法國的校園反恐與危機管理

法國校園安全環境深受恐怖主義的威脅。2012年3月19日，法國南部城市圖盧茲市一所猶太學校門前發生槍擊事件，致使五人傷亡，其中包括三名學生。整個2015年，法國更是發生了五起恐怖襲擊。在2015年11月13日巴黎恐怖襲擊事件后，極端組織“伊斯蘭國”聲稱“要襲擊法國的學?！?，激進主義者甚至拋出“殺死向兒童教授世俗主義的教師”的話語。此后，法國本土和科西嘉島進入緊急狀態。2016年初，法國亨利四世中學遭受電話威脅。2017年3月16日，法國的格拉斯高中發生了一起學生入侵槍擊事件。2019年3月25日，兩名男子因涉嫌計劃進入一所幼兒園襲擊兒童而被捕。2020年10月16日，巴黎郊區一名初中教師被殘忍殺害并被斬首，法國總統埃馬紐埃爾·馬克龍當晚發表講話稱該受害教師是“極端伊斯蘭恐怖襲擊的受害者”。

“校園反恐”也因此成為法國政府和教育界的重大優先事項之一。面對密集發生的恐怖襲擊事件，法國部委之間開展了更為密切的合作，通過部際間的集體協調來制定新的校園安全措施和提高這些措施的有效性，從而保證法國校園的穩定和安全。

一、法國校園安全保護的基本路徑

2016年8月法國政府發布《小學、初中和高中安全》報告，詳細闡述了政府為確保學校安全而采取的措施。法國校園安全保護圍繞“預測”“安全”和“應對”三大關鍵詞展開。

（一）重“預測”

每個學校都設立一個危機小組。法國內政部將為這些教育系統工作者提供危機管理方面的具體培訓。這些新的危機管理培訓課程主要包括為學校管理層和危機管理部門提供培訓。例如，法國國立高等警察學校與克雷泰爾學區保持著積極的合作關系，他們每年組織聯合培訓日，讓正在接受初步培訓的中尉警官學生和正在接受培訓的學校校長一起參加。

在開學前，各省長將召開保護學校的安全會議，并召集包括國內安全部門、省內消防和救援部門、全國應急服務部門、國家教育服務等相關部門人員參加。此外，還由學術當局任命多位“安全顧問”。安全顧問的任務是確保校園安保措施的有效性，并協助學校開展相關行動、特別是協助它們實施“PPMS特別安全計劃”的演習和相關安全診斷?！癙PMS特別安全計劃”最初是在1999年風暴災害的契機下發展而來的。自 2002 年以來，法國學校一直在實施“PPMS特別安全計劃”，其目標是讓學校師生為危機情況做好準備。但在近些年，該計劃越來越重視校園襲擊事件所帶來的危機情況。安全顧問還向學校領導層、國民教育督導員和學校校長提供建議。安全顧問確保與學校所在地方當局（尤其是執法當局）建立并保持特殊聯系。此外，在多方協調下，地方安全部隊負責人可以調控當地的移動監控系統、起草“PPMS特別安全計劃”的“入侵-攻擊”部分，以及為加強校園安全提出有用建議。

（二）?！鞍踩?/p>

該環節則需要采取許多常規性和威懾性措施，主要包括兩個方面。

一是部署威懾安保力量。在多方共同協調下出動相關安全力量，在學校多方人群聚集時刻，對學校的交通路線、接送點和學校附近進行定期的流動巡邏，從而形成可見而威懾性的存在。例如，在2015年多次遭受恐怖主義襲擊后，2016年4月，時任法國內政部長貝爾納·卡澤納夫發表關于“加強國家警察打擊犯罪大隊和國家憲兵監視/干預分隊的裝備”的聲明，即“BAC - PSIG 2016”國家干預計劃。在學校出現危急時刻，主要依靠“國家警察打擊犯罪大隊”（BAC）和“國家憲兵隊監視/干預分隊”（PSIG）的儲備干預力量進行威懾。又如，2016年秋季開學前，法國政府宣布增派數千名反恐人員保障校園安全，并要求學校加強反恐演習，共有超過3000名預備役人員將在6.4萬所中小學校園外執勤，通過流動式巡邏加強校園周邊監控。

二是落實常規安保工作。在小學，學校校長落實“PPMS特別安全計劃”。在這個過程中，校方可以得到國民教育督查員、所在省的安全顧問和地方服務部門的協助。通過評估相關安全情況，由地方當局來確定學校安保工作的優先順序。在初中和高中，校方定期與“憲兵-警察/學校安全”聯絡員和地方當局落實和更新校園安全診斷情況并開展相關支持。例如，在2015年多次襲擊發生后，2016年法國內政部協調多方力量，為教育界開展了近3000項與校園安全有關的技術援助行動，比2014～2015學年多出六倍。

