黨內形式主義治理的機制分析

摘 要：隨著黨內形式主義的整改不斷推進，出現了“以形式主義反對形式主義”的反策略手段，主要表現為對形式主義整改措施的異化執行。黨內形式主義防范、整改機制被異化、偏用，主要與相關機制存在缺陷、漏洞有關，尤其是干部學習教育機制、干部選拔考核機制、形式主義甄別機制、形式主義問責懲罰機制存在缺陷。為有效遏制并根除黨內形式主義，必須完善克服黨內形式主義的相關機制，形成有針對性、前瞻性、系統性的黨內形式主義治理機制。

關鍵詞：形式主義;制度性困境;機制分析

中圖分類號：D264文獻標識碼：A文章編號：1672-3163（2021）03-00011-06

形式主義在黨內長期存在，百年來中國共產黨人通過多種方式防治各類形式主義，文山會海、高調門表態、表面應付等形式主義，得到了有效遏制，但更復雜化的形式主義變種在黨內時有顯露，尤其當前典型的“痕跡主義”“信息形式主義”“被動形式主義”等，它們不僅弱化了工作實績、浪費了有限的資源、破壞了政治生態、損害了黨的形象，而且充分反映出形式主義新變種已然對形式主義防范、整改措施產生了“抗藥性”。形式主義整改措施的異化和偏用表明：形式主義具有頑固性和反復性，必須通過穩定的、長期的制度建設加以解決。

一、“以形式主義反對形式主義”的典型表現

“痕跡主義”“信息形式主義”“被動形式主義”等形式主義新變種是“以形式主義反對形式主義”的產物，它們是不斷尋找形式主義防范機制突破口和漏洞中產生的新樣態。因此，其表現形式更加隱蔽化、依存載體更加多元化、存在方式更加系統化，而形式主義的“優化升級”客觀上增加了形式主義的識別難度、管控難度及治理成本。

（一）“痕跡主義”：對痕跡管理機制的嚴重異化

痕跡管理機制強調過程性管理的重要性，客觀上痕跡管理機制避免了以往績效考核只問結果、不問過程的缺點，使考核評價依據的內容更加具象，有章可循，便于操作。而“痕跡主義”卻是對痕跡管理機制的嚴重異化，它對文字材料、視頻影音等過程性素材過于看重和追求，顛倒了作為管理方法的手段與目的之間的辯證關系，導致工作內容虛化、工作重點偏移，在社會上形成了重“痕”不重“績”的不良影響。當前，黨政機關在督查、檢查、考核工作時，過分強調痕跡管理方法，一定程度上給予了部分領導干部重“痕”不重“績”的錯誤政績觀引導，助長了其投機傾向。因此，部分黨性薄弱的領導干部在邀功或避責心理的驅使下，將工作重心放在痕跡留存上，“文山會海”“盒子黨建”“材料政績”“擺拍作秀”等過程性記錄已然取代了實質性內容的中心地位;加之在各種橫向競優和縱向施壓的雙重壓力傳導下，推動“痕跡主義”更是走向極端精致化方向，使形式主義更加隱蔽，更加不易被識別。

（二）“信息形式主義”：對數字管理機制的過分偏用

“數字治理”是互聯網信息技術與治理理論、治理實踐相互融合而形成的新型治理模式，作為一種全球化趨勢正在快速地向各國國家治理體系中滲透。借助云計算、物聯網、大數據、人工智能等新興信息技術全力推進黨建數字化管理機制的健全，其初衷是以更加高效、便捷的現代信息技術為工具，在提升干部服務群眾質量的同時提高其工作效率，助力國家治理體系和治理能力現代化。而“信息形式主義”違背了“技術賦能”“智能減負”的初衷，在數字管理機制運作過程中出現了過分打造互聯網治理的面子工程、依靠技術平臺“擺拍作秀”、信息平臺功能碎片化肢解、各種手機APP微信工作群占用工作時間等背離數字治理信息資源互通互用、整合推進、快捷高效、無縫隙服務理念的現象，甚至部分低效、煩瑣的程序操作還引起了公眾的反感，實際上無益于工作的改進。因此，數字治理機制的濫用和偏用消解了信息技術在提升領導干部治理方式與治理能力方面的正面效應，同時拓寬了形式主義的依托載體蔓延空間，使得形式主義更加復雜化、更加多元化，增加了形式主義的管控難度。

