城鎮化發展模式研究與啟示

陜西地建土地勘測規劃設計院有限責任公司 柴祿

近年來，我國經濟發展進入新常態，以投資和出口拉動經濟增長的傳統驅動力已不能占據主導地位，只有不斷的擴大內需，同時加強供給側改革，才能確保我國經濟高速穩定高質量運行。作為一個擁有14億人口的大國，我國2020年戶籍人口城鎮化率僅為45.4%，常住人口城鎮化率約63.9%，仍有超過36%人口常年居住和生活在農村地區，約18%的人口為農村戶籍但常年在城市打工。可見，我國目前的城鎮化率偏低，而且半城鎮化現象較為突出，這也是造成內需對經濟拉動的作用越來越弱，城鄉差距不斷加大，城市和農村發展脫節不能實現聯動發展的根本原因。在這一背景下，要擴大內需，首先是要推動高質量的城鎮化，再通過供給側結構性改革推進社會主義國家高質量發展。本文對國內發達地區的城鎮化模式進行梳理展示歸納總結，以期能對我國的新型城鎮化建設提供一些啟示。

一、我國發達地區的城鎮化模式

在中華人民共和國成立之前，由于農業立國的原因，我國的城鎮化長期處在一個緩慢增長的狀態。1949年中華人民共和國成立以后，在老一輩革命先烈和仁人志士的不斷拼搏下，我國的工業化得到前所未有的發展，為城鎮化快速發展奠定了堅實基礎。1978年改革開放以后，一直到20世紀90年代初，我國的城鎮化是一種以短距離遷移為主導的小城鎮型城鎮化；90年代以后至今，借助改革開放的春風，我國的城鎮化步伐不斷加快。目前，我國的城鎮化已經取得了突飛猛進的發展，但相較于實現社會主義現代化強國的宏偉目標，城鎮化水平仍處于較低的階段。2020年我國仍有超過36%的人口長期居住和生活在農村，無法享受城市便利的生活條件。但我國東南沿海地區的城鎮化進程快于中西部地區，城鎮化水平高于中西部地區（如圖1），有很多值得借鑒的城鎮化發展模式。

圖1 我國中西部主要省份城鎮化率對比圖

（一）溫州——以市場化主導的城鎮化

溫州以民營經濟為主體，充分發揮了市場化的活力，有效帶動農村地區的工業化、城鎮化發展，是一種典型的市場主導型城鎮化模式。通過“三分三改”，溫州市在原村級成立“土地合作社”和“資產股份合作社”，共同構成村集體經濟組織[1]。同時，大力發展以專業市場為基礎的專業鎮，依靠市場化運作機制，引導進城企業投資公用基礎設施建設，通過基礎設施建設進一步提高了市場活力，帶動了城鎮化發展[2]。

（二）蘇南——以建設鄉鎮企業為主導的城鎮化

改革開放初期，蘇南地區也同樣面臨著人口集聚度較低、城鎮發展低質不均衡的問題。依靠良好的地理區位優勢和自身資源稟賦特點，蘇南地區通過發展鄉鎮企業和鄉村工業，打造出鎮村城鎮化發展增長極，通過小城鎮就地城鎮化的方式實現農村地域的城鎮化[3]。同時，當地農民由從事傳統農業生產轉向從事工業生產，實現了從事職業轉變。

（三）廣東——以內陸專業鎮和港口經濟為依托的城鎮化

廣東省實踐出一條“雙引擎驅動”的城鎮化路徑，在離珠三角區域較遠的山區內陸，以加快中心城市建設和專業鎮特色鎮建設帶動區域城鎮化發展[4]；沿海的珠三角地區則以民營企業和鄉鎮企業集中的中心城市和中心鎮為支點，形成“產城融合”發展，發展城鎮化[5]。同時，通過采取“三來一補”措施，使外資企業異軍突起，帶動了外向型鄉鎮企業的迅速發展，形成了獨特的城鎮化發展模式。

（四）青島——以重點城鎮建設為中心的城鎮化

為了降低農民進城門檻、提升公共基礎設施承載能力、提高進城務工農民在城市的就業和住房保障能力，青島市提出了以重點城鎮發展為中心城鎮化發展路徑，緩解大都市的人口進入壓力，出臺一些列制度保障區域內地域間的產業發展協作，并提高重點城鎮的公共基礎設施配套水平，大力完善綜合交通體系。以重點鎮建設為中心的城鎮化路徑對青島成為國內GDP指標排名靠前的大城市是居功至偉的。[6]

（五）成都——以城鄉一體化為出發點的城鎮化

成都市在城鎮化發展中，以破解城鄉“二元結構”，縮小城鄉差距，促進城鄉一體化發展為出發點，出臺相關政策制度和體制機制，著力實現城鄉基本公共服務配置均等化，使生產要素在城鄉之間自由流動，構建起了城鄉經濟社會發展協調均衡統一的格局。同時，依托成都平原特有的資源稟賦和產業集群優勢，倡導產業升級，科學規劃建設，實現了城鄉統籌發展和區域城鎮化均衡發展[7]。

