信訪工作黨內法規制度研究

雷浩偉　廖秀健

摘 要：信訪工作黨內法規制度是黨領導信訪工作百年歷史經驗的凝練與升華，也是新時代實現黨領導信訪工作制度化與法治化的基礎與保障。作為信訪工作制度體系二元法治架構的重要一維，信訪工作黨內法規制度發揮著鞏固和加強黨對信訪工作的全面領導地位、規范和改善黨對信訪工作的系統領導行為等重要作用。通過分析中央層面30件信訪工作黨內法規制度發現：在形式上，呈現制度框架雖已形成但網絡尚未密織、制度板塊相對集中但形態仍顯青澀、制度領域交叉耦合但時效較為滯后三大典型特征;在內容上，存在以側重聯合發文的規制規范方式以實現“諸訪交融”、凸顯反腐治理的制度功能疊加以實現“紀訪銜接”、明晰權利救濟的制度界限劃分以實現“訴訪分離”三大顯著優勢。面向未來，信訪工作黨內法規制度建設應堅持“黨內立規”與“國家立法”兩措并舉、確?！办o態網絡”與“動態實施”雙效兼顧，適時醞釀出臺《中國共產黨信訪工作條例》并輔之以橫縱貫通、上下協調的配套政策，加強黨對信訪立法工作的全面領導并密切黨規國法內外銜接，同時密織信訪工作黨內法規制度網絡、優化信訪工作黨內法規制度實施機制，將黨領導信訪工作的制度優勢切實轉化為信訪治理效能。

關鍵詞：信訪工作黨內法規制度;黨的領導;制度框架;制度優勢;治理效能

中圖分類號：D26

文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2021）10-0017-11

作者簡介：雷浩偉（1993-），男，山東招遠人，重慶市黨內法規研究中心辦公室秘書，特聘研究員，西南政法大學政治與公共管理學院博士研究生，研究方向：黨內法規與國家治理;廖秀健（1967-），男，四川什邡人，重慶市黨內法規研究中心執行主任，西南政法大學政治與公共管理學院教授，博士生導師，中國信訪與法治中國研究中心常務副主任，研究方向：黨內法規與國家治理。

引言

近年來，有關信訪理論與實踐問題的研究蔚為大觀，大量專家學者基于行政學、政治學以及訴訟法、行政法等多元視野，圍繞涉法涉訴（涉檢）信訪、人大信訪、紀檢監察信訪、環境信訪、企業信訪、基層信訪、農村信訪和高校信訪等不同領域，對信訪案件、事項、部門、隊伍以及信訪人及其上訪活動、《信訪條例》等核心要素，包括信訪維穩、維權等功能的有效實現等問題展開了翔實周密的探討（見下頁圖1、圖2①）。

不難看出，現有相關研究大都恪守“政府如何去做”的行政改革路線，試圖通過推動《信訪條例》的修訂完善實現其國家立法的終極目標[1];而探討信訪法治化的進路除了基于信訪法律法規體系的完善之外，亦難逃離“訴訪分離”“訪調對接”等信訪內外關系的協調理順，意在強化信訪制度的法律屬性，使之有機嵌入中國特色社會主義法治體系之中。然而，從信訪制度的變遷歷程、價值歸屬和功能定位等多元角度來看，囿于國家法治、政府法治和社會法治的研究范式似乎并不能夠徹底化解信訪工作制度改革動力不足、信訪法治化建設難以深入的困局。作為黨的群眾工作的重要平臺，信訪制度是黨的信訪制度，信訪工作能不能做好關鍵在黨、在于黨協調各方的有效指揮和統領全局的有力領導。因此，必須回歸黨領導信訪工作這一本源，基于信訪工作黨內法治的實現條件，認清、處理并解決好黨領導信訪工作的制度建設及其效能發揮問題。對此，立足制度之治的宏觀視閾，本文嘗試突破傳統信訪制度研究的行政法治路徑，從黨內法治之維入手，著重考察信訪工作黨內法規制度的邏輯架構，闡析其治理效能并對其建設遠景予以展望，在此基礎上以期較為全面地提出黨領導信訪工作的制度化與法治化的策略。