（三）“被動形式主義”：對全面從嚴治黨機制的消極應對

黨的十八大以來，在全面從嚴治黨的縱深推進下，黨的作風建設提高到了更高水平，黨員領導干部在實現全面建成小康社會、完成脫貧攻堅、推進鄉村振興等工作中積極主動、求真務實、真抓實干。然而實際開展工作時，由于受到上級縱向施壓和橫向競優的雙重壓力傳導，避責心理逐漸取代實干創業的進取意識，不出事、不擔責的象征性執行成為部分黨員干部當前一種較為普遍的工作作風;深陷打卡、簽到、手機定位等過程性管理約束已經成為當前黨員干部較為普遍的日常狀態。這種消極應對全面從嚴治黨的“被動形式主義”，與主動邀功以獲取政治資本的“主動形式主義”不同，它更多地隱藏在組織嚴密的“規則化”體系之下，因而涉及領域廣泛，覆蓋面廣大，已然從目標確立、分類部署、操作執行、考核評定等方面呈現出體系化運行特征，以一種普遍現象滲透在工作的多個層級。形式主義體系化的運行方式使黨員領導干部一方面被形式主義所累，另一方面又成為形式主義生產鏈條上的積極參與者，同時體系化的運行方式使形式主義更趨隱蔽化和普遍化，客觀上增加了形式主義的治理難度。

二、形式主義久治不愈的制度性困境

形式主義作為一種歷史性的、復雜性的存在，新形勢下不斷尋找制度漏洞寄生蔓延，從根本上來講是相關制度的缺失為其提供了溫床。制度性缺失主要表現在兩個方面，一方面是相關的管理制度缺乏和不完善造成的制度漏洞，另一方面是完善的制度沒有得到有效的執行而造成的制度無效。形式主義久治不愈、頻繁復發，既有相關制度漏洞的因素，也有制度無效執行的原因。

（一）干部學習管理機制的規范性不足

目前，干部學習管理還缺乏一套科學規范的教育管理、評價考核、激勵約束、學用結合的統一有效的體制機制，致使形式主義產生的思想根源未被解決。

一是缺乏科學規范的教育管理機制。主要表現為分級分類培訓的管理機制不到位，實施分級分類培訓，是實現干部教育培訓“按需施教”目標的前提，但實踐中由于缺乏對干部培訓需求的深入分析，對干部存在的思想和工作問題認識不全面、對干部整體情況及具體情況了解不透徹、對干部工作及培訓經歷把握不充分、對干部崗位需求及個人特質的差異性認識不足，導致教育培訓工作安排存在被動性、教育培訓目標缺乏長遠性，存在干部學習教育不分層次、不分對象，一鍋煮的問題。培訓管理制度的不科學、體系設計的不完善、具體運行的不規范，一定程度上導致干部學習培訓的無序化和隨意性，嚴重影響教育培訓效果，而參與培訓的同志一旦發現他們參與的培訓并未充分考慮個體實際與差異，其學習的積極性和主動性就會受到打擊，培訓的權威性和有效性也會大打折扣，久而久之，就會引起教育管理機運行受阻的惡性循環。

二是缺乏科學有效的學習成效評估機制。在干部教育培訓工作中，雖然制定了評估體系和指標量化體系，但在實踐中由于缺乏可操作性，在實際工作中難以落實，直接導致了學習教育成效不被評估的現象，造成一些干部對教育培訓只重過程，不看重結果。考評機制的不完善導致干部學習教育過程呈現娛樂化、形式化、表面化等傾向，導致干部初心使命教育大打折扣，不僅沒有起到引導黨員干部抵制形式主義的作用，反而成為形式主義流行的平臺依托，失去了引導、形塑黨員干部思維方法、工作作風、行為方式的重要功能意義。

三是缺乏科學健全的激勵約束機制。干部學習管理過程中“管、訓、學、用”相結合的科學激勵約束機制尚未形成，“輸入學習—激勵約束—實踐產出”鏈條上，中端樞紐機制的缺失嚴重影響到初始端“輸入學習”與終端“實踐產出”的成效，造成“有的不認真學習黨的理論和做好工作所需要的知識，學了也是應付場面，蜻蜓點水，淺嘗輒止，不求甚解，無心也無力在實踐中認真運用。”[1]

（二）形式主義甄別機制的制度供給不足

通過深入研究一些形式主義陋習發現，長期以來形式主義得不到徹底清除的重要原因是對形式主義缺乏清晰、明確的制度規定，導致無直接適用的形式主義甄別機制，進而就會出現對形式主義人人喊打，就是難有真打;真想打時，又不知道往哪里打的困境[2]。