（六）天津——以“宅基地流轉”為抓手的城鎮化

天津市是我國的四大直轄市之一，是首都北京的門戶，受限于全市建設用地較少，要發展城鎮化就需要提出針對性的解決辦法。天津市委市政府提倡農民以宅基地換房，就地集中建設小城鎮，復墾農民原有的宅基地，實現了住居環境改善的同時也帶動了農村地區經濟的發展。

同時，天津市出臺制度促進農村社區、工業園區、農業園區“三區”聯動發展，提高了農村地區城鎮化水平；通過推行“三改一化”，即“集改股”“農改非”“村改居”“城鄉一體化”，實現了全市城鎮化的均衡高質量發展[8]。

二、基于四個維度的城鎮化發展模式

通過對以上案例的研究可以看出，城鎮化發展的模式有很多維度，因此不同的地區有不同的城鎮化發展路徑和戰略選擇，有的地區以政策主導、有的地區以市場化刺激、有的地區因地制宜以土地要素為引導。但歸根結底，城鎮化發展模式可以歸納為以下幾個方面，即以人口、土地、設施、經濟四個維度為落腳點的城鎮化模式（見表1）。

表1 城鎮化發展模式總結簡表

（一）人口城鎮化主導模式

人口城鎮化主要指人作為主體的城鎮化過程，即人由農村轉移到城市，且獲得在城市生活的居住、就業、醫療、教育、社會保障等城市人口擁有的權利[9]。大多數城鎮化發展模式均以人口城鎮化為主導，例如我國的一線城市，年均人口增長呈現出較高的凈流入態勢。但個別區域因其具有一定特殊性，城鎮化不以人口轉移為主導。

（二）土地城鎮化主導模式

土地城鎮化主導的模式是以土地要素從農用地或未利用地轉變為建設用地的城鎮化過程，土地城鎮化使得城鎮建設用地范圍不斷擴大，增加了城市對人口、產業和公共服務的承載能力，從而實現了城鎮化發展。

部分用地條件較好地區域，均已建設城市開發區、衛星城等形式進行了城鎮化拓展，但在一些山區和用地條件受限的地區，土城鎮化主導的模式很難占據主導地位。[10]

（三）設施城鎮化主導模式

設施城鎮化主導的模式主要是指通過對城鎮化發展潛力區域的設施配置，包含鐵路、公路、重大基礎設施等，帶動人口流動和聚集，形成區域城鎮化發展核心的模式。在我國，諸如高鐵新城、國道沿線城鎮、空港新城等，均是以設施建設為引擎，促進了人口流動和集聚從而促進了該區域城鎮化發展。

（四）經濟城鎮化主導模式

經濟城鎮化主導的模式指以區域產業發展或經濟活動建設為契機，以就業帶動和收入提高為核心，通過提高區域經濟發展水平，帶動區域城鎮化發展的模式。在我國，如克拉瑪依、大慶、攀枝花等礦業城市均屬于以經濟城鎮化為主導的模式；旅游城市諸如平遙、九寨溝、稻城亞丁等網紅旅游城市也屬于經濟城鎮化為主導的模式；同時，一些特色小城鎮的城鎮化發展也屬于經濟城鎮化主導的范疇。

三、總結和啟示

以上重點對我國城鎮化發展較快地區的城鎮化發展模式進行了相關梳理，重點介紹了溫州、蘇南、廣東、青島、成都、天津等地的城鎮化發展模式。

溫州的城鎮化以市場化和民營經濟高度發達為特征；蘇南的城鎮化發展鄉鎮企業為主推力；廣東的城鎮化以內陸專業鎮和港口經濟為依托；青島的城鎮化以重點城鎮建設為中心；成都的城鎮化是以城鄉一體化為主旨；天津推行的是以“宅基地流轉”為抓手的城鎮化路徑。進一步推導出城鎮化模式主要可以歸納為以人口、土地、設施、經濟四個維度主導的城鎮化發展模式，無論哪個維度為主導的城鎮化模式，均以實現城鎮化水平的提高和區域高質量發展為目標。

城鎮化發展道路應該借鑒典型，通過對我國城鎮化發展路徑模式的研究，得出以下四點啟示。一是以人為本，在城市建設的過程之中，應該更加體現人民主體思想，時刻保持以人為本和為人民服務的宗旨意識，同時加強城鎮化發展中的生態保護制度約束是更大的“以人為本”；二是統籌城鄉，城鎮化要發展離不開農業農村的基礎支撐，因此必須以統籌城鄉為先決條件，不能重城輕鄉；三是協調發展，只有形成均質連續且產業門類互補、大中小城市均衡發展的城鎮化發展格局，才能實現真正的高質量發展；四是傳承文化，在城鎮化發展中，不能僅有發展的眼光，更要有保護的意識，對傳統文化和相關歷史遺跡的保護可以給城鎮化發展帶來源源不斷的“生機”。