在實踐中，自2015年的襲擊事件以來，法國加強校園搜查和巡邏等安保措施。在學校外圍，校長或任何負責人都可以對書包進行目視檢查。如果拒絕檢查的話，可以阻止其進入。然而，他們沒有權力進行身份檢查或搜包檢查。在法國，只有司法警察（OPJ）可以進行身份檢查。搜包也必須由OPJ或憲兵在現行犯罪、初步調查或委調查的情況下進行檢查。在學校內部，警察有權逮捕學生，但要在一個合適的地方（如校長辦公室），以便將警方對校園的干預影響減少到最小。值得注意的是，自2013年10月9日“萊昂納達事件”發生以來，法國頒布通函宣布“不再允許在學校和課后活動的環境中對可能被驅逐出境的家庭的兒童進行干預”?！叭R昂納達事件”是法國在2013年10月9日將一個羅姆人移民家庭驅逐到科索沃后引起的一個備受矚目的政治事件。這個家庭的未成年女兒萊昂納達·迪布拉尼在學校組織旅行期間被捕。

此外，法國也增強了校園安全設備的便捷性，以便在發生恐怖襲擊時能夠謹慎地觸發警報，而不使襲擊者看到警察已經得到警告。例如，在2016年尼斯襲擊事件發生后，法國尼斯地區的學校配備了一個名為“馬格尼塔”的個人微型報警設備，以便在未來發生恐怖襲擊時保護學校師生。MGB001-A是一個隱蔽的SOS報警按鈕，只須按下報警按鈕就可以聯系緊急服務。該設備堅固、小巧而隱蔽，可以在不被攻擊者看到的情況下向警方報警。

（三）知“應對”

該環節主要包含培訓和認知兩個方面。該環節旨在促進一個共同的風險管理，并且使所有人都意識到“應對校園危機并采取反應”是可以學習的。首先，設置針對不同學生年齡段的演習，以盡可能地讓他們為危機情況做好準備。例如，對學生進行急救培訓。其次，在學校安全維護方面采取新的措施，包括宣傳新的校園安全文化等，使“自由、平等、博愛”的法國人民減少對相關校園限制措施的排斥情緒，強調“持續警惕”具有絕對的必要性。例如，法國教育部還繪制了在學校門口展示的安全信息圖。

二、法國校園反恐和危機管理的主要問題

2017年2月，法國政府發布《危機管理程序和保護教育機構免受恐怖主義威脅》報告。該報告著手分析了自2015年1月以來法國教育界為應對“恐怖襲擊威脅”而實施的措施和程序，特別是不同危機管理單位之間的協調手段以及校園“恐怖主義威脅”與“重大風險”的管理差別。同時，也考慮到學生之間的暴力、自殺或發生意外等重大風險的情況。通過梳理發現，先前法國校園安全政策和措施存在一定不足，可能影響或破壞校園反恐措施的效率和連續性。

第一，在安全危機管理組織方面，首先，應該在教育部內部就完成“危機管理組織”的相關工作。這個組織在原則上由“高級國防和安全官員”（HFDS）引導，他負責領導和協調國防、危機預防和應急政策，并為危機管理做部署準備。此外，為了加強校長在危機管理中的戰略引領作用，對于在實踐中實施的良好做法，必須鼓勵相關學校校長進行經驗共享。

第二，在界定校園安全的風險類別方面，須判定是“重大風險”還是“入侵-攻擊”威脅。這兩者的利害關系是不同的。以前法國相關部門往往是按照預防和應對重大風險的邏輯來處理“入侵-攻擊”威脅。實際上，這兩種應急計劃是不同的。在這種情況下，與“重大風險”有關的“PPMS特別安全計劃”受到青睞，而專門應對恐怖主義威脅的“Vigipirate反恐計劃”則沒有被充分利用。此外，在教育環節中各參與者的作用還不夠明確，校園危機協商往往不夠及時，導致許多應急措施在實施上缺乏連貫性。

第三，在具體行動實施上的改進方面，私立教育機構與公立教育機構設定的安全目標之間可能存在偏差，從而加大校園安全保護的建設難度。此外，應對法國各大學區進行情況調研，以便確定可能實施的校園反恐行動，從而使相關應急措施更具統一性、有效性和針對性。例如，創建危機目錄、開展應急管理演習以及組織危機應對培訓。