一是相關制度缺失造成的制度漏洞較大。在我國現有的法律體系中關于形式主義的相關規定較少，至今沒有一套完整的形式主義識別法規體系。直到2018年“形式主義”一詞才被寫入《中國共產黨紀律處分條例》，但是這個規定將形式主義和官僚主義放在一起，只明確規定了以下三種類型的形式主義：貫徹黨中央決策部署只表態不落實;熱衷于搞輿論造勢、浮在表面;單純以會議貫徹會議、以文件落實文件，在實際工作中不見諸行動的;其他形式主義。雖然有一個“其他”的兜底條款，但現實中存在的很多形式主義問題并沒有被明確列出。

二是相關文件通知尚未上升為制度條例，缺乏科學有效的執行參考。2018年9月，中央紀委辦公廳印發《關于貫徹落實習近平總書記重要指示精神集中整治形式主義、官僚主義的工作意見》，列舉了當前較為突出的形式主義表現形式，該意見將形式主義和官僚主義放在一起;之后中共中央辦公廳于2019年3月印發《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，2020年4月印發《關于持續解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保障的通知》，兩項通知羅列了嚴厲打擊政績觀錯位、文山會海反彈回潮、督查檢查考核過多過頻、過度留痕、干部不作為等形式主義表現。但上述文件、通知，只是列舉了形式主義的具體表現，在實踐中缺乏執行的可操作性指引，導致形式主義識別滯后、防控不利。

（三）干部政績考評機制的正向效應發揮不足

當前干部政績考核方式單一、政績認定周期較短、考核主體缺乏多元性，致使干部績效考評失去了過濾形式主義與激勵政策執行的功能意義。

一是政績考核方式相對單一，過分依賴“數目字管理”。在傳統政績理念下，干部績效考評多以招商引資、經濟增長、財政收入等實實在在的經濟指標來反映，但是現有的經濟考核指標體系存在體系不完整、指標不科學、基礎數據不準確等問題，加之缺乏盈利性檢驗和利潤控制概念，即使是經濟指標也很難用可靠、精確的指標衡量執行績效，因此各種投機鉆營、指標注水、數據造假現象常有發生。在現代化治理理念的指導下，“數目字管理”更是走上極端化，除了實在的任務指標外，更是將發文開會的數量、打卡簽到的次數、走訪調研的頻次等過程管理納入考核體系內，考核手段的偏用倒逼領導干部采取策略性手段蒙蔽應對，推動形式主義走向精致化方向。

二是政績檢查認定周期較短，導致“政績工程”泛濫。完整的執行績效包括政策產出和政策影響兩個部分，由于干部政績檢查認定的周期較短，在強調實證、科學的名義下，考核結果依據最后成果而定，因此績效影響的考核在實踐中被淡化，而短期的“政績工程”“樣板工程”成為領導干部應對頻繁迎檢的“最佳選擇”。另外，由于考核缺乏綜合性考量，完成較好的某一方面會被過分夸大，而“以點帶面”的考評很容易產生片面的結果，加之干部本身就存在強烈的對評估研究的敵意和對于象征研究的偏好，因此，他們會極力尋求反映其執行適宜性的衡量標準，竭力展示對自己有利的證據。

三是考核主體缺乏多元性，現有考核主體自由裁量空間較大。在現有的績效管理體制下，績效考核缺乏多元主體的參與，尤其缺乏群眾主體的參與，導致考核的指揮棒完全由考核主管部門掌控。考核主管部門對于具體的業務并不熟悉，加之參與績效考核的人員素質參差不齊，看待問題存在不可避免的差異性，并不能依據實際科學合理地評價干部的政績情況，很容易影響干部績效評價的客觀性、公正性;再者考核主體的自由裁量空間較大，很容易出現以權謀私、徇私舞弊的現象。

（四）形式主義懲處問責機制的嚴厲性不足

長期以來，由于形式主義很容易冠上“政治正確”“上級指示”等名目，界定一直比較模糊，加之黨政機關真正啟動形式主義懲處時又缺乏完善的懲處問責機制，導致對于形式主義的問責懲處嚴厲性不夠，結果難以起到警示效應。

一是黨內法規中關于形式主義的懲處問責條例匱乏，缺乏有針對性的適用機制。紀律處分和法律處分中，對形式主義的處分條款非常少。《中國共產黨紀律處分條例》第一百二十二條將形式主義和官僚主義放在一起規定了四種情形;《中國共產黨黨內監督條例》第三十三條對違反中央八項規定、作風建設中的不正之風做了相關規定，但未將形式主義單獨列出;《中國共產黨巡視工作條例》第十五條規定要對形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風進行巡視查處。通過梳理上述相關的黨內法規條款發現：其一，黨內形式主義的問責機制缺乏;其二，黨內形式主義的懲處認定不明確，只有“情節嚴重”和“一般情節”較為籠統的規定。另外從執紀執法的實際以及每年中央通報的違紀處理來看，對形式主義作出懲處的很少，一個重要的原因就是法律和紀律依據不足，缺乏直接適用且有針對性的問責懲處機制。

