基于功能劃分的國有企業細化分類淺析

張東婧

（招商局公路網絡科技控股股份有限公司，北京 朝陽 100022）

0 引言

國有企業，是指由國家投資的企業,根據國有企業的功能，可分為商業類和公益類兩大類,商業類國有企業要實現國有資產的保值和增值，公益類企業著重保證公共產品、公共服務質量和效率[1]。國有企業分工不同，對社會的影響也不同，現階段我國國有企業雖已分為兩大類，但在大類之下的類別細分不夠細致，不能體現國有企業不同類型的具體功能；國有企業分類界定除金融、文化企業外的其他企業，沒有體現功能、定位、出資人代表等的界定；對于國有企業的管理、國有資產的監管考核比較籠統，沒有根據功能類型進行劃分。本文旨在探索國有企業的細化分類，分析國有企業的細化分類對推動國有企業改革、提升國有資產價值、加強國有資本的監管等的重要作用。

新發展格局下，進一步深化國有企業改革工作，增強國有經濟活力、影響力和抗風險能力，迫切需要建立新的管理體制和新的運營機制。探索國有企業進行分類細化研究，研究國有企業管理體制的改革方向，促進國有企業在市場中的參與程度，有助于國家對國有資產進行有效的配置，實現國家社會效益和經濟效益最大化[2]。

1 國有企業分類影響因素分析

1.1 國有企業分類理論因素

1.1.1 社會生產力

社會生產力的發展水平直接影響著經濟社會的發達程度，而經濟社會的分工發展水平也決定了國有企業的發展水平。國有企業的功能決定了國有企業的分類現狀，功能越完善、分類標準越細致，反映出的市場化程度也高，同時體現在對國有企業的考核標準也更加細致完善。

1.1.2 國有資本雙重性

國有資本雙重性具有自然資本與社會經濟屬性，國有自然資本主要是以生產經營中保值增值、資源匯聚、經濟收益為目的，體現在經濟性、競爭性、效益性及公益性等；國有社會經濟屬性主要是以保障國家公共安全、提供公共服務為主，有效調節國有企業自然資本與社會經濟活動，實施實現廣大社會群眾的基礎。

1.2 國有企業分類現實基礎

中共中央、國務院《關于深化國有企業改革的指導意見》等關于分類改革文件發布以來，部分省份僅是轉發或初步解讀了《意見》，未出臺國有企業細化分類操作的具體方案，對交通、水務、農業、體育、旅游、機場等公益類國有企業的分類、頂層授權管理經營機制等，沒有進行深入研究、探索與實踐。

1.2.1 體制機制存在的問題

目前在對國有企業的管理機制分析探索中，部分省份誤讀或曲解了中央國企分類改革精神，對“出資人代表”概念理解不清、專業管理知識匱乏等，導致國有企業的管理簡單地歸屬一個部門的“一刀切”，公益類國有企業社會效益沒有充分發揮，以及發展定位不準、專業技術干部雙向交流不暢、創新能力不足、行業行政部門管理失靈、深層次矛盾日益凸顯等問題，嚴重阻礙了公益類國有企業的健康發展。

1.2.2 考核評定存在的問題

不同種類和行業的國有企業應按屬性細分歸類，部分國有企業未按資產比重承擔社會服務功能來劃分，而是不同類型企業采用統一的標準和考核體系，且考核指標也不符合實際，僅以經濟效益為標準來衡量，既不科學，也不嚴謹[3]。例如交通、水利、農業等產業，以保障民生、服務社會、提供優質公共產品和服務為目標，但在考核中卻與商業類企業等同。

1.2.3 管理專業化問題

地方國有企業的實際控制權大部分都在國資委管理部門，而國資委同時管理多個不同類型、不同專業方向的國有企業，由于對行業的認識和了解有限，在行使出資人代表職責時，必然會出現管理過程中的應接不暇，難免導致瞎指揮和亂指揮問題。

2 國外公益類國有企業管理經驗借鑒

國外工業化早于我國，國外政府對國有企業的管理對我國有一定的借鑒意義。

國外國有企業主要集中在基礎性建設、科學技術和一些公共事業領域，公益性較強，可以滿足社會對公共服務的需求，對市場經濟的依賴性較低。國有企業主要依賴于國家政策進行生產經營，為宏觀的經濟管理進行服務，同時進行科學技術研究，推動國家社會經濟水平的不斷進步。

2.1 美國

美國是總統負責制的聯邦共和立憲制國家，國有資產的管理方式分別采取政府直接經營（如電力、交通運輸、宇航等）、政府出租經營（軍工、造船、鋼鐵、橡膠等）和系統承包經營等辦法。聯邦政府設立專業的管理部門對國有企業進行管理，如高速公路具體由聯邦高速公路管理局負責。