第四，在機構安全采取措施方面，應注意在國家層面制定的標準可能不適合當地情況。因此，開展校園反恐和安保行動需要因地制宜，最好是根據地方當局、國家教育和安全部門之間共同評判來決定部署在當地的相關技術措施。

三、法國校園反恐和危機管理的主要措施

2017年4月12日，法國教育部又頒布了《關于加強適用于學校和教育機構的安全和危機管理措施的指示》，該指示是為了將先前法國校園反恐的相關措施都匯集在一份文件中，并詳細說明了這些措施與國家層面的“Vigipirate反恐計劃”、各部委危機管理措施之間的聯系。根據該法律文件，法國校園反恐和危機管理的主要措施包括以下幾個方面。

（一）明確校園危機是屬于“重大風險”還是 “恐襲/武襲”

首先，須明確“重大風險”與“恐怖威脅”的區別。出于效率的考慮，與校園恐怖襲擊有關的威脅，最初是在“重大風險”的背景下處理的。事實上，根據是“重大風險”（例如洪水、風暴、技術事故）還是“恐怖襲擊/武裝襲擊”的直接或間接威脅，兩者的預防和保護措施是不同的，因此有必要加以區分。例如，由自然或意外引起的重大風險，主要涉及消防和救援服務（呼叫18），而“攻擊-入侵”是一種故意行為，因此首先需要警察的干預（呼叫17）。然而，這兩類風險有共同的要素，并不能完全分開。一方面，在某些情況下，應對這兩種可能發生的情況所采取的行動可能是相同的;另一方面，“重大風險”的發生可能是“恐怖主義”行為（如化學襲擊）的結果。因此，學校需要在面臨自然事故、技術事故或攻擊入侵時，應有針對性地作出適合各種情況的反應措施，而不至于出現混亂的風險。

（二）加強“教育系統”和“安全系統”之間的溝通協調

2017年，法國進一步強調針對恐怖行為或武裝襲擊威脅的應對措施需要采取合作的方式，讓教育事業相關方都參與進來。為此，法國國家安全部門與教育界之間開展了積極的協調行動。作為自2015年以來加強教育界與國家安全部隊聯系的延續，法國每所學校的校長都有一個當地的“學校安全”聯絡員，隨時為其提供建議（主要有憲兵隊的領土犯罪預防聯絡員、國家警察學校安全聯絡員、警察局的學校聯絡員）。

在每個學年開始時，校長或教育機構負責人與學校所屬的警察局或憲兵大隊直接聯系，以交換各自的聯系方式。其次，為上述每個聯系部門聯系人制訂一份共享的聯系方式名錄，在工作人員調動時立即更新，并在開學時系統地更新。此外，省長每年組織一次與學校有關的危機管理框架演習，目的是加強各種危機主體之間的協調。

（三）明確校園反恐和危機管理中各行為體的職責

在中央層面，與所有其他部委一樣，法國教育部也設有一名“高級國防和安全官員”（HFDS）。自2010年以來，教育部秘書長履行“高級國防和安全官員”職責，他負責領導和協調國防、警戒、危機預防和緊急情況方面的政策，并負責監督執行措施的準備工作。“高級國防和安全官員”隸屬于教育部，并直接對教育部長負責。

根據法國《國防法典》的規定，HFDS負責制訂發生攻擊或武裝襲擊時的危機管理準備計劃。他確保對其有權管轄的中央和地方的整體協調，以便去執行這些任務。他還參與準備和監督“緊急危機管理”方面的具體培訓方案，包括與負責國防和國家安全的秘書長一起確保相關國家計劃的傳播和實施（特別是在“Vigipirate反恐計劃”框架內確定的國家計劃）。在與部長及其內閣的直接聯系中，HFDS是國家危機管理系統運作的保證人，從而保障校園安全措施（特別是警報鏈）實施上的有效性。

在學區層面。法國的教育行政管理體制可以分為中央和地方兩級。中央為教育部，地方為學區。學區及其下屬省教育局構成了法國地方教育行政管理體制的主要框架。

第一，由每個學區區長決定最適合學區特點的危機準備和管理制度，并規定學區內部下游和上游警報鏈的組織方法。這一機制旨在適用于與“恐怖襲擊或涉及一個或多個學?；蚪逃龣C構的武裝襲擊有關的危機”。同時，學區區長還負責為學區制訂危機培訓計劃，并為其下屬所有人員提供培訓，區長也會有一份學區內受過危機管理培訓的人員的最新名單。此外，區長確保將有關危機管理的指示正確傳達給私立教育機構。

