安全生產行政公益訴訟的問題與建言

文/ 林鴻潮 趙藝絢

2021年6月10日修正的《安全生產法》第74條第2款規定：“因安全生產違法行為造成重大事故隱患或導致重大事故，致使國家利益或社會公共利益受到侵害的，人民檢察院可以根據民事訴訟法、行政訴訟法的相關規定提起公益訴訟。”明確了安全生產作為行政公益訴訟的法定領域。本文主要介紹了我國安全生產行政公益訴訟的主要問題，并針對安全生產行政公益訴訟制度應如何完善提出了建議。

2021年6月10日修正的《安全生產法》第74條第2款規定：“因安全生產違法行為造成重大事故隱患或導致重大事故，致使國家利益或社會公共利益受到侵害的，人民檢察院可以根據民事訴訟法、行政訴訟法的相關規定提起公益訴訟。”明確安全生產作為行政公益訴訟的法定領域。在此之前，安全生產一直是行政公益訴訟“等”外探索的重要領域。2021年3月23日，最高人民檢察院和應急管理部聯合發布安全生產領域公益訴訟典型案例，其中8起是針對重大安全隱患提起的行政公益訴訟（詳見最高人民檢察院官方網站2021年3月23日發布的《安全生產領域公益訴訟典型案例》）。這些典型案例代表了安全生產行政公益訴訟出發點，即通過督促負有安全生產監督管理職責的機關依法履行風險管理職責，消除生產經營過程中的重大隱患，避免生產安全事故，維護社會經濟秩序和人民群眾的生命財產安全。正如最高人民檢察院副檢察長張雪樵所言：“對安全生產涉及的公益侵害，關注的重點不應是已經發生的安全事故和實然侵害，而應是重大危險（詳見《中國應急管理報》2020年5月22日刊發的《代表委員訪談錄 為安全生產引入公益訴訟監督視角》一文）。”不過，安全生產公益訴訟的全面順利推行，當前還面臨著一些現實問題，需要在制度上加以完善。

“加油站移動支付安全隱患”行政公益訴訟案聽證會

安全生產行政公益訴訟的問題

第一，對“安全生產”的理解不統一。界定“安全生產”的含義是開展安全生產領域行政公益訴訟的基本前提，但由于“安全生產”一詞在法律中的含義與日常用語有一定差異，造成目前理論界和實務界關于“安全生產”理解的分歧。《安全生產法》第2條規定：“在中華人民共和國領域內從事生產經營活動的單位（以下統稱‘生產經營單位’）的安全生產，適用本法”。可見，《安全生產法》中的“安全生產”是針對“生產經營單位”而言的，非“生產經營單位”的“安全生產”不在《安全生產法》調整的范疇之內。按照這一邏輯，《安全生產法》第74條第2款所規定的安全生產行政公益訴訟中的“安全生產”，也應在這一范圍內進行理解，其被告不應當超過《安全生產法》第10條中規定對安全生產工作負有綜合管理職責的應急管理部門以及對有關行業、領域安全生產工作負有行業監管職責的交通運輸、住房和城鄉規劃、水利、民航等部門的范圍。而在實踐中，個別地方人民檢察院對“安全生產”的理解存在偏差，例如對小區居民“飛線充電”的現象提起了安全生產行政公益訴訟，這就是從日常用語的層面而非法律層面對“安全生產”進行理解，這種理解方式可能造成安全生產行政公益訴訟受案范圍的不當擴張。

第二，“風險”與“隱患”的界限不清。此次《安全生產法》修正的亮點之一是建立“雙重預防機制”。所謂雙重預防機制，包括安全風險分級管控、隱患排查治理兩個部分，旨在將安全生產治理的“關口”從事故前移到隱患、從隱患前移到風險，從而進行源頭治理。可見，在安全生產領域中，“風險”和“隱患”是有區別的。

