國外漁業保險發展經驗對我國的借鑒

◎何小偉 吳學明

漁業是我國農業農村經濟的重要組成部分，在保障食物供給、改善居民膳食結構、增加漁民收入等方面發揮著重要的基礎性作用。近些年來，我國的漁業獲得了長足的發展，然而，漁業保險的發展卻很不充分，難以有效滿足漁業產業的風險保障需求，也明顯滯后于種植業和畜牧業保險的發展。黨的十九大報告明確提出，堅持農業農村優先發展，要構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，完善農業支持保護制度。財政部等四部門出臺的《關于加快農業保險高質量發展的指導意見》也指出，要進一步拓寬農業保險服務領域，擴大農業保險覆蓋面。在這種背景下，借鑒日本、韓國、美國等發達國家漁業保險發展的先進經驗，有助于推動我國漁業保險的持續發展與轉型升級。

日本漁業保險的發展經驗

經過長期的發展，日本的漁業保險制度形成了漁船保險和漁業損失保險兩種制度，二者有著不同的保險標的和保險責任，相互補充1。

（一）日本漁船保險的發展經驗

日本的漁船保險制度有近百年的歷史。早在1937年（昭和12年），日本就通過了《漁船保險法》，建立起漁船保險制度。1952年（昭和27年），日本通過了《漁船損害補償法》，取代此前的《漁船保險法》，強化了其政策性保險的屬性。1981年（昭和56年），日本又通過《漁船損害等補償法》，擴大漁船保險制度的覆蓋范圍。此后，日本對《漁船損害等補償法》進行了多次修訂，不斷完善漁船保險制度，使其成為安定漁業的重要政策工具。

1. 運作模式

1952年之后，日本逐步確立了包括漁民合作社、各級漁船保險協會、漁船中央會在內的多層級的漁船保險互助組織體系。其中，漁民作為漁業協會的會員，可以直接或通過漁民合作社向縣一級的漁船保險協會投保漁船保險，漁船保險中央會向各地的漁船保險組合提供再保險，而政府則會向漁船保險中央提供轉分保并向漁民提供保費補貼。

2017年（平成29年），日本對《漁船損害等補償法》進行了修訂，解散日本漁船中央會，同時將日本全國45個漁船保險組合合并為“日本漁船保險組合”，設立49個漁船保險分所，以保障日本漁船保險協會的財務基礎和經營穩定。需要指出的是，雖然漁船保險組織發生了變化，但是日本政府對漁民的保費補貼及與漁船保險組合之間的再保險協議并沒有發生變化。

2. 險種結構

根據日本的《漁船損害等補償法》，日本的漁船保險可以分為如下幾類：

（1）漁船保險

第一，普通損害保險。保險責任為賠償漁船因沉沒、擱淺、火災等事故給漁船的船體、設備等造成的損害（全損、部分損失），以及對漁船采取救助措施所需的救助費用。可加入漁船保險的僅限于日本船籍總噸數不滿1000噸的漁船所有者或使用者。在加入之后，投保人自動成為日本漁船保險協會的會員。

表1：日本漁業保險的主要險種

第二，滿期儲金保險。是指同時帶有船舶損失補償和儲蓄性質的保險業務，保險人一方面對保險期間的船舶損失承擔賠償責任，另一方面在保險期滿時對被保險人承擔給付責任。因此，這一險種的保費包括兩部分：一部分是損失賠償責任所對應的保險費，一部分是用于儲蓄積累的保險費。目前日本漁船滿期儲金保險的期限共有3年、6年、9年、12年、15年五種。

（2）漁船貨物運輸保險

是指在漁船發生事故時，或漁船捕撈品因自然災害或意外事故出現損失時，由保險人承擔保險責任的保險。

（3）漁船船主責任保險

是指當漁船在航行中因為意外事故造成第三方出現財產損失、人身傷害或費用損失時，保險人承擔損失補償責任的保險。船主責任保險還有一些附加保險，包括漁具損失補償特約險、海外油污損害賠償特約險、船員遣返費用特約險、戰亂特約險、漁船船員工資特約險。需要注意的是，漁船船主責任保險是漁船保險的附加險，只有漁船投保了普通損害保險或者滿期儲金保險，才能投保漁船船主責任保險。