第二，每個學區都設立一個“學區危機管理指揮部”，該指揮部確保各行為體和各部門危機管理單位的戰略協調，并與部級危機管理指揮部直接聯系。在區長的領導下，該指揮部確保不同行為者和各部門危機管理指揮部的戰略協調，并與部級危機管理指揮部直接聯系。學區區長還負有公共傳播責任，通過學區網站、社交媒體等不同的傳播方式向公眾和媒體傳播信息。

第三，建立自上而下的警報系統，該系統在需要時可以向學校和教育機構發出警報，并根據特定情況發布指令。該警報系統目的是加強國內安全力量和教育界之間的溝通，實現實時警報和最快、最流暢的信息傳播。“短信提醒”是其中一種手段。此外，一旦無法預先確定可能受到“入侵-襲擊”影響的區域范圍，那么省長就可以采取措施在確定范圍內對有關機構發布警報。

第四，為了提高警報鏈的有效性，在每個學區區長辦公室內都設立了一個專門用于處理緊急危機情況的緊急號碼。該措施保證了在發生嚴重事件時向上的警報鏈的有效性。如果發生了需要啟動 “入侵-攻擊”PPMS計劃的事件，這個號碼將在呼叫緊急服務后立即接通至學區相關部門。

第五，設計危機演練和分享反饋。每年，在一名或多名學校校長和國家教育督導員（IEN）的自愿配合下，學區管委會設計一些危機演習。這些演習是根據學生的年齡進行調整的，并且是漸進式的。在考慮到之前演習反饋（Retex）的基礎上，該危機演習可以檢驗學校應對危險的能力。每個場景都設定了一個優先目標，其主要流程是聽到警報后在一定時間內保持隱蔽，包括逃到一個確定的地方或封鎖通道，等等。

在省級層面。第一，“學區督查-國家教育部門服務總監”（IA-Dasen，簡稱“學區教育總監”）積極協調并負責轉達國家層面（教育部）和學區層面（學區區長）的相關指示。他確保在公立學校和私立學校中都傳播和實施這些危機應對措施。學區教育總監的任務是確保校園安全措施的有效性。國家教育安全聯絡員則主要負責監督“PPMS特別安全計劃”的實施、演練以及安全診斷，聯絡員還為國民教育地區督察員（IEN）和學校校長提供相關安全建議。

第二，設立省級危機管理指揮部。省級危機指揮小組與處于危機中的一所或多所學校直接聯系，并向學區危機小組報告危機局勢的演變。此外，該危機處理指揮部與法國國家憲兵隊的行動和情報中心、國家警察信息和指揮中心以及各省消防和救援部門的呼叫處理中心進行聯系。

第三，建立學校危機聯絡名錄。學區教育總監負責建立一個詳盡危機聯絡名錄，這個聯絡名錄可以使人們能夠毫不遲疑地聯系到學校當局。它還能通過“短信提醒”類型的系統提供和發送信息。學區教育總監還負責編制包含國家教育部門和警察及憲兵部隊各相關方聯系方式的名錄。

第四，搜集“PPMS特別安全計劃”和學校建筑地圖。學區教育總監負責收集公立和私立教育機構的所有“PPMS特別安全計劃”的“入侵-攻擊”部分。學校校長和機構負責人還須向學區教育總監轉交學校建筑和圍墻的平面圖。學區教育總監負責將這些計劃發送給省級部門或其指定的任何其他部門，以便將這些文件提供給執法部門。每次更新平面圖后，校長應將其轉交給學區教育總監。

在學校層面。第一，學校領導層須告知家長他們必須采取的安全預防和保護措施。學校校長與地方當局定期開展對話，一方面是為了確保充分考慮到分配給學校的當地工作人員，另一方面是為了確保安全工作在雙方同意的情況下決定、規劃和執行。此外，小學課外時間的具體安排被納入與市政當局或公共機構的對話，以便進行市際合作，從而保證旨在確保小學生和工作人員安全的程序的一致性和連續性。

第二，遵守“Vigipirate反恐計劃”的指示。首先，作為集體和長期警戒行動的一部分，所有公立和私立教育機構必須通過實施簡單的措施來遵守警戒指令，包括加強對進入學校建筑物的監控、隨機目視檢查行李、檢查不在教育機構內的人員的身份，以及特別注意對有寄宿設施的學校和學校附近的學生流動、入口和出口的管理，并盡可能避免使其成員面臨直接攻擊威脅的集會。其次，學校管理層與執法部門的“學校安全”聯絡員召開定期會議，制定監控校園周邊環境的措施。另外，國家教育系統的流動安全小組、國家警察或憲兵隊、市政服務部門和管理當局與校長一起協調，以建立一個加強校園警戒的安全系統。再次，為了限制集會，法國中學校長通過專門的機構與中學生和家長進行協商，以尋求限制在學校和公路之間全天出行頻率的解決方案，并酌情將其納入相關法律條例。

