黨內法規執行的制度化：建構、內卷與調適

[摘要]制度化建設是確保黨內法規執行走向規范有序的有效途徑。黨的十九大以來，黨內法規執行制度化的創新發展，有效推動了黨內法規制度體系建設的進程，但目前一些黨內法規執行工作陷入了消極應付、停滯懈怠、執行乏力的“內卷化”困境，這主要是由執行監督內卷、執行責任模糊、執行激勵欠缺、執行評估疲軟、執行環境忽視以及執行理論研究與實踐創新不足等多元因素綜合作用的結果。鑒于此，調適與完善黨內法規執行的制度化建設，應當以強化執行監督制度為基本前提，落實執行問責制度為主要根基，健全執行激勵制度為內部支撐，實施執行評估制度為必要條件，形塑黨內法規執行文化為外部保障，加強黨內法規執行的理論研究和實踐創新為本質要求，以期提升黨內法規執行的科學化、規范化與制度化水平。

[關鍵詞]黨內法規;執行責任;執行監督;執行激勵;執行評估

[作者簡介]唐堅（1973-），男，漢族，上海市人，中共上海市浦東新區區委黨校（上海市浦東新區行政學院）研究員，上海市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員，博士，研究方向：制度學、宏觀經濟學、政府經濟學、區域經濟與可持續發展等。

[中圖分類號] D262.13[文獻標識碼] A[文章編號] 1006-8031（2021）10-0037-05

近年來，隨著黨內法規制度體系建設逐步實現規范化與科學化，增強黨內法規執行力已成為加快推進全面從嚴治黨，提高黨的建設質量的新時代議題。黨的十九大以來，習近平對抓好黨內法規制度建設作出新的指示，強調要把執行體系凸顯出來，各級黨組織和黨員領導干部要把執規責任扛起來，不能只重制定不重執行。《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018—2022年）》中指出，堅持制定與實施一體推進。黨的十九屆五中全會提出到二〇三五年基本實現社會主義現代化遠景目標，其中包括基本實現國家治理體系和治理能力現代化，而要把制度優勢轉化為治理效能，提高制度執行力至關重要。就黨內法規制度體系而言，黨內法規的執行力是黨內法規的制度優勢轉化為治黨效能的重要橋梁。因此，為進一步提升黨內法規執行的科學化、規范化與制度化水平，探索黨內法規執行的制度化建設，以制度保障黨內法規的貫徹實施與有效執行，這不僅是對完善中國特色的黨內法規制度體系的積極回應，而且也是推進國家治理體系和治理能力現代化，增強治黨效能的內在要求。

一、建構與創新：黨內法規執行制度化的發展歷程

黨內法規執行的制度化是適應黨內法規制度體系建設與發展需求的長期過程，其實質在于推動黨的各級組織及黨員領導干部依據職責權限落實黨內法規行為活動的實踐途徑。黨內法規執行在不同歷史時期反映了不同的歷史內容，體現了鮮明的時代性特征，清晰認知黨內法規執行制度化的發展歷程，不僅有助于更好地指導未來，而且有助于黨內法規執行制度化建設在把握發展規律中開辟新的征程。