（4）船員人身意外傷殘保險

指漁船的船員（包括船主）在漁船上因意外事故死亡或下落不明時，或是因為意外出現后遺癥時支付一定金額保險金的保險。但是如果船員因為戰爭導致人身意外身故或傷殘，并且沒有投保戰爭等特約保險，則不予賠付。

（5）其他保險

比如冷藏貨物運輸保險、小型游艇責任保險等。

（二）日本漁業損失保險的發展經驗

1. 日本漁業損失保險的運作模式

漁業保險是為了補償中小型漁民因自然災害或意外事故所導致損失的保險，它并非日本政府對漁民提供的直接救濟措施，而是在中小型漁民之間開展的具有互助性質的保險業務。漁業損失保險與漁船保險的最大區別在于，其保險對象是水產養殖品和養殖設施等，但不包括漁船。

日本漁業保險的正式發展始于1964年通過的《漁業災害補償法》。日本漁業保險的組織主要由省級漁業共濟組合以及全國范圍的漁業共濟組合聯合會構成。在運作方式上，日本漁民向本地的漁業共濟組合投保參加漁業保險，各地的漁業共濟組合進一步向全國漁業共濟組合聯合會參加再保險，而政府則為全國漁業共濟組合聯合會提供再保險。

2. 日本漁業損失保險的險種結構

日本漁業保險的主要險種結構見表1。其中收入保險，即漁民在合同期間的捕撈收入低于約定的水平時，保險人對其中的差額進行補償。物質損失保險的補償標準是損失的財產數量乘以財產的單位價格。

3.日本漁業損失保險的保費補貼

日本政府對中小型漁民提供漁業保險的保費補貼，在補貼力度上也向小型漁民傾斜，規模越小，保費補貼力度越大。但需要指出的是，為了激勵更多的漁民參與漁業保險，日本政府規定，只有某個地區的漁民都同意加入漁業保險的情況下，才能獲得相應比例的保費補貼。如果某個地區只有一半的漁民加入漁業保險，其獲得的保費補貼比例也相應減半（見表2）。

表2：日本漁業保險的保費補貼比例

4. 日本漁業損失保險的責任分擔

對于漁獲保險、養殖保險和特定養殖保險業務，省級漁業共濟組合和全國漁業共濟組合聯合會之間的責任劃分比例是變動的，其基本原則是損失規模越大，省級漁業共濟組合承擔的比例越低。對于規模較低的普通漁業損失，省級漁業共濟組合承擔30%的責任，而全國漁業共濟組合聯合會承擔70%的責任；當損失超過事先設定的閾值X時，省級漁業共濟組合只需承擔5%的責任，而全國漁業共濟組合聯合會承擔95%的責任；當損失超過更高的閾值Y時，省級漁業共濟組合不承擔責任，而全國漁業共濟組合聯合會承擔100%的損失，并通過超額再保險將損失轉嫁給政府。

對于漁業設施保險，省級漁業共濟組合和全國漁業共濟組合聯合會之間的責任劃分比例是相對固定的，具體來說，省級漁業共濟組合承擔10%的責任，全國漁業共濟組合聯合會承擔90%的責任。不過，當發生大規模的漁業損失時，全國漁業共濟組合聯合會也需要通過超額再保險將損失轉嫁給政府。

（三）日本漁業保險發展經驗

通過以上分析，我們從日本漁業保險發展中總結出如下經驗：一是構建起包括漁船、漁業生產、漁業設施等在內的廣義漁業保險，覆蓋漁業產業的主要風險；二是政府對漁業保險提供了財政支持，包括差異化的保費補貼和政府再保險；三是采取互助的組織形式開展漁業保險，這種組織形式與日本保險業的發展傳統保持了一致，也更容易得到漁民認同。

