提升新發(fā)展階段的基層應(yīng)急管理能力

文/王宏偉

2021年4月28日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，強(qiáng)調(diào)要增強(qiáng)基層應(yīng)急管理能力，筆者分析了目前我國基層應(yīng)急管理能力薄弱的主要問題，提出了夯實基層應(yīng)急管理能力的措施。

2021年4月28日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），其中強(qiáng)調(diào)要增強(qiáng)基層應(yīng)急管理能力，包括街鄉(xiāng)、社區(qū)兩個方面的應(yīng)急能力。這一要求旨在補(bǔ)齊我國應(yīng)急管理體系的短板，提升維護(hù)新發(fā)展階段公共安全的水平。

新發(fā)展階段基層應(yīng)急管理的極端重要性

黨的十九屆五中全會指出，全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)之后，我們要乘勢而上開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程、向第二個百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍，這標(biāo)志著我國進(jìn)入了一個新發(fā)展階段。在新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，這基于我國社會主要矛盾新變化與國際環(huán)境復(fù)雜化，將對我國災(zāi)害事故的防范應(yīng)對提出新挑戰(zhàn)、新要求。

新發(fā)展階段是我國社會主義現(xiàn)代化進(jìn)程中的一個重要階段，必然要面對諸多重大風(fēng)險挑戰(zhàn)，包括重大災(zāi)害事故的風(fēng)險挑戰(zhàn)。在新發(fā)展階段，我們要統(tǒng)籌發(fā)展和安全，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展與高水平安全之間的良性互動，其中的一個關(guān)鍵課題就是：如何有效防范應(yīng)對重大災(zāi)害事故。

2020年4月10日，在中央財經(jīng)委第七次會議上，習(xí)近平總書記在論述國家中長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略重大問題時說：“國民經(jīng)濟(jì)要正常運轉(zhuǎn)，必須增強(qiáng)防災(zāi)備災(zāi)意識。天有不測風(fēng)云，人有旦夕禍福。要大力加強(qiáng)防災(zāi)備災(zāi)體系和能力建設(shè)，舍得花錢，舍得下功夫，寧肯十防九空，有些領(lǐng)域要做好應(yīng)對百年一遇災(zāi)害的準(zhǔn)備。”

2020年12月16日至18日，中央經(jīng)濟(jì)工作會議強(qiáng)調(diào)：“要抓好發(fā)展和安全兩件大事，有效防范化解各類經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險，高度重視安全生產(chǎn)和防災(zāi)減災(zāi)工作，堅決防范重特大事故發(fā)生。”在新發(fā)展階段，應(yīng)急管理工作要適應(yīng)新形勢新任務(wù)，更加聚焦重大災(zāi)害事故的防范與應(yīng)對，防止其遲滯、中斷中華民族偉大復(fù)興歷史進(jìn)程。因此，這一課題具有重大的現(xiàn)實意義。

中國自古以來就有“慎易以避難，敬小以遠(yuǎn)大”的說法。重大災(zāi)害事故往往源于微小的風(fēng)險。如果基層政府具備強(qiáng)大的應(yīng)急管理能力，風(fēng)險就能夠在第一時間被及時發(fā)現(xiàn)并被消滅于萌芽狀態(tài)。即便突發(fā)事件發(fā)生，基層通常也能夠?qū)⑵淇刂圃诔跗馉顟B(tài)，而不至于形成蔓延之勢，從而做到不讓小風(fēng)險演變?yōu)榇蟮娘L(fēng)險、不讓局部風(fēng)險演變?yōu)槿诛L(fēng)險。基層最熟知本地的情況，最有條件采取針對性的應(yīng)對措施。在轉(zhuǎn)移安置公眾或災(zāi)后恢復(fù)重建的過程中，基層可以發(fā)揮其貼近公眾的優(yōu)勢，滿足多樣化、差異化需求，避免引發(fā)社會矛盾和沖突。

2015年5月29日，在十八屆中央委員會第二十三次集體學(xué)習(xí)中，習(xí)近平總書記指出：“維護(hù)公共安全體系，要從最基礎(chǔ)的地方做起。要把基層一線作為公共安全的主戰(zhàn)場，堅持重心下移、力量下沉、保障下傾。”基礎(chǔ)不牢，地動山搖。基層是國家應(yīng)急管理體系的重要基礎(chǔ)。只有基層“有急能應(yīng)”，國家層面才可能做到“無急可應(yīng)”。