一、內涵闡釋：探求黨領導信訪工作的制度基石

黨的領導是新時期做好信訪工作的最高原則、最大優勢[2]，也是信訪工作制度改革和信訪法治化建設的“主心骨”與“頂梁柱”。這一論點內含兩大深層次問題：一是黨為何“要”領導信訪工作，即探討黨對信訪工作施以全面領導的必要性、重要性;二是黨如何“去”領導信訪工作，即黨通過何種途徑、運用何種方式以及優化何種工具進而加強和改善對信訪工作集中統一、全面有效的領導，以確保信訪工作卓有成效。前者可從信訪制度發展歷史窺見，答案已然明晰;后者則需立足黨的領導體制和工作機制加以實際分析。

（一）黨規和國法：信訪工作制度體系的二元法治架構

信訪工作制度體系的構成是什么？回答這一問題是厘清信訪工作制度架構及其改革走向與法治路向的基本前提。信訪制度自創設以來便身具獨特的中國色彩[3]，內涵極為豐富，其作為中國特色社會主義民主政治制度的有益補充和黨的群眾工作的制度載體，發揮著參與治理、保障權益和民主監督三大功能[4]55，這種多元化的功能定位決定了其在實踐變革中呈現出“群眾路線”和“法治主義”兩大發展面向[5]。具言之，信訪制度發揮著“治黨”與“治國”雙重治理效能。一方面，從信訪制度的政治屬性看，其誕生至今便一直蘊含并彰顯著黨的群眾路線的觀念和方法[6]。中國共產黨領導人有著親自處理人民來信和切身接待人民來訪的優良傳統[4]25，黨的“根本大法”——黨章也鮮明地提出“遇事同群眾商量”“接受黨內外群眾的監督”和“經常了解群眾對黨員、黨的工作的批評和意見”等諸多取之于民、用之于民的信訪理念。在此層面，信訪是密切黨群聯系、協調黨群關系的紐帶和方式，服務于“治黨”。另一方面，從信訪制度的法律屬性看，信訪權源于憲法賦予公民的“批評、建議”和“申訴、控告、檢舉”等一系列權利[7]，其將信訪同公民權利緊密相系[8]。在此層面，信訪是代議制民主政體下公民參政議政、確權維權的法定渠道和行為，服務于“治國”。

實際上，黨領導下的社會主義法治是以黨章為核心、憲法為統帥的黨內法規制度和國家法律法規并駕齊驅的二元體系[9]，黨規與國法雖在權力基礎、表現形式、適用范圍和實施方式等方面存在顯著差異，但也因核心價值導向的一致性銜接交互[10]，兩者共同作用于國家治理體系現代化的總體進程之中。信訪工作制度體系“黨規—國法”的二元法治架構亦如此（見圖3）。

信訪制度是中國特色社會主義法治體系的有益補充[11]，其“治黨”與“治國”功能的雙重滲透，輔之黨章和憲法兩大權威法源②的疊加影響，使其法治基礎與規范依據的二元分化態勢更加明顯。其一，是以黨章為引領的“信訪工作黨內法規制度”，主要通過有權或受權制定黨內法規制度的各級各類黨組織的創規設制予以實現;其二，是以憲法為引領的“信訪工作國家法律法規”，主要通過各級人大、政府以及信訪部門的建章立法予以實現——兩者相輔相成，尤其是在機構改革后黨委信訪部門和政府信訪部門合并設立、合署辦公的當下，兩者共[JP+1]同勾畫出信訪治理體系現代化的藍圖。由此可見，信訪工作制度改革絕非信訪受理、查詢、跟蹤、督辦、反饋和評價等運行層面各項工作的簡單完善，亦涉及黨對信訪工作的領導體制和工作機制的系統健全;信訪法治化也不僅是基于信訪國家立法、政府執法、社會守法以及涉法涉訴信訪司法導入等法治化路徑，還包括信訪工作黨內法治化的實現③。

（二）特性與功能：信訪工作黨內法規制度的規范解讀

國家信訪局原黨組書記、局長舒曉琴在《中國信訪制度研究》一書中首次明確提出黨內法規制度是信訪制度的重要法律規范依據[4]72。黨內法規制度何以成為信訪制度的重要法律規范依據？除了上述歷史法源原因，還因信訪工作黨內法規制度所具備的獨有特性和重要功能。

1.信訪工作黨內法規制度的內涵及其特性。何為信訪工作黨內法規制度？學界未有學者予以明晰?；谛旁L工作特殊性的考量，根據《中國共產黨黨內法規制定條例》等文件對黨內法規制度的界定以及學界對其內涵外延、性質特征的解讀，筆者認為：所謂信訪工作黨內法規制度，是指由各級各類黨組織及其職能機構，包括各級人大、政府和公檢法等非黨機關黨組織、各領域信訪部門黨組織，制定的彰顯、貫徹黨的群眾路線，服務、延伸黨的群眾工作，加強和改善黨對信訪工作的全面領導，依靠黨的紀律保障實施的專門黨內法規和規范性文件的統稱（見表1）。