（一）黨內法規執行制度化的建構與探索。中國共產黨成立伊始，就關注黨內法規的執行，“最能加以佐證的是，當時黨的中央委員會就叫執行委員會”。①黨內法規的執行活動伴隨著中國共產黨的發展，走過了近百年的歷程，黨內法規的執行根據黨的工作重心的變化而不斷作出調整：新民主主義革命時期，黨的工作重心在于武裝斗爭，黨中央主要是通過特派員和巡視制度來了解黨內法規執行的情況。新中國成立后，為加強黨的領導，中國共產黨頒布《關于加強干部管理工作的決定》，確立了黨管干部的原則，與此同時還建立黨的紀律檢查委員會，加強黨的紀律約束。八大黨章中還規定了黨的代表大會常任制，但由于遇到“文化大革命”而沒有得以執行。進入改革開放以后，黨的工作重心轉移到經濟建設上來。為促進改革開放，統一思想，1980年黨中央出臺《關于黨內政治生活的若干準則》，嚴格執行準則后，不僅規范了黨內政治生活，而且對于推動現代化建設起到了十分重要的作用。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視黨內法規制度建設，不僅圍繞規范黨內政治生活、權力監督和制約等重大問題制定了一系列的黨內法規，不斷完善以“1+4”為基本框架的黨內法規制度體系，而且還注重黨內法規的執行，中央以廉潔自律和預防懲治腐敗為突破口，持續以高壓態勢處理違規違紀黨員，干部選用、黨員教育、公務用車改革、辦公用房清理等規定也都得到良好貫徹執行，并且通過加強巡視派駐工作，實現執行監督的全覆蓋。此外，中央還采取開展群眾路線教育實踐活動、“兩學一做”學習教育等措施，加強黨員對黨內法規的學習與遵守，使黨內遵規守紀的氛圍得以改善，黨員的規矩意識不斷增強，黨內法規的執行成效顯著。

（二）黨內法規執行制度化的創新與發展。黨的十九大以來，中國共產黨在總結過去經驗的基礎上，在黨內法規執行制度化方面不斷探索創新，加速推進黨內法規制度體系建設，充分發揮黨內法規執行制度的導向和規約功能，確保依規治黨、全面從嚴治黨真正發揮實效。

第一，建立執規責任制。為提高黨內法規執行力，推動黨內法規全面深入實施，中共中央于2019年9月印發《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》，詳細規定了黨內法規執行的相關內容。一是要求在黨中央集中統一領導下，建立健全黨委統一領導、黨委辦公廳（室）統籌協調、主管部門牽頭負責、相關單位協助配合、黨的紀律檢查機關嚴格監督的執規責任制;二是提出了嚴格執規、公正執規、規范執規等基本要求;三是規定黨內法規執行的保障監督制度，強調上級黨組織應當加強對下級黨組織和黨員領導干部履行執規責任情況的監督，各級黨組織應當重視發揮黨員、群眾和新聞媒體等在監督執規責任履行中的積極作用，推動形成執規工作合力;四是明確指出可以視情對黨內法規執行情況、實施效果開展評估，督促黨組織和黨員領導干部履行執規責任;五是具體規定五種黨內法規執行責任制的追責情形。

第二，強化執行主體的職責擔當。為規范紀檢監察機關的監督執紀工作，中共中央辦公廳于2019年1月印發《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》。該規則中明確指出，堅持和加強黨對紀律檢查工作的統一領導，突出了監督重點，強化了對黨員、干部以及監察對象依法履職和行使權力情況的日常監督。強調黨委（黨組）在黨內監督中履行主體責任，紀檢監察機關履行監督責任，將紀律監督、監察監督、巡視監督、派駐監督結合起來。2020年3月，中共中央辦公廳又印發《黨委（黨組）落實全面從嚴治黨主體責任規定》，作出了黨委（黨組）的主體責任內容、責任落實以及監督追責等具體規定，這為各級黨委在全面從嚴治黨中承擔的主體責任提供了制度依據，強化了黨內法規的執行主體的職責擔當。

二、內卷與困境：黨內法規執行的制度化建設問題

黨內法規制度建設包括了規劃、制定、修改、備案審查、執行等環節，是一項復雜的系統工程，是黨的建設新的偉大工程中不可或缺的重要一環。當前，中國已初步建立上下貫通、統籌推進、系統科學的黨內法規制度體系，黨的建設重心已由建章立制轉變為黨內法規的執行。就總體上而言，黨內法規執行的制度化建設取得了一定的成績，但不可否認，黨內法規執行的制度化建設并沒有出現突變式的質變以及增量式的量變發展，一些執行工作反而陷入一種簡單的重復狀態，進而出現消極應付、停滯懈怠、執行乏力的“內卷化”現象，這不僅影響黨內法規的有效執行與貫徹落實，而且易導致黨內法規執行工作陷入空轉、流轉困境，阻礙黨內法規執行的制度化建設進程。究其實質，這種現象主要是由下述因素綜合作用的結果。