理論上，“風險”與“隱患”的關系體現為：首先，就與事故的關系來看，“風險”是事故影響后果和事故發生可能性的結合，具有不確定性，一般與事故發生的后果之間沒有必然的因果關系；而“隱患”是由人的不安全行為、物的不安全狀態或管理缺陷導致，具有確定性，是事故的直接原因，與事故發生的后果之間存在必然的因果關系。“一般風險”具有潛在性，但隨著事故影響結果和事故發生可能性的增大，“風險”的潛在性降低，暴露性升高，達到一定程度后，“風險”也就轉化為了“隱患”。

其次，在能否被徹底消除方面，“風險”因為生產經營活動的客觀性質而必然存在，“零風險”的理想狀態不可能達到或需要付出難以接受的代價才能達到，因此“風險”只能被控制，而不能被徹底消除；“隱患”是“一般風險”管控失效的后果，通過改變人的不安全行為、物的不安全狀態或管理缺陷等3個因素就可以將隱患徹底消除，使事故發生的可能性降低到可接受的范圍之內。

最后，在能否被社會公眾感知方面。由于“風險”具有潛在性，因此判斷風險需要一定的專業知識，經過辨識、監測方能被人們所感知；而辨識和判斷“隱患”一般不需要借助太多的專業知識，社會公眾通過常識判斷大多能夠識別。盡管“風險”和“隱患”在理論上是可以被區分的，但在司法實踐中卻沒有明確標準，給檢察機關的判斷造成了困難。

第三，檢察機關面臨舉證難題。在主觀訴訟框架下，為了充分保障原告的訴訟權利，采用“舉證責任倒置”規則，即原告承擔有限的舉證責任，行政行為合法性的證明責任由被告承擔。而在客觀訴訟框架下，“舉證責任倒置”的規則應當被摒棄，轉而適用“誰主張、誰舉證”的一般規則。原因在于，其一，檢察機關身兼“法律監督機關”和“公共利益代表人”的雙重角色，其法律專業能力和舉證能力均強于一般的行政訴訟原告，由其承擔訴訟主張范圍內的舉證責任具有一定合理性（詳見《浙江社會科學》2020年第1期《論行政公益訴訟的證明責任及其分配》一文）；其二，由檢察機關承擔舉證責任有利于促進其審慎提起行政公益訴訟，只有在事實清楚、證據充分、法律適用準確的情況下，才能提起行政公益訴訟，以確保公力救濟的嚴肅性和權威性。

因此，在安全生產行政公益訴訟中，行政機關的職權范圍和履職情況、安全隱患情況、國家利益或社會公共利益受到侵害的現狀等事項均由檢察機關承擔舉證責任，這給安全生產行政公益訴訟的辦理帶來了實際困難。

一方面，我國的安全生產監管體制比較復雜，一些檢察機關難以精準識別行政公益訴訟的具體被告及其職權范圍。根據《安全生產法》第10條的規定，我國實行“綜合監管”+“行業監管”的安全生產監管體制。問題在于，“綜合監管”和“行業監管”的界限本身是模糊的，《安全生產法》沒有規定，《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》《國務院安全生產委員會成員單位安全生產工作任務分工》（安委〔2020〕10號）等政策文件中雖然有所涉及，但主要是做了一些列舉，無法對“綜合監管”和“行業監管”的內涵和外延進行精準界分。檢察機關發現生產安全隱患之后，首先要判斷該隱患是由于綜合監管職責未履行到位導致，還是由于行業監管職責未履行到位導致，還是由于兩種監管職責均未履行到位導致，繼而判斷負有監管職責的具體行政機關，然后才能對正確的被告啟動公益訴訟。在“綜合監管”和“行業監管”的模糊地帶，檢察機關要進行復雜的專業判斷是相當困難的。在實踐中，一些地方檢察院直接將“綜合監管”理解為“監管之監管”，只要涉及安全生產監管的案件，一律將應急管理部門作為被告，這種“一刀切”的處理方式雖然比較便捷，但也很容易因被告不適格而引發敗訴風險（可參考《行政法學研究》2020年第6期《檢察公益訴訟敗訴案件中的客觀訴訟法理》一文）。

