廣東省“十三五”期間林地定額執行情況分析研究

崔錫權

廣東省嶺南綜合勘察設計院，廣東廣州 510000

林地定額是指年度內國家允許勘察、開采礦藏和各項建設工程占用征收林地面積的最大限量。嚴格實行林地定額管理，是執行林地保護利用規劃制度，實行分類管理和林地用途管制的重要手段，對促進節約集約使用林地、鞏固生態建設成果、建設美麗中國具有十分重要的意義。“十三五”以來，廣東省嚴格按照《國家林業局關于印發<占用征收林地定額管理辦法>》（林資發〔2011〕98 號）和《廣東省人民政府辦公廳關于印發占用征收林地定額管理辦法的通知》(粵辦函〔2014〕323 號)要求，實施林地定額管理，林地集約節約水平得到提高，林地得到了有效的保護。至2020 年底，全省森林覆蓋率58.66%，森林蓄積量5.84 億m3，提前完成了國家下達廣東省到“十三五”末森林覆蓋率達到58.20%、森林蓄積量達到5.51 億m3的“雙增”目標[1，2]。

1 林地定額執行情況

1.1 林地定額情況

“十三五”期間，國家每年下達廣東省林地定額8156.2hm2，共40781.0hm2，申請追加定額共13745.0107hm2， 實 際 可 使 用 林 地 定 額54526.0107hm2，使用林地定額53010.4077hm2。其中：2016 年追加林地定額1194.2785hm2，實際可使用林地定額總量9350.4785hm2，使用林地定額9279.7486hm2，占實際可使用定額總量99.2%；2017年追加林地定額2696.5299hm2，實際可使用林地定額 總 量 10852.7299hm2， 使 用 林 地 定 額9742.7803hm2，占實際可使用定額總量89.8%；2018年追加林地定額2226.8hm2，實際可使用林地定額總量10383hm2，使用林地定額10201.6hm2，占實際可使用定額總量 98.3% ；2019 年追加林地定額3268.6996hm2， 實際可使用林地定額總量11424.8996hm2，使用林地定額11273.8359hm2，占實際可使用定額總量98.7%；2020 年追加林地定額4358.7027hm2， 實際可使用林地定額總量12514.9027hm2，使用林地定額12512.4429hm2，占實際可使用定額總量99.9%。

表1 按年度統計林地定額Tab.1 Statistics on the implementation of the forest land quota by year單位：hm2

1.2 各項目使用林地定額情況

“十三五”期間，廣東省共使用林地定額53010.4077hm2，其中基礎設施項目使用林地定額24038.8236hm2，占使用總定額的45.3%；公共事業和民生項目使用林地定額6357.5183hm2，占使用總定額的 12.0% ； 經營性項目使用林地定額15301.3225hm2，占使用總定額的28.9%；城鎮、園區建設項目使用林地定額7312.7433hm2，占使用總定額的13.8%。2016～2020 年各類項目每年分別使用林地定額詳見表2。

表2 按項目類型使用林地定額型統計Tab.2 Statistics on the implementation of the forest land quota by Item types 單位：hm2

圖1 按項目類型使用林地定額型統計Fig.1 Statistics on the implementation of the forest land quota by Item types

1.3 使用林地面積未超林地定額

“十三五”期間，隨著省委、省政府振興粵東西北地區發展以及加快重大交通基礎設施部署，廣東省各年度林地定額需求逐年增加，但各年度使用林地定額均低于國家批準下達廣東省的“十三五”期間年度林地定額總額。主要原因：一是“十三五”期間，廣東省委、省政府高度重視生態文明建設，深入推進綠色發展戰略，嚴格按照《廣東省占用征收林地定額管理辦法》，堅持“嚴格保護、節約集約、保障重點、用途管制”的原則，科學合理的下達全省定額；二是嚴格征占用林地審核和規范管理，建立高效、透明、公開、公平的征占用林地審核審批管理機制，依法辦事、做好服務，促進林地保護管理工作走向法制化、制度化、規范化。

2 主要管理措施及監督檢查情況

2.1 嚴格執行林地定額管理制度

認真貫徹落實《建設項目使用林地審核審批管理辦法》(國家林業局令第35 號)、《建設項目使用林地審核審批管理規范》和《關于加強臨時占用林地監督管理的通知》(林資發〔2015〕121 號)等一系列政策文件精神，規范廣東省建設項目使用林地管理工作。根據國家林業和草原局下達廣東省的林地定額和廣東省政府辦公廳印發的《廣東省占用征收林地定額管理辦法》(粵辦函〔2014〕323 號)規定，按照“嚴格保護、節約集約、保障重點、用途管制”原則，認真制定定額分配方案報省政府批準下達實施，將交通、能源、水利、電力等省級以上重大基礎設施項目和落實省委、省政府重大戰略項目作為重要因素列入定額分配方案，在使用林地定額總量控制的基礎上實行差別化的管理政策，發揮林地定額管理參與宏觀調控的作用，保障重大項目依法使用林地定額需要，促進廣東經濟社會發展。

2.2 嚴格使用林地審核審批

實行差別管理林地政策，優先保障省級以上重點項目、基礎設施項目、搶險救災項目和公益民生項目使用林地，從嚴控制房地產、采石采礦取土等經營性項目和陸上風電、光伏發電項目使用林地，嚴禁國家法律法規明令禁止的項目使用林地。