韓國漁業保險的發展經驗

（一）韓國漁業保險運作模式

2007年12月和2008年6月，韓國國會相繼通過 《養殖水產品災害保險法》和《養殖水產品災害保險法施行令》，自此確立了漁業災害保險制度。由于韓國的《農作物災害保險法》與《養殖水產品災害保險法》在立法目的以及內容體系上存在著相似性，2009年3月，韓國將農作物災害保險制度和養殖水產品災害保險制度合并，出臺了《農漁業災害保險法》，構建起同時涵蓋農作物災害保險、牲畜災害保險及養殖水產品災害保險的綜合性農業保險體系。2009年12月，韓國政府又頒布《農漁業災害保險法施行令》，自2010年1月1日正式施行，原有的法令被廢止。截至2020年12月，雖然《農漁業災害保險法》歷經12次修訂，但是其主體內容仍然維持相對穩定2。

1. 漁業保險的經營主體

根據韓國《農漁業災害保險法》，可以經營漁業保險業務的機構包括如下兩類：一是根據《漁業合作社法》所設立的全國漁業合作社聯合會（National Federation of Fisheries Cooperatives，NFFC）；二是根據《保險業法》成立的保險公司。無論是全國漁業合作社聯合會，還是保險公司，如果參與漁業保險計劃，必須與韓國海洋和漁業部簽訂災害保險計劃，并提交包括業務手冊、保險條款、保險費和保險準備金計算手冊等相關材料。

2. 保險費率的確定

按照《農漁業災害保險法》，漁業保險的經營主體應該以客觀合理的統計數據為依據，根據保險標的或賠償方法的不同來確定漁業保險的產品費率，同時，保險費率的確定也應該充分考慮各行政區域的風險差異，進行差別定價。

3. 業務招攬人員的資格

在韓國，只有下列組織和人員才能開展漁業保險招攬業務：第一，全國漁業合作社聯合會（NFFC）及其會員合作社，以及根據《漁業合作社法》而設立的水協銀行3員工；第二，符合《漁業合作社法》相關規定并且以互助服務為目的而招募的代理人，以及經全國漁業總會理事長或其會員合作社負責人所認可的人員；第三，符合《保險業法》相關要求的人員。

4. 漁業災害的評估

漁業損失的評估工作主要由損失評估師來完成。損失評估師需要進行專門的考試和資格認證，定期接受培訓，并且需要按照政府所提供的損失評估指南開展業務。

5. 財政支持

韓國政府對于漁業保險業務的財政支持主要包括兩方面：一是對漁業保險投保人提供保險費補貼，二是對漁業保險的經營者提供經營費用補貼。其中，對漁業保險投保人的保費補貼不僅來自于中央政府（通過海洋與漁業部），也有一部分來自于地方政府。需要注意的是，如果漁業投保人同時以相同的標的物投保風暴和洪水保險，那么他將得不到保費補貼。另外，有關保險費補貼以及經營費用補貼的事項，都采用總統令予以規范。

6. 再保險和災害再保險基金

（1）再保險計劃

韓國政府向開展漁業保險業務的經營主體提供專門的再保險。在再保險合同中，韓國的海洋和漁業部需要與保險機構就再保險費、保險金額、經營費用等內容作出明確規定。

（2）再保險基金

為了支持農業和漁業再保險項目，韓國農業、糧食和農村事務部與海洋和漁業部在協商基礎上共同設立農業和漁業災害再保險基金。

再保險基金的來源主要包括：第一，保險經營機構的再保險費；第二，政府以及民間部門的捐款；第三，再保險的攤回賠款；第四，基金運作收益；第五，從政府部門的借款（僅當海洋和漁業部門認為必要時使用，但是費用由再保險基金承擔）；第六，從農村發展特別稅收融資項目賬戶中轉移的資金。另外，農業、糧食和農村事務部長如認為基金運作有必要，可與海洋和漁業部長協商，從金融機構、其他基金或基金的其他賬戶中借款，費用由基金承擔。