另一方面，在安全生產行政公益訴訟中，由于公共利益受損的結果尚未實際發生，無法以實際損害后果作為衡量判斷標準，因此，關于安全隱患的現實性、危害性的證明是檢察機關訴前階段調查履職的重點、難點之一。對隱患相關情況的證明難免涉及專業知識，導致檢察機關面臨舉證困境。

安全生產行政公益訴訟制度的完善

第一，嚴格遵守啟動前提。結合《行政訴訟法》第25條第4款、《安全生產法》第74條第2款，啟動安全生產行政公益訴訟的前提條件包括：首先，負有安全生產監管職責的應急管理部門及有關行業、領域的監管部門存在違法行為，這里的“違法行為”應作廣義理解，違法履行職權、不作為、不充分作為、“假作為”均屬此列。其次，因其違法行為造成重大事故隱患或重大事故，以前者更為常見。最后，致使國家利益或社會利益收單處于現實的危險狀態或受到實際損害。其中，現實的危險狀態是指即安全生產違法行為所導致的風險有轉化成實際損害的高度可能性，使相關群眾的生命、財產安全陷入不確定的危險狀態。

第二，明確隱患判斷標準。區分“一般風險”和“重大風險”的標準是該風險是否“明顯”“重大”，符合條件的“重大風險”可以認定為隱患。所謂“明顯”，是指從外觀上看，事故風險與事故發生的結果之間存在強烈的因果關系，其危險性一般人運用常識也能夠分辨；所謂“重大”，是指從風險的起因和后果來看，風險并非僅由個體行為所引起，行政機關“違法行使職權”或“不作為”也是導致事故風險產生的重要原因之一，且該風險一旦轉化為事故將波及相當范圍內不特定人群的生命財產安全。

例如，在河南省三門峽市違建塘壩危害高鐵運營安全公益訴訟一案中，河南省檢察院鄭州鐵路運輸分院發現，鄭州到西安高速鐵路南交口大橋橋梁南北兩側距橋墩不足100米處，由于當地修路筑壩、填土造田，造成橋梁南側(上游)塘壩內蓄水約1萬立方米，存在汛期潰壩沖擊橋梁的風險；北側(下游)形成堰塞湖，高鐵2號橋墩（旱橋）直接浸泡在水中，經當地有關行政機關處置后仍然無法排除鄭西鐵路橋的安全隱患，于是向三門峽市人民政府發出行政公益訴訟訴前檢察建議（詳見《檢察日報》2020年3月20日刊發的《河南省三門峽市違建塘壩危害高鐵運營安全公益訴訟案》一文）。本案例被評選為檢察公益訴訟全面實施兩周年典型案例。在本案中，一般人運用常識即可判斷“上游蓄水”“堰塞湖”“旱橋泡水”等情況的現實危險性，事故轉化的因果關系鏈條十分清晰，后果之嚴重性可以預判，可以認為其符合明顯、重大的標準，檢察機關啟動安全生產行政公益訴訟較為恰當。

第三，發揮工會、行業協會、專業機構等社會主體的作用。對于檢察機關所面臨的舉證難題，一方面，檢察機關可以根據有關法律、法規、規章的規定以及“三定”方案、政府權責清單、行政執法計劃等規范性文件綜合分析判斷行政機關的具體安全生產監管職責，必要時還可以邀請工會、行業協會、專業機構、上級檢察機關等共同參與幫助厘清行政機關之間的職責分工。另一方面，檢察機關可以借鑒主觀訴訟框架下的專家輔助人制度，邀請工會、行業協會、專業機構中的安全生產專家參與訴訟過程，輔助檢察機關論證安全隱患的現實性、危害性，彌補檢察機關安全生產專業知識的不足。

例如，在浙江省海寧市人民檢察院督促整治加油站掃碼支付安全隱患行政公益訴訟案中，檢察機關為了證明“加油站掃碼支付”存在安全隱患，就邀請了浙江省安全生產協會和通信部門的專家進行手機電磁輻射實驗，最終得出“在加油站爆炸危險區域掃碼支付存在重大安全隱患”的結論，遂針對海寧市應急管理局提起行政公益訴訟，稱得上是一次有益的嘗試。