2.2 英國

英國采取財政部和行業主管部門相結合的管理模式，其中行業主管部門是主要的責任主體。將國有企業的類型劃分為3種：國有企業、國有公司以及國有股份公司。

2.3 法國

法國的國有企業主要采取股份制公司的形式。政府在管理國有企業和資產的過程中，采用財政部、預算部和各個主管部門、議會分工協作的管理體制，總體而言，財政預算的權限較大。同時對不同的國有企業采用不同的管理方式。

2.4 日本

日本將國有企業同樣劃分為3種類型：直營事業、特殊法人以及其他部門。日本針對國有企業制定專項法律，設立專門的專業機構進行管理，如道路公團對公路企業進行管理。

通過對發達國家的國有企業管理體制進行分析，公益類國有企業產品具有公共物品的屬性及基礎設施的屬性，各國在管理體制上，都是由具有專業性和管理經驗的政府職能部門負責，政府牢牢掌握公益類國有企業管理的主導權，有效地整合政府在監管時所面臨的多重監管、重復監管、專業性欠缺等問題。

3 基于國有企業細化分類的研究

3.1 國有企業分類標準

按中央《關于深化國有企業改革的指導意見》精神，根據國民經濟中國有資產的戰略定位和發展目標，國有企業宜劃分為商業類和公益類兩個類別。商業類以資本收益為主要目標，兼顧社會效益；而公益類主要是提供公共產品和服務、重要戰略物資儲備為主，或者是重要產業處于自然壟斷行業的企業。這也是政府的基本功能。這一類企業主要以實現社會效益最大化為目標；產品或服務的價格要由政府來調控，或者政府放開調控，但市場主體比較少，不是一種完全競爭的戰略；收入不足以彌補成本時，政府要給予相應的補貼。根據國家相關政策文件等要求，國有企業商業類可分為甲類和乙類，公益類可分為甲類、乙類和丙類。

3.1.1 商業類

a）甲類國企 主業處于充分競爭行業和領域的企業，比如建筑、普通制造、服務企業等。

b）乙類國企 主業為關系著國家安全，或者掌握國民經濟命脈的行業和關鍵領域，一般承擔國家重大專項任務的國有企業。通常具有壟斷性，例如石油、天然氣等行業。

3.1.2 公益類

a）甲類企業 較少依靠財政扶持的企業，比如水務、高速公路、農業科技等。

b）乙類企業 很大程度依靠財政扶持的企業，比如公交、地鐵等。

c）丙類企業 幾乎完全依靠財政扶持的企業，比如環衛、市政設施、普通公路等。

圖1 國有企業細化分類圖

3.2 國有企業改革發展方向研究

國有企業的分類改革是新時期深化國有企業改革的重要內容。2015年8月24日中共中央、國務院印發了《關于深化國有企業改革的指導意見》【中發〔2015〕22號】；同年12月29日，國資委、財政部、發展改革委三部委聯合下發了《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》【國資發研究〔2015〕170號】，這兩個文件的發布，為商業類、公益類國企分類及發展定位指明了方向：“要求各級的黨政機關和各級政府統一思想認識，帶著高度的歷史使命感和政治責任感，加強統籌安排、明確責任分工、細化目標責任、強化督促落實，深化履行國有企業改革的責任，堅持解放思想、實事求是，確保深化國有企業改革取得實效。引導國有資本向關系著國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域不斷傾斜，把國有企業做強做優做大，更好服務于國家戰略目標”。

3.2.1 公益類企業改革路徑

a）推進改革層面 建議采取國有獨資形式，其他具備條件的國有企業也可以嘗試投資主體的多元化，吸引民營資本，鼓勵非國有企業參與經營。

b）促進發展層面 對于主業的營業范圍要加強限定，加大主業管理，提高資本投入，提升公共產品服務的品質、質量和經營效率。

c）實施監管層面 對于公益類國有企業，監管的重點在于提高公共產品和服務的質量和效率，加大信息公開力度，接受社會監督。

3.2.2 商業類企業改革路徑

a）保值增值層面 商業類國有企業的主要經營目的為增強經濟活力、凸顯國有資產的經濟效益、實現國有資產的不斷保值增值能力。在符合法律的條件下，不斷探索經營發展之道，適應市場經濟規律，實現優勝劣汰。

b）股份資本層面 考慮對國有企業進行股份制改革，實現股權多元化。探索引進民營資本或其他各類非國有資本，著力推進國有企業整體上市。

c）經濟效益層面 商業類國有企業改革要實施符合市場化的差異化管理，鼓勵采取多種經營手段，積極穩妥地推進企業混改，采取股權激勵、分紅激勵等手段，促進國有企業經濟效益不斷提升。

4 結論

本文針對目前存在的國有企業經營管理和分類中的一些問題，全面探析了國有企業在國民經濟發展中存在的一些問題，提出針對不同功能的國有企業進行細化分類的重要性，并結合國外的管理經驗，初步提出我國國有企業分類的細化方案。在此基礎上，進一步探究國有企業改革的方向，特別是科學確定公益類國有企業行使出資人職責的政府部門的選擇，旨在助力公益類國有企業實現社會效益最大化，實現我國經濟的可持續發展。