區別于以處理“與政府有關系的矛盾訴求”的狹義信訪，廣義信訪遍布于社會經濟生活各個方面[12]。黨領導一切，信訪也遍存四方，黨領導信訪工作應當對應廣義信訪，即通過各級各類黨組織領導其所屬行業、部門的人民來信來訪工作——這也就決定了信訪工作黨內法規制度需要滲透于黨內、黨外尤其是信訪部門等各個領域，唯此才能實現黨對信訪工作的全方位、多領域的縱深領導，具體分為四個層面：其一，黨中央集中、統一領導黨和國家信訪工作;其二，以中紀委為代表的黨內機關、黨組織，全面領導各自領域的信訪工作;其三，以人大黨組為代表的非黨機關黨組織，統籌、協調領導各自系統內的信訪工作;其四，以國家信訪局黨組為代表的信訪部門黨組織，直接領導各自職權范圍內的信訪業務工作和黨建工作。

2.信訪工作黨內法規制度的地位及其功能。信訪工作黨內法規制度有何功能？黨內法規制度是彰顯和鞏固黨的領導地位，加強和改善黨的領導活動并推動黨的領導制度化、法治化的根本制度途徑[13]。黨領導信訪工作有著深厚悠久的歷史傳統，信訪工作黨內法規制度就是黨領導信訪工作歷史經驗和實踐規律的凝練和升華，也是黨的領導制度化、法治化在信訪領域的具體體現，更是新時期深入貫徹習近平關于加強和改進人民信訪工作的重要思想最核心、最關鍵的制度載體。

具言之，信訪工作黨內法規制度的功能有三：其一，為黨領導信訪工作提供了最直接、最有效的制度工具。黨雖然可以通過領導立法，經由法定程序將黨和人民的意志上升為國家法律法規[14]，但相比黨內法規制度，其滯后性較大、靈活性欠缺。制定信訪工作黨內法規制度，黨可以直接將群眾工作的理念、方針和經驗予以規范具化，進而以更高、更強的姿態領導信訪工作。完善信訪工作黨內法規制度，可為黨領導信訪工作夯實法治保障。其二，為規范黨領導信訪工作的行為提供最基礎、最根本的制度標尺。黨內法規制度直接作用于黨組織和黨員內部，其以制度之治深化從嚴治黨，以規則之治樹立黨員干部的法治意識[15]。信訪工作黨內法規制度集中承載了黨領導信訪工作的體制機制、方式方法，為黨“怎樣領導”“領導什么”立規矩、定標準。同時，黨內法規制度依靠黨的紀律保障實施，可有力保障黨員干部擔當作為[16]，加強其依法依規開展信訪工作的責任意識，為其接訪、下訪和走訪施以行為約束，此舉可有效提升信訪工作的規范化水平。其三，為信訪工作制度改革賦能，對信訪法治化建設予以強力引領和示范。黨內法規制度具有溢出效應[17]，信訪工作黨內法規制度直接作用于黨內信訪治理的制度優勢，同樣可以間接轉化、滲透為國家信訪工作的治理效能。黨規嚴于國法，信訪工作黨內法規制度也嚴于信訪工作國家法律法規，其正是以這種更強、更硬的標桿樹立，為信訪國家立法提供方向指引、輸入實踐經驗。

二、邏輯架構：描繪黨領導信訪工作的制度藍圖

黨領導信訪工作的百年發展歷程，伴隨著信訪工作黨內法規制度的多重演化變遷。實踐中信訪工作黨內法規制度建設的情況究竟如何，需要予以充分實證。一方面，根據時間脈絡縱向梳理，可較好地理順黨領導信訪工作的發展歷程，透視信訪工作黨內法規制度的“形”“神”及其價值偏好與發展傾向。另一方面，根據領域劃分橫向梳理，能夠發現信訪工作在黨領導其他部門、行業和業務中的理念滲透和制度嵌入，能夠更好地呈現出黨領導信訪工作的微觀制度網絡⑥。植根新中國成立以來黨領導信訪工作的制度變遷，本文梳理統計出中央層面信訪工作黨內法規制度30件⑦：黨內法規11件，包括條例1件、規定3件、辦法6件以及黨內法規解釋1件⑧;黨內規范性文件19件，涉及辦法1件、意見14件、通知3件以及黨內規范性文件解釋1件（見表2）。