二是“監督—問責—懲處”體系的銜接不暢通，出現監督不力、問責泛化、懲處不嚴的情況。黨內監督、問責、懲處在實踐中缺乏有效的銜接，呈現條塊化管理，重復的工作在耗費資源的同時容易發生選擇性執行。2014年后，監督、問責、懲處力度持續加大，但過度的關注引發了執行的簡單化和泛化，尤其在問責方面，有的地方和單位的多數領導干部被問責，有的一個人甚至被多次問責;有的在缺乏有效調查的情況下直接依據片面的證據對干部予以撤職處分;但絕大部分形式主義案例在缺乏有效的法律法規依據下，被當作一般性的違紀行為處理，通報批評是慣用的方式。而能夠提供有益借鑒的紀委監委合署辦公尚處于探索階段，并未形成成熟的運行機制。

三、黨內形式主義治理機制的優化路徑

習近平總書記指出：“實現作風建設規范化、常態化、長效化，走出作風問題抓一抓就好、松一松就反彈的怪圈，從根本上說還是要靠科學有效的制度。”[3]治理黨內形式主義要根據實際的變化和新的經驗，加強黨內法規制度建設，強化紀律約束，增強制度效應，持續發揮制度在教育、規范、制約、懲戒中不可替代的作用。重點在干部思想預防、形式主義甄別研判、干部評價考核、形式主義懲處問責等方面根據實際制定適宜的制度機制。

（一）完善思想預防機制，筑牢克服形式主義的思想防線

“形式主義實質是主觀主義、功利主義，根源是政績觀錯位、責任心缺失。”[4]因此，防治形式主義必須從干部日常的思想教育抓起，通過強化初心使命教育、加強黨內形式主義警示案例的宣傳引導，筑牢筑實黨員干部克服形式主義的思想防線。第一，強化黨員干部的初心使命教育。理想信念是共產黨人的本，當前形式主義問題常抓不衰，不斷有人淪為腐敗分子，逐步走向犯罪的深淵，說到底還是理想信念不堅定……沒有理想信念，或理想信念不堅定，精神上就會“缺鈣”，就會得“軟骨病。”[5]因此，我們搞思想教育“既要堅持運用行之有效的傳統方法，又要通過改革創新的方法，不斷提高教育培訓科學化水平”[6];要結合落實制度規定來進行初心使命教育，抓住主要矛盾，不搞空對空，堅持標本兼治的黨內教育實踐;要將力戒形式主義納入不忘初心、牢記使命的制度，建立健全理論學習、檢視問題、抓實整改的長效機制。第二，加強黨內警示案例的宣傳引導。案例警示教育旨在通過典型案例造成的嚴重后果強化領導干部的法律敬畏。大力加強黨內形式主義警示教育的優化建設，重點在完善形式主義警示教育內容結構、豐富教育載體、差別化運用方式方法、完善制度機制體系等方面發力，以科學化的實施策略形成警示效應長效化，避免警示教育“看客”心態，切實發揮好警示教育錘煉黨員干部忠誠干凈擔當政治品格的正面效應。

（二）建立甄別研判機制，夯實根除形式主義的理論根基

客觀上來講，形式主義的新變種更加隱蔽、更加復雜，存在發現難、評估難、預防難、懲處難的痛點，往往在造成嚴重的后果時才會引起注意。因此，為了克服形式主義的持續蔓延態勢，必須通過完善干部作風監督機制、持續跟進黨內形式主義問題研究來構建科學合理的形式主義甄別機制，夯實根除形式主義的理論根基。第一，以完善的干部作風監督機制過濾形式主義。在開展干部作風監督的過程中，要著力實現作風監督的具體化和常態化，克服監督“大而化之”“空對空”“一陣風”等問題。具體而言，要以形式主義監督的具體化克服其隱蔽性，實現政治要求與具體情節有機結合、多元主體共同參與的局面;要以常態化的形式主義監督克服其頑固性，既要在縱向時間維度上保持高壓態勢，又要在橫向空間維度上做到全面覆蓋，突出監督的頻次和節點，力圖通過具體化和常態化的監督形成震懾，過濾部分形式主義。第二，加強對形式主義的跟進研究，著力構建形式主義甄別體系。在實施監督過程中，一方面要通過大量的案例及時、準確把握形式主義新表現，科學研判形式主義發展態勢;另一方面對于有爭議的特殊案例要重點把握、深入研究、精準刻畫。力圖通過案例研究法構建一套科學合理的形式主義甄別研判指標體系，實現形式主義識別的針對性和精準性，為治理當前棘手的形式主義問題以及科學預防黨內其他形式主義提供有益借鑒。