再保險基金的使用目的包括：第一，再保險賠付；第二，償還借款本息；第三，支付基金管理和運營所發生的費用（包括委托經營費用）；第四，支付維持和改進再保險計劃所需的其他費用。

（二）韓國漁業保險監管制度

1. 漁業保險數據的收集與管理

海洋與漁業部長應收集和管理經營漁業保險產品的相關統計數據，如保險標的的現狀、即將納入保險范圍的標的、漁業損失的規模、損失的原因，并可以要求中央相關部門和地方政府負責人提供必要的資料。對于海洋與漁業部長的要求，中央相關部門和地方政府的負責人應該服從并配合。同時，為了確保漁業保險順利運作，海洋和漁業部長應該開展相關調查和研究，推動漁業災害保險制度、漁業保險產品開發、相關技術開發、專家培訓等工作。

2. 再保險基金的監管

韓國農業和漁業再保險基金的執行官員由農業、糧食和農村事務部長以及海洋和漁業部長協商任命，共有四名，包括負責基金收入的執行官員、負責基金支出的執行官員、基金支付人和基金出納各一名，他們各司其責。

3. 報告經營狀況

海洋與漁業部部長可要求經營漁業保險的主體匯報其經營情況，或在認為有必要時要求其提交相關文件，以確保漁業災害保險的正常運作，保護投保人的利益。

4. 漁業保險的宣傳與推廣

為了提高農民和漁民的防災意識，提高災害保險的滲透率，政府需要開展相關教育計劃和公共關系活動，并為投保人提供政策性資金和信用擔保等支持。

5. 處罰

韓國《農漁業災害保險法》還規定了一些懲罰事項。比如漁業保險經營者在開展業務時給予投保人保險合同以外的利益，漁業保險經營者未將漁業保險業務進行單獨核算，或漁業保險經營者不按規定提供經營報告、提取相應責任準備金、逃避檢查、提供虛假信息等情形的，都將遭受一定的處罰。

（三）韓國漁業保險發展經驗

通過上述分析，我們從韓國漁業保險發展中總結出如下經驗：一是重視漁業災害保險事業，將其與傳統農業災害保險事業進行統籌管理；二是為漁業保險的發展提供必要的財政補貼；三是重視漁業再保險及大災風險分散機制的建立與完善；四是注重對漁業保險的監管，從而維護漁業保險市場的規范運營。

美國漁業保險的發展經驗

1980年，美國國會通過《聯邦農作物保險法》的修正案，首次將水產養殖納入農業商品定義。然而，直到1990年后，美國聯邦農作物保險公司才簽發水產養殖作物保險單。截至2020年底，美國只有蛤蜊和牡蠣這兩種水產品可以在傳統的農作物保險政策下投保。另外，美國還有兩個覆蓋水產養殖產品的常規保障項目，分別是全農場收入保護項目（Whole-Farm Revenue Protection，WFRP）和無保險作物災害援助（Noninsured Crop Disaster Assistance，NAP）4。但是，這兩個項目對參與者的資格和保障水平等方面有一定的限制。

（一）牡蠣和蛤蜊保險

截至2020年底，美國聯邦農作物保險公司只為牡蠣和蛤蜊這兩種水產品提供獨立的保險。這兩種保險產品都是在小范圍開展。其中，牡蠣保險采取團體風險計劃（ Group Risk Plan，GRP）的方式開展，主要開展區域集中在路易斯安娜州的9個縣；而蛤蜊保險主要承保死亡風險，開展區域集中在馬薩諸塞州、南卡羅萊納州和弗吉尼亞州。

其中牡蠣的團體風險計劃（GRP）所提供的保險主要承保因不可避免的干旱、洪水、颶風和其他自然災害所直接導致的牡蠣擱淺損失。該計劃每年的合同變更日期是2月28日，保險開始的日期是6月1日，結束或取消的日期是次年的4月30日。保障水平從70%到90%不等，按照5%的水平遞增。保險公司也提供（CAT）保險。