（一）規制框架搭建：信訪工作黨內法規制度之“形”

通過表2制度梳理可見：在時間分布上，2000年以前12件，2001年至2012年8件，2012年至今10件;在功能分布上，宏觀指導性文件9件，機構和隊伍建設4件，體制和機制建設7件，法治建設6件，舉報監督4件;在領域分布上，政法系統5件，黨委組織部門3件，紀檢監察機關4件，其他或綜合或零散的領域18件;在板塊分布上，黨的領導板塊23件，黨的自身建設板塊3件，黨的監督保障板塊4件。此外，在發文形式上，中共中央直屬部門單獨發文13件，包括辦事機關4件、紀律檢查機關3件、職能部門6件;黨政聯合發文17件，涵蓋中共中央、國務院聯合發文2件，中辦、國辦聯合發文12件，中辦、全國人大常委會辦、國辦聯合發文2件，中紀委、監察部聯合發文1件。

1.制度框架雖已形成，制度網絡尚未密織。誠如國家信訪局原黨組書記、局長舒曉琴所言：“信訪工作基本實現了法治化?！盵4]73現有信訪工作黨內法規制度在不同程度和維度上體現了黨對信訪工作的全面領導，事關政治領導、思想引領和組織保證的制度規范也均有體現，黨領導信訪工作基本實現了有規可依、有章可循。

現有信訪工作黨內法規制度雖然能夠搭建起統領全局、協調各方的制度框架，但其仍十分“粗疏” 而不成體系，難以切實起到推動信訪治理體系現代化的引領和保障功能。一方面，總體數量相對欠缺，以致無縱貫化、聯動化的制度網絡對黨領導信訪工作的方方面面、角角落落予以統籌考量。加強黨領導一切的黨內法規制度體系建設，是完善黨的領導體制機制、提升黨執政治國領導力的制度前提[18]。信訪工作黨內法規制度網絡“密度低”“彈性差”，嚴重損害了黨對信訪工作全面領導的引領力、號召力與執行力。另一方面，探其領域、究其主題也并未較好地凝練出黨領導信訪工作的體制機制和方式方法，其宏觀概括性強而微觀操作性差，黨領導信訪工作的不同領域、不同環節并未實現制度全覆蓋，信訪工作黨內法規制度網絡“面積小”“張力弱”致使黨領導信訪工作的組織力、滲透力與影響力難以充分發揮。

2.制度板塊相對集中，制度形態仍顯青澀。黨的領導法規制度是黨的領導制度化、法治化的重要成果[19]，是黨內法規制度對外領導效力尤其是引領國家法律變革的具體方式呈現[20]。現有信訪工作黨內法規制度集中分布于黨的領導法規制度板塊，其對規范黨領導信訪工作的權力、程序以及密切同信訪工作國家法律法規的銜接發揮著重要功能。

黨的領導法規制度板塊的集中分布雖能凝成黨領導信訪工作的“制度合力”，但大量位階低的黨內規范性文件的遵約程度和實施效力嚴重不足，“小馬拉大車”致使其難以全力兼顧信訪工作全局。一方面，“條例”作為其中位階最高的黨內法規，卻為仍有待試行完善的“草案”，其他“規定”“辦法”等雖相對成熟，但也僅能就黨領導信訪工作的一隅予以片面規制，無法從信訪重大關系的協調和宏觀工作的部署入手加以全面規劃⑨，缺少主干黨內法規的核心保障致使其“形散神亂”。另一方面，強于抽象概括的引領而弱于實務程序的運行雖是黨內法規制度的固有特點[21][22]，但信訪工作涉及大量“接訪”“下訪”“辦訪”和“督訪”等具體事務，這就要求信訪工作黨內法規制度能夠直面問題并予操作細化。然而，現有制度缺少“規則”“細則”以及更為細致的“適用型”解釋，致使黨領導信訪工作陷入因制度空談而難以貫徹執行的困局。

3.制度領域交叉耦合，制度時效較為滯后。伴隨著社會經濟的發展和社會矛盾的變化，黨領導信訪工作的重心也隨著信訪重點領域和重點問題的輾轉而有所不同。信訪工作黨內法規制度直接作用于黨群治理領域，但也同反腐治理、訴源治理和風險治理等相互交叉，其順應了信訪法治化的改革進路，耦合于國家治理體系現代化的總體進程。