（三）改革政績評價機制，營造干部擔當作為的政治生態

當前“痕跡主義”“政績工程”的泛濫，充分映射出干部管理與政績評價中存在的現實問題。因此，必須通過完善干部擔當作為的激勵機制、健全容錯糾錯機制，不斷完善干部考核機制，以正確的用人導向激發干部干事創業熱情，營造“愿作為、能作為、善作為”的創業環境。第一，完善干部擔當作為的激勵機制。通過干部管理制度、干部學習培訓制度等培養權利意識、責任意識;通過完善權責匹配制度，給予廣大善作為、能作為的領導干部支持與信任;通過穩定的利益預期機制為干部大膽創新探索撐腰鼓勁。第二，健全容錯糾錯機制。容錯糾錯的落實必須公開化、程序化、責任化，通過不斷完善崗位職責和問責制度體系，真正區分“真作為的試錯”和“假作為的避責”，為敢做事、能做事的干部創造良好的制度環境，最大限度調動干部的積極性、主動性、創造性。第三，科學執行考核指標體系。考核過程中充分利用大數據信息共享平臺多方位、多角度、多層面、多主體綜合考評，形成多平臺、多元主體共同參與的高效民主考評運行機制;在考核時間和節奏上，降低考核頻率，嚴禁多頭考核、層層考核，延長單次考核時長，落實主體責任，持續跟進績效影響的評估考核，力圖通過改革政績考核機制，匡正選人用人的正確導向，營造干部擔當作為的健康政治生態。

（四）完善懲處問責機制，鑄造鏟除形式主義的堅實利器

由于缺乏直接適用的形式主義懲處問責機制，黨內關于形式主義的懲處問責一直存在嚴肅性不強的問題。從實踐來看“監督—問責—懲處”體系的銜接不足、碎片化運行，直接導致監督不力、問責不嚴、懲處不當等負面影響。因此，必須通過健全懲處問責制度，推進黨內法規的有效銜接，著力構建結構完善、運轉協調、執行有力、權責明晰的形式主義懲處問責機制。第一，以問題為導向，健全形式主義懲處問責制度。習近平總書記強調：“問責的內容、對象、事項、主體、程序、方式都要制度化、程序化。”[7]因此，必須要提高懲處問責機制的可操作性，精準審慎實施談話函詢和問責，規范實施問責的工作程序，及時糾正濫用問責、不當問責以及問責代替整改等問題。第二，提高懲處問責制的執行效率。在實際工作中，許多制度規定一到執行環節就會遇到人為因素干擾導致異化變形，對于形式主義懲處問責制來說也是如此。要提升問責制的執行力，就必須嚴明紀律，以嚴厲的懲處解決問題，以嚴肅的問責破除黨內潛規則，營造積極健康的政治生態。第三，實現“監督—問責—懲處”的有效銜接，形成法律整體效應。通過完善多元主體全方位參與的監督機制發現問題，為科學有力的問責懲處提供證據保障;通過嚴厲的懲處問責促進監督機制過濾形式主義作用的發揮。

參考文獻：

[1] 習近平總書記重要講話文章選編.中共中央文獻研究室編[M].北京：中央文獻出版社.2016：44.

[2] 姜迎春.形式主義是黨性薄弱的集中表現[J].人民論壇.學術前沿，2018（5）：34.

[3] 習近平.做焦裕祿式的縣委書記[M].北京：中央文獻出版社，2015：59.

[4] 習近平關于力戒形式主義官僚主義重要論述選編[M].北京：中央文獻出版社，2020：24.

[5] 習近平談治國理政（第一卷）[M].北京：外文出版社，2018：414.

[6] 習近平.做好新形勢下干部教育培訓工作[J].理論探索，2010（06）：6.

[7] 習近平關于全面從嚴治黨論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2016：235.

責任編輯：鮑躍華

收稿日期：2021-07-02

作者簡介：張玉芳，蘭州大學馬克思主義學院研究生，研究領域為黨的建設。

基金項目：本文系2019年教育部高校示范馬克思主義學院和優秀教學科研團隊建設項目“優秀中青年思想政治理論課教師擇優資助計劃”（19JDSZK166）的階段性成果;“新時代高校黨建引領事業發展研究”（LZUDJ-202102）的階段性成果。