從物理變化到化學反應

│文 本刊全媒體記者 龍在宇

9月14日，四川省人民政府新聞辦公室在成都舉行四川省推進原創性原動力改革新聞發布會。

初秋，沿著蜀源大道前行，不時有“農家別墅”映入眼簾，房前屋后花兒嬌艷，溪流與田園環抱。

從蜀源大道進入天桂路，便可抵達新晉打卡熱點——彭州市桂花鎮的眾多民宿。鎮上民宿十分紅火，大多要提前預訂。一家民宿經營者介紹，當地旅游業能快速發展，與前年的村鎮合并關系很大。如今的桂花鎮是由原桂花鎮與原磁峰鎮合并而來，從前兩鎮隔溪相望，往來受限，雖然都算小有名氣，但在旅游發展上始終難成氣候。2019年底，磁峰并入桂花，“發展空間大多了，呈現給游客的內容更豐富，游客自然就多了?！?/p>

讓桂花鎮旅游業者收獲了紅利的村鎮合并，實則是一場影響深遠的改革。2019年初，四川省啟動全省鄉鎮行政區劃和村級建制調整改革（以下簡稱“兩項改革”）。素來有敢為天下先的改革基因的四川人，再度奮蹄揚鞭，用改革敲響鄉村治理的鏗鏘鼓點。

尷尬的全國第一

在改革之前，四川有一個保持了多年的紀錄：4610個鄉鎮（街道）數量，位居全國第一。然而，這個第一卻讓人高興不起來。因為鄉鎮（街道）數量眾多，四川鄉鎮平均人口和面積分別為全國平均水平的51.7%、44.2%，不同鄉鎮的經濟實力也存在不小差距，鄉鎮整體呈現“數量多、規模小、分布密、實力弱”的特征。尤其近年來，農村人口“空心化”、產業“空殼化”、“三留守”現象突出。

對此，四川省委書記彭清華有過深刻分析——行政區劃是一種獨特的空間資源、行政資源、組織資源和政策資源，在國家治理體系和治理能力現代化建設中具有框架性、基礎性作用。長期以來，四川鎮村數量過多，束縛了鄉村發展手腳。

四川省相關部門經過廣泛深入的調研，分析歸納出原有管理架構不適應現代化治理的幾種表現：一是稀釋了公共資源，四川是全國鄉鎮一級財政投入總量最高的省份之一，但平均到每個鄉鎮則是全國最低；二是增加了運行成本，鄉鎮工作人員工資和行政運行經費較高，但人均服務人口數量遠低于全國平均水平；三是降低了服務效能，由于鄉鎮數量多，人員編制有限，鄉鎮干部往往身兼數職，難以實現專業化、精細化、高效化。

如同前文提到的彭州市桂花鎮與磁峰鎮，兩邊均是青山綠水，前者的“桂花土陶”已有數百年歷史，后者的“磁峰白瓷”可追溯到北宋。雖然都依托陶瓷產業發展文化旅游，但始終難以形成合力，處于小打小鬧階段。

改革勢在必行。四川省委改革辦專職副主任宋光輝介紹，四川過去鄉鎮和建制村數量多、規模小、分布密、實力弱，這一歷史形成問題嚴重制約發展，只有改革才是破解難題的關鍵一招。為此，四川省委將“兩項改革”納入全面深化改革“總盤子”系統研究，做好這篇改革大文章。

改革至今，四川全省鄉鎮（街道）從4610個減至3101個，減少1509個、減幅達32.7%；建制村從45447個減至26369個，減少19078個、減幅達41.98%，社區及村民小組也進行了相應調整。

“前半篇”重在調整減量，“后半篇”重在提質增效

天府之國的改革步伐，贏得了國家層面的認可。在中國改革2020年度案例征集活動中，四川省推進鄉鎮行政區劃和村級建制調整改革，獲評唯一省級特別案例。

該項活動的評委們一致認為，四川“兩項改革”重塑了鄉村經濟和治理版圖，加強了農村基層政權和基層組織建設，為促進鄉村全面振興、推動縣域經濟高質量發展、鞏固黨的執政地位夯實了基層基礎，對于促進城鄉統籌、解決不充分不平衡發展障礙、助推鄉村振興、加強農村社會治理、實現農村現代化等具有重要意義和推廣價值。

尤為值得一提的是，“兩項改革”不僅做減法，更是做加法，是在“減量提質”，減少的是鄉鎮數量，提升的卻是治理績效。據統計，“兩項改革”后，四川鄉鎮平均面積由106平方公里增加至156.7平方公里、增幅達47.8%，平均戶籍人口由1.8萬人增加至2.93萬人、增幅達62.7%；建制村平均面積從10.7平方公里增至18.3平方公里、增幅達71%，平均常住人口由877人增加至1512人、增幅達72.4%。