制度創制的前瞻性是提升制度執行的適應性、可行性的關鍵[23]。當前信訪工作黨內法規制度雖能主動契合信訪治理需求，也對突出時段、重點領域的信訪難點加以關注，但其總體而言仍較為滯后。一方面，信訪工作黨內法規制度的“立改廢釋”極為沉寂，最提綱挈領、布線行針的指導性文件仍為20世紀制定出臺，其雖能對黨領導信訪工作予以頂層謀劃，但由于無法應對新時期信訪工作面臨的新形勢、新問題，“因循守舊”的規制慣性致使出現領導缺位、錯位，阻礙信訪工作的創新發展。另一方面，思想建黨的與時俱進與制度治黨的查漏補缺是建黨百年以來堅持和加強黨的領導的重要經驗[24]。然而，大量先前制定的信訪工作黨內法規制度無法適應新形勢下信訪工作新理念、新發展，沒能系統融入、全面彰顯習近平關于加強和改進人民信訪工作的重要思想的“十個深刻指出”⑩，先進性不足致使其缺乏鮮活、持久的生命力。

（二）規制導向分析：信訪工作黨內法規制度之“神”

信訪工作黨內法規制度不僅僅是靜態的制度框架，動態的制度運行更能體現出其深層次的功能價值。一方面，信訪工作的復雜性需要作為治理依據的信訪工作黨內法規制度“兼容并蓄”，既要對信訪各類規范的創設加以引領，也要為信訪多元功能的發揮提供保障;另一方面，信訪工作黨內法規制度銘刻著信訪工作特殊性的印記，這也使其具備了其他領域黨內法規制度所不具備的“神韻”?？傮w而言，信訪工作黨內法規制度具有以下三大規制導向。

1.諸訪交融：側重聯合發文的規制規范方式。信訪工作黨內法規制度最為顯著的特點是黨政聯合發文。實際上，黨政聯合發文是基于黨執政治國的現實需求，堅持和加強黨對一切工作領導的必行之舉和可行之路[25]，是黨領導國家各領域、各層級立法工作的具體彰顯[26]。黨管信訪，是政治領導、思想引領和組織保障的三元合一[4]91，需要通過與其他部門聯合發文的方式，將其領導理念、方針以及經驗、成就融入各個領域信訪工作制度規范之中，唯此才能做到信訪工作“星羅棋布”但領導核心凝實穩固。

信訪不僅是個“筐”，還是一張“網”，林林總總的信訪部門和紛繁復雜的信訪事項，既有業務管理上的“共性”規律，也有問題解決中的“個性”需求。比如，中辦、全國人大常委會辦和國辦聯合發布的《中央各部門歸口分工接待群眾來訪辦法》，該辦法因黨和國家機構改革前后歷經兩次修改，發文單位為“三辦”合發，既通過加強黨中央對不同部門信訪工作的集中統一領導進而促使形成“大信訪”格局，又實現了在黨確立的“分級負責、歸口辦理”的信訪工作原則以及“人本、科學、公平、民主”的群眾工作理念的引領下，分門別類地對黨內信訪以及行政、司法、治安、軍撫、勞務、農村、城建、環保、土地、財經、教育、民族和醫療等各個領域的信訪事項予以處理要求、操作程序上的宏觀制度規范。這種規制導向集中體現了多領域信訪工作的交融性，為黨領導下各信訪部門的合署辦公、合并設立奠定了制度基礎。

2.紀訪銜接：凸顯反腐治理的制度功能疊加。廉政視閾下信訪舉報功能的發揮是信訪工作黨內法規制度的重要價值歸屬。習近平指出，通過人民群眾的來信來訪監督可以有效遏制腐敗[27]。信訪監督是黨和國家監督體系的重要組成部分[4]61，通過信訪能夠廣泛地收集到社會各界尤其是廣大人民群眾所發現的黨政干部怠職、違職和亂職等不當行為的問題線索，其發揮著自下而上、由外至內的反腐治理效能。因此，信訪工作黨內法規制度自然也與黨紀有著密不可分的聯系，兩者互為補充、相得益彰。