（二）全農場收入保護項目（WFRP）

相比于傳統的農作物保險計劃，全農場收入保護項目（WFRP）的差異在于它適用于全美50個州的所有縣。另外，WFRP的保險責任是農業生產者因為約定事故所造成的收入損失，而非簡單的產量損失。

WFRP的不足主要表現在兩方面。首先，它依賴于農戶的歷史收入記錄。要獲得WFRP資格，農業生產者必須提供連續五年的納稅申報表（如果是初任農場主或牧場主，只需提供連續三年的納稅申報表），因此對于新進入農業領域的生產者而言，WFRP并非可選的項目。第二，如果生產者從動物和動物產品中（包括水產養殖）獲得的收入達到100萬美元或以上，那么他們將沒有資格獲得保險，雖然這里的收入允許扣除一些合格費用，但此項規定仍將很多大規模的水產養殖者排除在外。

但無論如何，WFRP仍然為水產養殖者提供了一定程度的保護，增強了他們對“不可避免的自然災害”的抵御能力。此外，WFRP可以激勵養殖者從事多樣化養殖，以降低養殖風險。

（三）無保險作物災害援助計劃（NAP）

無保險作物災害援助計劃（NAP）的運作類似于FCIC所提供的保險，但其對參與者的資格限制要少得多，主要限制為農業生產者的產品不能是FCIC所提供保險的農產品。事實上，美國的農場服務機構（FSA）將NAP作為一種覆蓋不能參加聯邦農作物保險的農業生產者的基本安全網。NAP對合格農產品的“災難性損失”提供賠償，其基礎保障水平為農產品平均市場價格的55%。農業生產者只需支付一定的服務費，通常每個行政縣、每種作物支付250美元，每個行政縣最多750美元，不超過1875美元。

根據NAP的規則，水產養殖被視為“價值損失作物”，這些作物“由于其獨特的性質，不適合進行產量計算，其價值損失應根據農場服務機構（FSA）確定的災害發生時的價值損失來確定”。類似于作物保險，NAP只對特別約定的損失進行賠償，包括破壞性天氣、不利的自然事件、高溫、蟲害、疾病等。但是，干旱、無法供水等造成的水產養殖損失以及人為因素所造成的損失，如疏忽、管理不善、未能遵守操作規則或設備故障等，屬于除外責任。

與農作物保險不同，NAP無需農業生產者提供歷史產量或收入證明，這為農業生產者的參與提供了便利。然而，NAP也有其局限性，這表現在一旦生產者調整后的總收入超過90萬美元，他們就沒有資格參加NAP了。這一限制使農業生產者在風險管理處于兩難境地，一方面他們需要將總收入控制在90萬美元以下才能獲得NAP保障，另一方面也需要將經過一定費用扣除后的總收入控制在100萬美元以下才能符合WFRP資格。

（四）美國漁業保險發展經驗

通過上述分析，我們可以從美國漁業保險發展中總結出如下經驗：一是為漁業生產者提供漁業收入而非產量的風險保障，保障水平更為充分；二是重點為小規模的漁業生產者提供風險保障，從而保證了財政補貼的精準性。

國外漁業保險發展經驗對我國的借鑒

（一）建議中央財政將漁業保險納入財政補貼范圍

從國際經驗來看，由于漁業在各國農業經濟中的比重相對較低，再加上漁業保險經營難度較大，不少國家在建立政策性農業保險之初，主要將種植業和養殖業（特別是種植業）品種納入保費補貼范圍，而漁業品種并不在關注之列。然而隨著時間的推移，這些國家逐漸發現，一方面，漁業生產所面臨的風險比種植業和養殖業更高，對保險保障的需求更為強烈；另一方面，隨著經濟社會的發展和生活方式的改變，人們對水產品的攝入數量在不斷增加，這對漁業生產的穩定供給提出了更高要求。在這種背景下，這些國家開始將漁業納入政策性保險體系中。對我國而言，自2007年政策性農業保險體系建立至今，中央財政所補貼的品種也主要集中于種植業、養殖業和林業，并沒有將漁業納入補貼范圍。然而，隨著我國經濟社會的發展，將漁業保險納入中央財政補貼范疇的條件不斷成熟。這不僅體現在中央明確提出了“建設海洋強國”的戰略目標，還表現在我國的漁業經濟總產值持續增長、全社會對水產品的需求不斷升級等方面，在這種背景下，將漁業保險納入中央財政補貼范圍有助于增強漁業生產者對風險的抵御能力，促進我國漁業的健康發展。