回顧百年奮斗歷程，中國共產(chǎn)黨堅持群眾路線、群眾觀點，從群眾中來、到群眾中去，依靠人民、為了人民，這是黨領(lǐng)導(dǎo)人民戰(zhàn)勝無數(shù)驚濤駭浪的制勝之道。2019年11月29日，習(xí)近平總書記在中央政治局集體學(xué)習(xí)講話中強(qiáng)調(diào)，要筑牢防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的人民防線。這對新時代應(yīng)急管理創(chuàng)新群眾工作的方式方法提出了新的更高要求。社區(qū)是社會公眾基于生活地域而形成的共同體。社區(qū)應(yīng)急管理能力強(qiáng)，就能夠在第一時間發(fā)現(xiàn)、報告、處置風(fēng)險隱患，就能夠把問題真正解決在萌芽之際、成災(zāi)之前。同時，社區(qū)最能精確把握社會公眾的多樣化、差異化需求，為精準(zhǔn)救援、安撫公眾提供便利的條件。而且，社區(qū)應(yīng)急能力強(qiáng)，應(yīng)急管理各項政策的執(zhí)行才能解決“最后一公里”問題。因此，我們要站在維護(hù)“兩個大局”的高度來看待基層應(yīng)急管理的極端重要性。

基層應(yīng)急管理能力薄弱難以適應(yīng)新發(fā)展階段的要求

2021年7月，河南等地發(fā)生強(qiáng)降雨，導(dǎo)致嚴(yán)重的人員傷亡和財產(chǎn)損失。這是新發(fā)展階段我國遭遇的第一起重大自然災(zāi)害。在某種程度上，它是一個叫早電話：未來，我國應(yīng)急管理工作將面臨新問題、新挑戰(zhàn)。

鄭州暴雨襲城路面成河 車輛出行涉水“沖浪”

我們不妨構(gòu)建一下未來災(zāi)害的情景：一是隨著全球氣候變化加劇，大氣環(huán)流異常，極端天氣事件頻發(fā)，作用于復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)，引發(fā)蝴蝶效應(yīng)、多米諾骨牌效應(yīng)，導(dǎo)致巨災(zāi)大難；二是構(gòu)建新發(fā)展格局對產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈安全的要求更高，由于即時生產(chǎn)的模式缺少安全冗余，產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈一旦受到擾動，就可能會發(fā)生系統(tǒng)性癱瘓；三是隨著我國城市、城市群、城市帶的發(fā)展，水、電、氣熱、通信等彼此耦合的重要基礎(chǔ)設(shè)施，一經(jīng)擾動，就容易產(chǎn)生城市或區(qū)域系統(tǒng)性風(fēng)險危機(jī)；四是隨著我國第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，旅游、養(yǎng)老等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展，應(yīng)急管理責(zé)任出現(xiàn)交叉和模糊地帶，災(zāi)害事故監(jiān)管出現(xiàn)縫隙；五是農(nóng)村現(xiàn)代化的推進(jìn)將加劇災(zāi)害事故的經(jīng)濟(jì)損失，也會提高災(zāi)害事故發(fā)生的概率；六是我國從中度老齡化社會進(jìn)入重度老齡化時代，老齡化社會的應(yīng)急管理注定會有新的要求；七是自然致災(zāi)因子導(dǎo)致的安全生產(chǎn)事故（Na-tech），如核電站、化工廠泄漏等災(zāi)難處置的難度高；八是泛在化的信息技術(shù)、智能技術(shù)顛覆了舊有的工作、生活模式，放大了災(zāi)害事故發(fā)生后社會的混亂程度。在新發(fā)展階段，災(zāi)害事故的情景更加復(fù)雜，防范應(yīng)對難度更高。

春江水暖鴨先知，知屋漏者在檐下。基層最有能力感知公共安全形勢的變化并采取有效措施。但是，這以基層應(yīng)急管理能力強(qiáng)大為前提。目前，基礎(chǔ)薄、基層弱是我國應(yīng)急管理中的一個令人痛心的現(xiàn)實。從整體結(jié)構(gòu)來看，我國應(yīng)急資源呈現(xiàn)出“倒三角”的形態(tài)，行政層級與資源豐沛度成正比。換句話說，越是到基層，越是需要應(yīng)急資源，但應(yīng)急管理資源反而更少，缺人、缺錢、缺物資、缺裝備、缺意識、缺技能。各部門都將基層當(dāng)成“腿兒”，分解責(zé)任和任務(wù)，卻不賦予權(quán)力與資源，“下達(dá)渡河指令”但卻“不提供舟橋”。這導(dǎo)致“上面千條線，下面一根針”，權(quán)責(zé)不匹配的基層舉步維艱。通常，許多基層干部日常管理事務(wù)已經(jīng)應(yīng)接不暇，缺少足夠的精力關(guān)注應(yīng)急管理，特別是風(fēng)險防控。

基層既包括政府權(quán)力的末梢即街鄉(xiāng)政府，也包括群眾自治組織即城鄉(xiāng)社區(qū)。2018年的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)改革，沒有涉及街鄉(xiāng)層面。在區(qū)縣一級政府，“事轉(zhuǎn)編不轉(zhuǎn)、編轉(zhuǎn)人不轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象導(dǎo)致出現(xiàn)比較突出的應(yīng)急管理能力被攤薄問題。有些地方的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)寥寥數(shù)人，工作起來捉襟見肘、左支右絀，更不用說那些沒有上層說法的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。應(yīng)急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分。不改變基層基礎(chǔ)薄弱問題，就不能快速適應(yīng)新發(fā)展階段對應(yīng)急管理工作的要求。