民主監督是信訪制度的三大功能之一，人民群眾通過信訪除了可以對黨執政治國提出懇切建議，借此監督、規范黨和國家機關管理社會公共事務，還可通過信訪“揭露干部官僚主義作風及其違法亂紀行為”[4]62，提供“民間反腐”的外部動能。對此，中紀委制定出臺了一系列規范紀檢監察信訪舉報工作的黨內法規制度。例如，《關于依紀依法規范紀檢監察信訪舉報工作的若干意見》明確提出信訪舉報工作要“為黨風廉政建設和反腐敗工作服務”，并從權利保障、程序引導和監管追責等方面予以系統規制。信訪和紀檢二元黨內法規制度的交織貫通，密切了作為“微腐敗”治理末端環節的信訪舉報工作同黨內巡視巡察工作的內在聯系B11，確保了信訪監督服務于全面從嚴治黨大局的政治功能和地位。這種規制導向不僅能夠提升信訪工作黨內法規制度功能“1+1>2”的實效，也是推動制度合理吸納以實現“正外部性內部化”B12的重要舉措。

3.訴訪分離：明晰權利救濟的制度界限劃分。信訪與訴訟權利救濟途徑的二元分離凸顯了信訪工作黨內法規制度的異質統一性。這種異質性來源于黨領導不同領域信訪工作的專業化程度，統一性則植根信訪法治化建設的一致目標追求。一方面，黨領導信訪工作需要針對多樣化的信訪類型因事施策，將不同領域的信訪工作導入各自適宜的法治化軌道。另一方面，還應協調同黨領導其他事業之間的互動關系，尤其是要認知、處理好同黨領導政法系統中的涉法涉訴信訪工作的區別與聯系。

信訪制度有著深厚的政法淵源[28]。黨對政法工作的全面領導也直接對涉法涉訴信訪工作施以重要影響，這也就意味著黨管政法的制度創設與信訪工作黨內法規制度存在一定的重合——兩者作用領域雖異但都發揮著推動信訪法治化建設的切實功能。如中辦、國辦聯合印發的《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》以及中央政法委制定的四個配套性文件，較為系統地完善了涉法涉訴信訪司法“分流——導入——終結”的法治化路徑，進一步明確劃分了涉法涉訴信訪同其他領域信訪工作的制度界限。然而，訴訪分離并不意味著信訪工作黨內法規制度出現內部割裂，其實際上是黨對信訪工作“合—分—合”領導模式的探索創新，便于更好地搭建信訪與司法之間溝通聯絡的橋梁。這種規制導向在保證信訪救濟獨立性、特殊性的同時，也維護了司法救濟的權威性、公正性，為信訪工作黨內法規制度同信訪工作國家法律法規的銜接奠定了基礎。

三、建設愿景：推進黨領導信訪工作的制度發展

信訪工作黨內法規制度是龐大的黨內法規制度體系中極具特殊性的一域，其承載的不僅包括黨在開展群眾工作中直接領導信訪工作的經驗，還涉及黨在領導人大、政府、政協等其他事業建設過程中對其所在領域信訪工作的間接領導影響。推進信訪工作黨內法規制度建設的目標是鞏固和加強黨領導信訪工作的地位、規范和改善黨領導信訪工作的行為，進而實現黨領導信訪工作的制度化與法治化，將黨領導信訪工作的制度優勢轉化為治理效能。為了實現這一目標，信訪工作黨內法規制度建設應注重以下兩點。

（一）堅持“黨內立規”與“國家立法”兩措并舉

1.回顧歷史、總結經驗，加速信訪工作黨內立規。黨領導信訪工作已經積累了百年歷史經驗，應將實踐中的成熟做法加以制度化提煉，整合現有信訪工作黨內法規制度建設成果，由黨中央醞釀制定《中國共產黨信訪工作條例》[HTF]（以下簡稱《條例》），其重點有三：一是把握規律性，黨領導信訪工作針對的是廣義信訪，因此《條例》必須能夠統領黨和國家信訪工作全局而不囿于單一或某些信訪事項，這就需要用開拓的眼界、發展的眼光總結黨領導不同領域信訪工作的共性規律;二是注重連貫性，應在批判繼承現有信訪工作黨內法規制度的基礎上對《條例》加以探索創新，將黨領導信訪工作的大量行之有效的方針政策加以制度固化，并與時俱進地融入習近平關于加強和改進人民信訪工作的重要思想;三是提升明確性，《條例》作為黨的信訪工作的總遵循、總規范，應當充分明確黨領導信訪工作的原則、內容及其體制機制、方式方法，尤其是要明確各級各類信訪部門及其黨組依法依規、獨立公正行使職權的支持、保障和監督措施，如信訪機構的設立和人員的配備、信訪工作聯席會議制度的完善和請示報告制度的運行等。