（二）充分調動互助合作保險和商業保險公司的積極性

互助合作保險作為一種組織形式，在漁業領域有著明顯的發展優勢。具體來說：第一，互助合作保險不以盈利為目的；第二，互助合作保險往往依附于漁業協會或者其他漁民組織而設立，這些組織與漁民有著天然的親近關系，有助于降低漁業保險的展業和理賠成本，同時提高漁業保險服務的滿意度；第三，互助合作保險參與者之間可以相互監督，有助于減少道德風險和逆向選擇。但是，互助合作保險也存在著不足，比如資本金實力有限、產品研發和專業技術水平不高、對大災風險的抵御能力較弱等。對我國而言，在中國漁業互保協會已經成為我國漁業保險主要提供者的背景下，我們一方面需要鞏固和完善互助合作類漁業保險業務，另一方面也需要鼓勵商業保險公司積極發揮自身優勢，為漁民提供更多的保險產品和服務。

（三）建立健全漁業保險的大災風險分散機制

大災風險分散機制是政策性農業保險體系的重要組成部分，是實現農業保險持續健康發展的“壓艙石”。對于經營風險更高的漁業保險而言，大災風險分散機制也更顯舉足輕重。從目前來看，國外在漁業保險大災風險分散上的經驗主要表現為兩方面：一是要求保險公司將漁業保險風險在國內保險市場上進行充分的分散；二是政府部門為保險公司提供超額再保險，承擔“最后再保險人”的角色。近年來，我國在農業大災風險分散機制上進行了諸多實踐，但是在建立財政支持下的農業大災風險分散機制方面仍然需要繼續探索。

（四）持有“大漁業保險”格局意識

所謂大漁業，不僅包括傳統意義上的捕撈漁業和養殖漁業，還包括漁民、漁業設施、漁業冷藏物流、漁業貸款等在內的漁業產業鏈。在過去很長一段時間內，受漁業保險的政策環境及財政補貼不足的影響，保險公司對漁業保險缺乏足夠的興趣，所提供的漁業保險產品種類較少，覆蓋范圍也很有限。然而，在當前我國漁業保險外部環境不斷優化、財政補貼力度不斷加強的背景下，保險公司也應該放寬視野，用動態眼光重新審視漁業產業鏈中所蘊藏的商機。

（五）加強對漁業保險業務的監管

從國外漁業保險的發展經驗來看，必要且適當的監管是促進漁業保險業務健康發展的重要保證。從監管主體看，很多國家的漁業保險業務主要由漁業主管部門來承擔相應職責，而僅有少部分業務由商業保險監管機構負責。從監管方式來看，不少國家都出臺了類似于《漁業保險法》、《漁業保險實施細則》等法律法規，以規范漁業保險經營者的行為，隨后結合實踐及時修訂。從監管內容來看，國外對漁業保險業務的監管主要集中于市場主體和從業人員的進入資格，主管部門的職責，市場主體的經營行為、再保險，大災風險基金的管理、保費補貼、罰則等內容。

注釋：

1具體信息可參見https://www.jfa.maff.go.jp/j/hoken/gyogyouhoken.html.

2具體信息可參見https://law.go.kr/LSW/lsInfoP.do?lsiSeq=199108&viewCls=en gLsInfoR&urlMode=engLsInfoR#0000.

3英文名稱為Suhyup Bank，成立于1962年，主要為水產業發展提供儲蓄、貸款、外匯、信用卡、保險以及基金服務專業化的金融服務。

4具體信息可參見https://www.rma.usda.gov.