2.3 加強建設項目使用林地監管

一是嚴格執行網上申報制度。廣東省嚴格按照國家林業和草原局的要求，及時將通過審核審批的使用林地項目信息錄入《全國建設項目使用林地審核審批管理系統》，并完成網上審核審批程序，積極推動林地審核審批信息化和規范化管理，接受上級主管部門監管。二是嚴厲打擊破壞森林資源行為。在全國首次啟用建設項目使用林地邊界樁制度，防止批東占西、批少占多行為的發生，切實加強對建設項目使用林地現場監管。通過使用林地項目檢查、“綠衛2019”森林執法專項行動、違建占用林地專項清查整治、森林督查等一系列檢查，及時發現違法破壞森林資源情況，加強對違法破壞森林資源行為的打擊力度，有效保護森林資源。

3 主要存在問題

3.1 林地定額供需矛盾突出

林地是一種不可再生資源，當前廣東省林地資源數量有限，而且分布不均，生產力不高，供求矛盾突出。近年來，隨著粵港澳大灣區建設、構建“一核一帶一區”區域發展新格局、鄉村振興戰略、供給側結構性改革的深入推進，廣東省每年都有一千多個省重點項目計劃開工建設，急需使用大量林地，“十三五”期間每年年初下達廣東省的8156.2hm2使用林地定額遠遠不能滿足廣東省重大建設項目用地需求。“十三五”期間，經營性項目使用林地定額占使用總定額的28.9%，廣東省是全國經濟大省，未來的經濟開發對林地的需求更多，林地定額缺口將越來越大[3]。

3.2 建設項目使用林地審核審批工作人員的業務服務能力參差不齊

據《廣東省人民政府關于將一批省級行政職權事項調整由廣州、深圳市實施的決定》（政府令第241 號）和《廣東省人民政府關于調整實施一批省級權責清單事項的決定》(省政府令第270 號)精神，自2020 年2 月開始，廣東省林業局已將建設工程使用林地以及生態公益林采伐省級職權全部下放(廣州、深圳下放)或委托地級以上市林業主管部門實施，少數地方建設項目使用林地審核審批工作人員的業務服務能力參差不齊，對政策文件理解不透，容易對項目全部一刀切，難以守好發展和生態兩條底線。

3.3 存在行政干預現象

因林地定額緊張，個別地方不惜采取行政干預來推動經營性建設項目的審核審批。有的地方為了建設當地經濟，沒有按照先保障重點、用途管制原則，年初審批了經營性項目，先占用了林地定額。年中再申請省備用定額來滿足基礎設施和公共民生建設項目，使林地定額更加緊張，不利于林地的保護和管理[4，5]。

3.4 林地監管壓力不斷增大

少數地方違法使用林地案件時有發生，機構改革后，個別縣區沒有單獨設定林業局，基層林業部門隊伍力量比較薄弱，技術手段比較落后，不能及時發現制止違法行為，這也成為監察機關關注的重點。

4“十四五”林地定額管理的意見和建議

4.1 廣泛宣傳林地定額管理的重要性

依托節日、活動、傳媒等多種形式，加強有關生態文明建設和保護林地的法律、法規宣傳。充分利用傳統媒體以及新媒體，廣泛開展形式多樣的宣傳活動，加大社會公眾宣傳。讓社會公眾充分認識到實行定額管理是鞏固生態建設成果重要手段，是建設綠美廣東的有力保障[6]。

4.2 科學編制林地保護利用規劃合理下達林地定額

“十四五”時期，廣東將進一步加快發展轉型升級，著力改善民生，建設幸福廣東，大型基礎設施、公共民生、現代制造業、高新技術產業、5G 移動通信、戰略性新型產業、現代服務業、鄉村振興等項目無論是在數量、規模和投資上都將大幅增加。林地承擔著既要滿足生態建設及生態服務需求，又要支持國家戰略發展及重大工程項目建設的雙重使命。建議科學編制新一輪林地保護利用規劃，實施林地用途管制、落實林業分類經營管理。合理下達林地定額，能更好統籌規劃林地保護與利用的關系，提升林地治理能力，更好地滿足經濟社會發展對林業建設的需求，為建設新時代廣東林業現代化做出積極貢獻[7]。

4.3 提前介入重點項目使用林地選址論證工作

建議林業主管部門積極加強與發改、自然資源、交通運輸、水利等有關部門的溝通聯系，及時獲取交通、能源、水利等重點項目建設清單，提前介入項目選址論證工作，指導用地單位科學繞避各級各類自然保護地、國有林場以及生態區位重要的林地，確保項目選址符合林地保護利用規劃和林地分級管理要求，為重點項目順利辦理使用林地手續打下了良好基礎，能更好的集約、節約使用林地[8，9]。

4.4 嚴厲打擊違法破壞森林資源行為

對違法破壞森林資源行為，堅決從嚴查處，構成犯罪的，要依法追究刑事責任，做到發現一起、查處一起，不留尾巴、不留隱患。同時，要充分應用無人機等新技術和先進手段，通過森林督查等森林執法專項行動，堅決制止毀林開墾和亂占濫用林地行為，切實提高林地保護工作效率和管理水平[10]。