2.加強領導、密切銜接，完善信訪工作國家立法。現行國務院《信訪條例》作為信訪工作的“根本法”相對陳舊，位階較低、適用局限等固有問題飽受詬病因而難以適應新形勢下信訪工作的新發展新需求[29]。對此，盡快制定《中華人民共和國信訪法》[HTF]（以下簡稱《信訪法》）的呼聲云集響應[30]。信訪立法應著力做到：一是必須堅持黨對信訪立法工作的絕對領導，強化《信訪法》的政治性、權威性，將“黨的領導”等明確寫入《信訪法》，在《信訪法》中抽象確認“黨的領導原則”[31]，以更好地實現黨領導信訪工作的法治化;二是發揮黨內法規“先行先試”的先導作用[32]，將黨領導信訪工作的普遍、穩定且極具成效的思想理念、方針政策經由法定程序融入《信訪法》，推動信訪工作黨內法規制度的法律轉化;三是密切《信訪法》同《條例》的銜接，可在合并設立信訪機構的基礎上，建立健全兩者“規劃—制定—備案—修改—解釋”溝通聯動機制，并在執行中確保前者的程序性規范和后者的政治性引領交相耦合、互為補充。

（二）確保“靜態網絡”與“動態實施”雙效兼顧

1.密織信訪工作黨內法規制度網絡，完善治理架構。除了制定《條例》這一信訪工作最基礎、最主干的黨內法規，還需激活各個位階、不同領域信訪工作黨內法規制度的“立改廢釋”動能，密織橫縱貫通、上下協調的黨全面領導信訪工作的制度網絡，推進信訪工作黨內治理體系的現代化，其要點有三：一是加強黨章中有關黨的群眾工作尤其是與信訪密切相關條文的適用性解釋，進一步將黨的群眾工作理念具化、細化，為黨領導信訪工作的制度化定下“主心骨”、設立“風向標”;二是以黨章相關解釋和《條例》為中心形成制度輻射圈，周密制定各類配套性、延展性制度，有權或受權制定黨內法規的省區市黨委應輔之以實施辦法、細則，其他各級黨組織也應當因地、因事制宜地制定相關規范性文件，各級信訪局黨組則應加強信訪工作黨內法規制度的宣教工作，積極推進信訪業務工作同黨建工作的深度融合;三是加速信訪工作黨內法規制度的“新陳代謝”速率，及時填補規范漏洞、清理滯后內容，協調各領域、各層級制度之間的關系以避免內部沖突，不斷提升信訪工作黨內法規制度的先進性、和諧性。

2.優化信訪工作黨內法規制度實施機制，提升治理效能。信訪工作黨內法規制度的生命力在于實施，執行得嚴、落實得好，黨領導信訪工作的制度優勢才能充分轉化為信訪治理效能。因此，需優化覆蓋“遵守—執行—監督”三大板塊、貫穿“公布—審查—傳播—學習—督查—追究”各個環節的實施機制[33]，可從以下三點入手：一是堅持以人為本的制度發展理念，制度執行的關鍵在人[34]，應落實信訪工作黨內法規制度建設各個環節的人員保障，尤其是要在“黨管干部”原則下建立健全專業化的信訪工作隊伍并明晰執規責任歸屬，同時面向社會公眾做好制度的宣傳、教育與引導工作，夯實執規群眾基礎，掃清執規認知障礙;二是以“立規前——執行中——實施后”三維評估為抓手，“信訪部門自評——同級黨委外評”相結合，系統檢視信訪工作黨內法規制度建設現狀，重點評估制度框架是否嚴密、銜接是否貫通，及其執行流程的設計和實施效果的反饋，根據評估結果施以針對性的修改、解釋、清理或重制;三是完善執規監督和激勵機制，將信訪工作黨內法規制度執行情況納入信訪法治建設考核指標以及黨政干部履職評價體系，進一步壓實執規責任。