（一）執行監督內卷。執行監督制度解決的是如何保障執行效果的問題，是執行的“監視器”。它的“目的在于預防和糾正執行活動中可能發生或者已經發生的不執行、錯誤執行、偏差執行等行為”。②但就目前黨內法規執行的制度化建設實踐而言，執行監督存在內卷傾向，具體表現為：第一，就黨內監督而言，“從橫向體系看，在同一級黨內法規實施過程中存在著相當程度的‘內卷化現象”。③因同級黨委領導下的平行職能機構眾多，同級監督的責任重疊現象較為普遍，易造成監督主體之間職責不明、相互推諉，無形中增加了黨內法規執行成本;從縱向體系上看，因各監督主體的層級跨度大、范圍廣，黨內法規執行監督機制需增加相關內容以及銜接環節，這導致黨內法規執行監督制度供需失衡，黨內法規執行資源的優化配置難度升級。第二，就黨外監督而言，相關主體缺乏有效的監督渠道和方式，無法參與到黨內法規執行監督中來，參與權與表達權受限，不僅沒有形成監督合力，而且還導致執行監督無法發揮應有的糾偏作用。

（二）執行責任模糊。執行責任解決的是誰來執行以及執行職責的問題，是執行的“穩壓器”。習近平強調：“有些法規制度之所以執行不了、貫徹不下去，一個重要原因就是責任不明確，違反規定后怎么處罰無章可循。”④實踐已經證明，黨內法規執行乏力的原因很多，但追根究底，其癥結主要在于執行責任落實不到位，這是因為：第一，執規責任不明確，各執規主體職責分工不明，無法明確區分主體責任、領導責任、集體責任和個人責任等，導致執規行為隨意化、執規底氣不足。第二，執規責任制建設目前還處于初級階段，實施相關配套法規的時間較晚，如2020年3月出臺的《黨委（黨組）落實全面從嚴治黨主體責任規定》，這些配套法規為執行責任的落實提供了制度依據，但落實執行責任制不可能一蹴而就，畢其功于一役，真正發揮其效力還尚需時日。

（三）執行激勵欠缺。執行激勵解決的是如何增強執行力的問題，是執行的“驅動器”。合理有效的執行激勵制度是黨內法規執行制度化建設的重要保障。但就目前來看，很多地方在執行黨內法規時，忽視了激勵制度的建構，不僅導致黨內法規的執行力不足，也在一定程度上削弱了廣大黨員及人民群眾參與黨內法規執行的積極性，在實踐中反而出現“大干大問責，小干小問責，不干不問責”的“逆淘汰”現象，少數黨員領導干部因懼怕犯錯以及事后追責，而規避黨內法規的執行責任，選擇“不執行”或“假執行”，這不僅造成黨內法規的執行成效大打折扣，而且也限制了相關執行主體的執行能力。

（四）執行評估疲軟。執行評估制度是解決執行效果究竟如何的問題，是執行的“檢測器”。執行評估制度是對黨內法規執行效果及執行過程中所存在問題進行檢驗，進而通過黨內法規的立、改、廢、釋等工作提高黨內法規質量的重要保障。雖然《中國共產黨黨內法規制定條例》和《執規責任制規定》明確規定了執行評估的主體、范圍、方式、程序等，但總體而言，這些規定還較為原則性、全局性和基礎性，缺乏可操作性。近幾年來，實踐中執行評估活動還較少，基本處于起步階段，存在評估標準不一、評估程序不完善等問題，導致評估往往流于形式，背離了評估制度的設立初衷，無法發揮其功能價值。

