但是隨著我國新農村建設的大力推進，一些地方為了促進經濟發展、提高農民收入水平，對土壤肥沃的林區進行毀林開墾，破壞天然林及公益林的情況時有發生[4]。另外，隨著現在城市生活節奏加快，人們在閑暇之余更愿意走進大自然，深入自然環境中，大大降低了林業防護質量，提高了管理的難度。

2.2 森林管護體系有待強化

面對天然林和公益林的森林管護工作，全國各省區出現了天保管護人員、公益林管護人員、生態護林員等，待遇各異，缺乏統一的規劃部署和制度標準。在集體林區開展管護工作，鄉鎮林業工作站、村委會缺乏相應的工作經費和激勵機制。同時，很多選聘的護林人員之前沒有從事過相關工作，缺乏森林管護經驗，對相關的林業法律法規的了解和掌握還不到位，再加上工資待遇低下，護林隊伍整體素質偏低且流動性大。隨著城市化、人口老齡化加快，農村人力資源越來越少，勞動力價格也逐年提高，現有管護人員年齡較大，不利于天然林和公益林保護事業長期發展[5]。

2.3 基礎建設有待完善

林區管護設備和手段還比較落后，目前主要依靠人工巡護，而天然林和公益林大多分布在偏遠山區，巡查管護工作難度大，管護站條件簡陋，管護員工資較低，1）目前，林區道路路網密度、等級、質量都比較低，缺乏養護費用，年久失修，路面、橋涵破損嚴重。2）個別林場不通電，網絡信號差或者沒有網絡信號。3）林區飲水、通訊設施建設缺乏資金。4）大型防火裝備、無人機等現代化、智能化設施設備僅在部分林區開展試點應用，不利于森林管護、森林防火等工作有效開展。

2.4 補償標準相對低

目前，每667 ffl2天然林和公益林的國家級補助標準為10～16元，遠低于很多地方每667 hm2用材林80～100元的收益，影響了農戶保護天然林和公益林的積極性，達不到調動林農建設、保護和管理天然林公益林的目的，對保護和管理工作非常不利。尤其是在天然林停伐工作推進過程中，許多地區存在林農不愿意簽訂停伐協議，也不領取停伐管護補助資金等落界難、執行難的問題。

2.5 立法工作相對滯后

實行天然林和公益林保護管理工作的重要性和必要性毋庸置疑，但在具體實施過程中，特別是涉及到集體和個人所有的天然林時，推進全面保護工作依然缺乏法律支持。要想有效保護好天然林和公益林，出臺必要的法律文件必不可少，只有做好相關立法工作，才能規范、約束相關人員的行為，制止破壞天然林和公益林的違法行為，建立和維護保護處理秩序。雖然許多省份出臺了公益林和天然林保護的地方法規，如1999年四川省m臺《四川省天然林保護條例》、2018年湖北省正式實施《湖北省天然林保護條例》等，但國家層面還未m臺專門的天然林和公益林保護相關的法律法規，全國天然林和公益林管理缺乏法律依據和法律指導，保護工作難以實現規范化、法制化。

3 天然林和公益林保護管理的意見建議

3.1 提高管護能力

1）要強化對森林管護站點、管護碑牌、防火通道、管護交通工具、智能巡護裝備、地面智能監控設施、無人機巡護、信息化森林管護管理平臺等建設的支持，完善天然林和公益林管護體系，提高管護能力建設。2）進一步強化管護科技支撐水平，推廣高新技術在天然林保護中的運用。3）進一步完善建設智能化管護隊伍，提高管護效率和應急處理能力[6-7]。

3.2 健全補償機制

天然林和公益林補償資金在很大程度上也具有一定公益性，應由政府承擔。在完善補償機制時，各級財政部門應依據財權、事權劃分的原則和分級負擔的財政體制，確保資金的多層性保障，并根據社會經濟的發展和物價上漲等因素逐步提高補助標準，確保保護落到實處。

3.3 完善法律制度

2018年，貴州黔南州、湖北省等先后出臺了《黔南布依族苗旗自治州天然林保護條例》和《湖北省天然林保護條例》，在各地引起了強烈反響，也充分表明社會對天然林保護形成了共識。當前，各項天保政策經過實踐檢驗已經成熟，制定出臺國家相關的天然林保護條例的條件已經具備，應大力研究制定相關條例，這是確保天然林長治久安的一件大事，應該用最嚴格的制度、最嚴密的法治保護天然林和公益林資源。

3.4 推行天然林與公益林并軌管理

全國公益林和天然林面積交叉重疊達70%以上，而且在資金使用層面，天然林保護資金與公益林森林生態效益補償資金已經并用。天然林和公益林在區域上交錯重疊，在管理和保護工作上要求、目的和程序基本一致。因此，實行天然林保護與公益林管理并軌，逐步統一天然林管護與公益林補償政策，統一天然林和公益林管護隊伍，統一天然林和公益林管理機構刻不容緩。

參考文獻：

[1]國家林業和草原局.中國森林資源報告[M].北京：中國林業出版社.2019：22-38.

[2]楊繼秀.生態公益林的保護與管理[J].農家科技，2017（8）：223.

[3]李曉平.生態公益林管護模式的探索[J].現代園藝.2015（ 12）：236-238.

[4]周穎，關于天然林保護工程資金管理的現狀及其對策探對[J].企業科技與發展，2008（ 10）：52-54.

[5]沈月琴，劉俊昌，李蘭英，等.生態資源經濟化：中國天然林保護策略的選擇[J].浙江林學院學報，2004（ 03）：71-76.

[6]范琳.山西省天然林保護工程綜合效益評價[J].西北林學院學報，2019，34（ 03）：265-272.

[7] 賴河生.淺談崎嶺鄉天然林保護工程成效及實施建-D/[Jj.防護林科技，2019（ 07）：67-68.

（責任編輯：劉昀）