結語

信訪工作黨內法規制度是黨領導信訪工作百年歷史經驗的凝練與升華，也是新時代實現黨領導信訪工作制度化與法治化的基礎與保障。中國特色社會主義信訪制度的發展，必須堅持黨對信仿工作的全面領導。一方面，信訪工作制度改革需要植根黨領導信訪工作的制度完善，密織以《條例》為統領的信訪工作黨內法規制度網絡，密切外部銜接并充分發揮其內在優勢;另一方面，信訪法治化建設應當立足信訪工作黨內法治的實現，以黨領導信訪工作法治化引領、推進信訪治理體系和治理能力現代化的整體進程。

誠然，如何在《條例》中既實現黨對群眾工作和信訪工作的全面領導，為黨和國家信訪工作定方針、定路線，又能因地、因事制宜地引領保障各層級各領域信訪工作有序、有效開展，并對基層省市信訪工作黨內法規制度的建設及其落實情況予以考察分析，需要我們站在歷史的高度系統總結黨領導信訪工作的成果，立足時代的前沿付諸大量探索，與時俱進地融入信訪工作新思想新理念新理論。

注釋：

① 圖1圖2根據CNKI文獻可視化分析結果繪制，其中：檢索范圍為期刊論文，檢索關鍵詞為信訪，檢索條件為篇名精確匹配，檢索時間為2021年3月24日，共計檢索出9404篇論文。不難看出，當前缺少信訪工作黨內法規制度的針對性研究，基于黨建和黨規視角的相關研究也鳳毛麟角。

② 王鍇、于潔在《論黨內法規的法源屬性》（載《理論與改革》2020年第6期）一文中提出黨內法規是一種非正式的說服性法源。黨章作為最根本的黨內法規，是黨內法規制度體系中最權威的法源。

③ 肖金明在《關于黨內法治概念的一般認識》（載《山東社會科學》2016年第6期）一文中提出“黨內法治是以黨內法規為基礎，與國家法治、社會法治并列、對應和互動的制度現象”。一直以來，有關信訪法治化，我們一直在探討如何實現信訪國家立法即國家法治、如何規范政府及其職能部門和信訪部門開展信訪工作即政府法治、如何引導民眾依法有序信訪即社會法治、如何確保訴訪分離即司法法治等問題，而忽視了同其平行且同樣重要的黨內法治即信訪工作黨內法治化的實現，這是當前信訪理論研究最為明顯的缺失，同黨領導信訪工作的重要實踐地位也極不相稱。

④ 《中共中央關于加強黨內法規制度建設的意見》賦權沈陽、福州、青島、武漢、深圳、南寧和蘭州等七個省會城市和副省級城市黨委在基層黨建、作風建設等方面制定黨內法規。信訪工作涉及面廣，以上七個城市地方黨委也有權制定信訪工作黨內法規。

⑤ 這里的黨組織包含黨委、黨組、黨工委、黨總支和黨支部等多種類型（下同）。

⑥ 后者關于黨領導信訪工作的制度嵌入情況亦十分龐雜，限于篇幅，本文僅對根據時間脈絡縱向梳理得出的信訪工作黨內法規制度的“形”“神”予以分析。

⑦ 限于時間和筆力，本文僅以中央層面信訪工作黨內法規制度為統計分析樣本。因有關信訪工作的部分黨內法規制度涉密而未公開，統計或有疏漏。

⑧ 根據《中國共產黨黨內法規制定條例》，黨內法規解釋同黨內法規效力相等，黨內規范性文件解釋同黨內規范性文件效力相等。

⑨ 根據《中國共產黨黨內法規制定條例》第五條，條例是“對黨的某一領域重要關系或者某一方面重要工作作出全面規定”，規定、辦法、規則、細則是“對黨的某一方面重要工作的要求和程序等作出具體規定”。

⑩ 習近平總書記關于加強和改進人民信訪工作的重要思想是建黨百年以來黨領導信訪工作經驗的高度凝練、概括和總結，其從十個方面回答了“信訪工作是什么”“信訪形勢怎么看”“信訪工作怎么干”等重大理論和實踐問題，是新形勢下信訪工作的根本遵循。

B11 在現實中，人民群眾通過電話、信件以及網絡留言等方式向紀檢監察部門提供公職人員違法亂紀的問題線索，這些問題線索大都來自基層，是“微腐敗”問題的直觀呈現。

B12 作為黨內治理的紀檢監察信訪舉報工作，發揮著反腐治理和民主治理的雙重效能。信訪舉報線索大都來自于基層民眾，其整合的是有益的外部資源，將這種外部優勢轉化為黨內治理效能，即是紀檢監察信訪工作黨內法規制度“正外部性內部化”的具體體現。

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