7月22日，河南省鄭州市中牟縣阜外華中心血管病醫(yī)院嚴(yán)重積水，人員被困，救援人員轉(zhuǎn)移醫(yī)護(hù)人員 中國日報記者 王敬/攝

2021年7月河南等地發(fā)生的洪災(zāi)警示我們，頭重腳輕的應(yīng)急管理體系必然會對應(yīng)自上而下的應(yīng)急響應(yīng)，存在明顯的缺陷。當(dāng)突發(fā)事件可以預(yù)測預(yù)警時，這種體系可以居高臨下指揮部署，層層分解責(zé)任，預(yù)置資源與隊伍。但是，當(dāng)突發(fā)事件不可預(yù)測預(yù)警、表現(xiàn)為極端事件時，這就需要基層主動作出靈活性的決策，“讓聽到炮聲的人呼叫炮火”。但是，基層應(yīng)急能力薄弱，也缺少“呼叫炮火”的權(quán)力。好在《意見》明確提出“依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急處置權(quán)”。

成功的應(yīng)急管理一定要將責(zé)任分解到每一個社會單元、每一個社會成員，實現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)、收益共享。街鄉(xiāng)政府應(yīng)急管理部門與社區(qū)形成密切合作的政社伙伴關(guān)系，給予社區(qū)應(yīng)急管理必要的指導(dǎo)與支持。同時，街鄉(xiāng)層次的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)將多種應(yīng)急需求整合起來，統(tǒng)一與社區(qū)協(xié)商、對接，從而形成“上面連成面，上下一條線”。社區(qū)是群眾自治組織，在應(yīng)急管理中發(fā)揮其親民性、草根性，可以補(bǔ)行政之偏頗。但是，在實踐中，街鄉(xiāng)往往將控制的權(quán)力鏈條延伸至社區(qū)，對社區(qū)應(yīng)急能力形成的力度不夠。許多社區(qū)的應(yīng)急能力不足，上級的賦權(quán)賦能口惠而實不至。

夯實基層應(yīng)急管能力的措施

《意見》提出：“強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）屬地責(zé)任和相應(yīng)職權(quán)，構(gòu)建多方參與的社會動員響應(yīng)體系。健全基層應(yīng)急管理組織體系，細(xì)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急預(yù)案，做好風(fēng)險研判、預(yù)警、應(yīng)對等工作。建立統(tǒng)一指揮的應(yīng)急管理隊伍，加強(qiáng)應(yīng)急物資儲備保障。每年組織開展綜合應(yīng)急演練。市、縣級政府要指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）做好應(yīng)急準(zhǔn)備工作，強(qiáng)化應(yīng)急狀態(tài)下對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人、財、物支持。”這是對增強(qiáng)街鄉(xiāng)應(yīng)急管理能力的要求。此外，《意見》還提出：“加強(qiáng)群防群治、聯(lián)防聯(lián)治建設(shè)，完善應(yīng)急預(yù)案。在應(yīng)急狀態(tài)下，有村（社區(qū)）‘兩委’調(diào)配本區(qū)域各類資源和力量，開展應(yīng)急工作”。《意見》還規(guī)定，要“吸納社會力量參加基層應(yīng)急救援”。

從根本上說，強(qiáng)化街鄉(xiāng)、社區(qū)應(yīng)急管理能力，都離不開賦權(quán)與賦能。我國可以借鑒國內(nèi)精準(zhǔn)扶貧、國外韌性社區(qū)的做法，加大社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)的國家投入力度，讓基層有機(jī)構(gòu)、有隊伍、有預(yù)案、有物資、有場所、有平臺。只有這樣，基層應(yīng)急管理能力提升才能擺脫“說起來重要，做起來次要”“出了事重要，不出事次要”的尷尬境地。應(yīng)急管理部應(yīng)申請國家財政專項基金，支持基層應(yīng)急管理能力建設(shè)。

此外，基層應(yīng)急管理力量的提升必須注意以下方面：第一，街鄉(xiāng)政府應(yīng)建立專門的應(yīng)急機(jī)構(gòu)、如“應(yīng)急辦”，社區(qū)應(yīng)成立“應(yīng)急站”，健全基層應(yīng)急組織體系；第二，應(yīng)急預(yù)案是分層次的，社區(qū)預(yù)案比街鄉(xiāng)預(yù)案要更為詳細(xì)，更有針對性；第三，應(yīng)急隊伍要與社會力量經(jīng)常開展聯(lián)演聯(lián)訓(xùn)，提升協(xié)同性，同時檢驗預(yù)案的可行性；第四，街鄉(xiāng)應(yīng)急物資可以集中儲備，同時適當(dāng)?shù)胤稚⒌缴鐓^(qū)，甚至可依托社區(qū)進(jìn)行儲備。