對于改革后“減量提質”的變化，基層干部有切身體會。巴中市巴州區一名鎮黨委書記說：“以前選村干部很傷腦筋，因為收入太低沒人愿意干，有能力的、年輕力壯的寧愿出去打工?，F在村干部月工資從1730元漲到3140元，還有機會被選拔到鄉鎮當干部，平臺更大了，這個崗位吸引力大大提高。”

廉政瞭望記者在采訪時了解到一個細節，一個村莊合并重新選舉村委時，村支書有4個人競爭，另外4個村委職位有30多人競爭，有好幾個人專程從廣東、福建等地趕回來參加競選。

據介紹，“兩項改革”后，四川各鄉鎮行政和事業編制干部平均從37.6名增加到59.9名，村黨組織書記平均年齡下降3.9歲。鎮村干部人少事多、老齡化、文化水平偏低等長期存在的問題得以化解，在沒有增加財政總支出的情況下，干部待遇得到較大幅度提高。

經過兩年探索實踐，四川全省鄉鎮和建制村數量大“瘦身”，改革“前半篇”任務基本完成。對此，彭清華在刊發于中央政策研究室《學習與研究》雜志上的署名文章《激活四川鄉村治理“一池春水”》中，也明確指出，“兩項改革”是一篇前后相續的大文章，“前半篇”重在調整減量，形成物理變化;“后半篇”重在提質增效，催生化學反應。目前“前半篇”完成較好，但如果“后半篇”跟不上，改革就不算真正到位。

今年3月，四川省委辦公廳、省政府辦公廳印發《關于做好鄉鎮行政區劃和村級建制調整改革“后半篇”文章的實施方案》，提出到今年底初步實現調適城鄉格局、調順管理體制、調優產業布局、調強服務治理的目標；到2025年，實現鄉鎮（街道）、村（社區）運行機制更加高效順暢，公共服務水平和基層治理能力顯著提升，產業布局更加優化，新型城鎮化體系更加完善，縣域綜合實力和整體競爭力明顯增強。

四川“兩項改革”鄉鎮（街道）、建制村調整情況表

從“前半篇”到“后半篇”，四川“兩項改革”蹄疾步穩，向縱深推進。

從物理變化到化學反應

在四川，有一項關于改革的共識。鎮村數量做“減法”不是目的，扎實推進“后半篇”工作，做好把改革成果轉化為發展紅利和治理實效的“乘法”才是目標所在。改革成效如何？“后半篇文章”做得怎樣？鄉鎮的發展變化最有發言權。

過去，因責任分工不明、執法資格欠缺，鄉鎮需要面對許多“看得見管不了”的重點、難點問題……“小馬拉大車”難有作為。作為全省兩項改革“后半篇文章”唯一的綜合試點市，綿陽為破解“資源配置”難題，動了不少腦筋。

為合理配置執法資源，游仙區整合城市管理領域140項執法權限，實現了執法主體、執法權責、執法力量的“三統一”，執法程序基本實現“一趟清”。

巴中市各鄉鎮在盤活、處置鎮村資源方面同樣做出大量探索。對距離鄉鎮較近的合并村閑置房屋資產，通過協調處理，調劑給新成立的社區、村委會作為辦公用房；對地理條件好、交通便利的村級閑置資產，用于發展鄉村旅游、特色農業產業等；部分村合并后，對閑置資產相對邊遠、處置難度大的房屋，改作便民服務代辦點、養老院、日間照料中心等?！氨热绻忪F山鎮并入桃源村的原譙家河村，部分閑置村活動室出租給了旅游公司，通過收取租金實現了公有資產使用最優化和村集體經濟增收?！痹撌忻裾窒嚓P負責人介紹。

鎮村合并后所轄面積變大，如何保證群眾辦事的便利性？各地也出臺了許多配套措施。記者在巴中采訪時了解到，這次改革中，考慮到山區交通條件仍有差距，當地采取了3項措施：一是安排鄉鎮領導帶隊定期駐守原鄉鎮；二是設置具有同樣法律效力的“行政審批專用章”；三是鄉鎮各職能部門定期走村入戶提供服務，讓群眾真正實現不出遠門能辦事。

在平昌縣近郊的江口街道臨江社區，群眾辦事“最后一公里”解決得更加徹底。這里不僅設置了便民服務代辦點，還針對出行不方便的居民，組織了紅色輕騎代辦隊，提供上門服務。

基層治理是一盤大棋局，“兩項改革”一落子，整盤棋就活了。隨著鄉鎮發展潛力被激活，縣域經濟發展格局同樣煥然一新。

“兩項改革”大刀闊斧，涉及面非常廣泛，但與此同時，改革過程卻波瀾不驚，沒有發生一起群體上訪、沒有引起一件負面輿情。如今，巴蜀大地上處處涌動著改革的熱潮，鄉村治理開出新花朵朵。彭清華說，進展比預想的順、效果比預期的好，關鍵是改革目標明確、方法對頭、政策配套，做到了按群眾意愿和客觀規律辦事。

位于巴中市南江縣的“醉美玉湖”景區，近年來旅游業發展勢頭喜人。