不過，法國校園反恐和警戒行動有一個爭議之處，即執法力量對校園干預的尺度問題。一般而言，法國警方可以在司法調查的背景下進入校園。2004年，法國內政部和教育部簽署了一項議定書，規定學校校長可以請求“警察或憲兵部隊的協助，特別是在危險或擾亂公共秩序的情況下”。此外，在警察各大隊中已事先指定了一名協調人，負責與教育機構負責人之間的協調。 2018年10月，在法國互聯網上傳播的一段視頻引起了爭議，法國克雷泰爾市的布朗利高中的一名高中生用假槍威脅他的老師。法國警方進入校園執勤的實踐也引起了諸多爭議。

在該事件引起的情緒背景下，2018年10月31日，法國教育部長讓-米歇爾布朗凱與各學區區長就校園安全進行會談，并提交“保護學校行動計劃”。該計劃的目的是“更準確采取具備知識性和有針對性的干預措施，從而與學校中的暴力和不文明行為進行堅決的斗爭”。在這些措施中，針對“警察在學校的存在”開展了一番辯論。該計劃指出：“將為有需要的學校任命一名專門負責安全問題的管理人員……應校長和教育界的要求，在情況需要時，可由一名警察或憲兵值班?！比欢?，法國內政部長克里斯托夫·卡斯塔納指出：“警察（在校內的）存在將是在‘特別緊張的時候才會出現，且須得到‘學校負責人的同意?！?/p>

第三，更新“PPMS特別安全計劃” 的“入侵-攻擊”部分。該部分規定了學校應采取的行為，無論學校是遭受恐怖襲擊，還是任何其他故意威脅學生和教職人員人身安全行為的直接目標、抑或是間接受到附近發生相同性質行為的影響?！癙PMS特別安全計劃”起草的前提是，與主管安全事務的部門和學術界聯系人以及地方當局一起，考慮了外部和內部的攻擊，以便“確定攻擊者可能的入口、他們的路線、可能的行動手段”，從而推斷出學校的脆弱部位，以及在學校場所或附近發生攻擊時應采取的行為規則?！癙PMS特別安全計劃”的“入侵-攻擊”程序可以使學生和工作人員處于安全狀態，并根據國家教育部門轉達的省級和秩序部隊的指令，等待救援到來。對于啟動應急行動的相關人員，必須完全了解該?！癙PMS特別安全計劃”中指出的所有可能性。此外，可以根據學生們的不同年齡，讓他們參與到危機管理中來，特別是那些參與自愿性公民保護活動的學生。

在小學，則要特別注意由“教育當局負責規劃的上課時間”和由“市政當局負責規劃的課后時間”所規劃的校園安全程序之間的一致性。在國民教育地區督察員（IEN）的支持下，學校校長將與市政官員和負責學校課外活動的人員合作，確定共同的程序（包括觸發警報信號、確定安全路線和地點、控制校外人員，特別是幼兒園上學放學時所采取的演習方案等）。小學校長也應盡可能地讓小學學生監護人參與到學校的應急預演活動中來。

第四，開展校園危機演習。演習是驗證和調整校園“入侵-襲擊”PPMS計劃的機會。法國教育部規定，每年應至少進行一次演習作為PPMS計劃的一部分。校園危機演習應進行提前通知，尤其是當演習涉及走到公共道路或空間時，則至少在演習發生的前一天通知當地的警察或憲兵部隊，并且應盡可能在有觀察員在場的情況下進行演習和評估。當警察或憲兵部隊能夠到場時，他們也將參與演習反饋。校園危機演習旨在幫助師生識別自身所處環境、識別相關警報信號、發現逃生路線、識別禁閉場所和隱藏場所以及可能的出口，識別可以設置路障和保護自己的物品，等等。此外，校園危機演習需要特別關注殘疾學生和弱勢學生，尤其是有“個性化接納項目”的學生。

第五，教育場所的安全診斷。校長在國民教育地區督察員（IEN）的支持下開展校園“安全診斷”，同時，校長與管理當局的代表一起，并在必要時，在當地警察或憲兵單位和服務部門的協助下，列出教育場所的物理脆弱性，并分析校園建筑物在安全上可以繼續改進的地方?！?/p>

【作者簡介】? 付琴雯，湖北警官學院國際警務系講師，武漢大學法國研究中心研究員、法學博士。

（責任編輯：馮苗苗）