（五）執行環境忽視。執行環境解決的是如何營造執行氛圍的問題，是執行的“保險器”。任何一項制度的貫徹落實都要受其所處環境的影響與規制。就目前黨內法規執行制度化建設實踐情況來看，黨內文化環境的作用在很大程度上被忽視，黨內法規的執行環境養成尚不充分。眾所周知，優良的黨內政治文化不僅能夠凈化黨內政治生態，而且有助于營造風清氣正的執行環境，有利于黨內法規的貫徹實施。但由于法治文化、執行文化積淀長期不足，“有制度不執行”的亞文化和避責違規慣性文化⑤不斷消解黨內法規產生作用的內在機理，降低黨內法規的執行力。可見，黨內法規執行環境養成不充分也是導致黨內法規執行“內卷化”的重要原因之一。

（六）執行理論研究與實踐創新不足。執行理論研究與實踐創新關涉如何引導執行方向的問題，是執行的“導航器”。黨內法規執行意旨實踐導向，依賴于黨內法規執行相關理論的建設和創新力度，倘若黨內法規執行理論的發展與更新速度不斷加快，黨內法規執行的制度化建設就能始終得到新理論的指導，保證了實踐創新的活力，黨內法規執行也不易出現“內卷化”傾向。反之，如果黨內法規執行理論研究和實踐創新嚴重滯后，黨內法規的執行制度化建設的問題就無法在新理論的指導下得到有效解決，從而加劇了其“內卷化”趨勢。黨的十八大以來，對黨內法規制度化建設進行了深入探索，但側重點在于黨內法規的制定，有關黨內法規執行的理論建構則進展緩慢，理論創新的滯后又導致了較低的實踐創新水平，黨內法規執行在某些方面出現簡單重復、文件堆砌甚至是不執行、假執行等情形，與既定的目標相去甚遠，“內卷化”趨勢不斷顯現。

三、調適與推進：黨內法規執行的制度化建設路徑

黨內法規制度體系不僅是依規治黨、全面從嚴治黨的重要依據，更是建設中國特色社會主義制度、實現國家治理體系和治理能力現代化的重要保障。黨的十九屆五中全會提出，“十四五”時期經濟社會發展指導思想和必須遵循的原則，其中一條就是堅持和完善中國特色社會主義制度。作為黨內法規制度體系的重要組成部分，黨內法規執行的制度化建設應當按照中國特色社會主義制度建設的總體要求予以完善，并且要在堅持黨的領導基本原則的前提下，不斷優化完善黨內法規執行制度的各項內容，著力改善阻礙黨內法規執行制度化建設的“內卷化”困境，為提升黨內法規執行的科學化、規范化與制度化水平找到可行路徑。

圖2黨內法規執行的制度化建設路徑

（一）基本前提：強化執行監督制度。黨內法規執行監督制度是維持執行系統有序運行的基本前提，是保護執行肌體健康的生命源泉。強化黨內法規執行監督制度，具體要從以下兩方面著手。一方面，就黨內監督而言，一是要保持紀委的獨立地位，創新紀委的監督方式，改變同級監督疲軟的狀況;二是要發揮好巡視的利劍作用，將黨內法規執行責任落實情況作為地方各級黨委督促檢查、巡視巡查的重要內容，凸顯巡視的預防功能;三是要加強與黨外監督主體的合作，做到日常監督、定期監督、專項監督“三管齊下”，推動形成黨內法規執行工作合力。另一方面，就黨外監督而言，完善黨和國家監督體系，加強政治監督，強化對公權力運行的制約和監督。堅持無禁區、全覆蓋、零容忍，一體推進不敢腐、不能腐、不想腐，營造風清氣正的良好政治生態。與此同時，不斷拓寬黨外人士參與執行監督的渠道和方式，以程序化的規定保障普通民眾能夠參與到執行監督中來，以此保障他們的表達權。

（二）主要根基：落實執行問責制度。黨內法規執行問責制度是促進各級黨組織及黨員領導干部履職盡責以及黨的紀律執行到位的基礎型制度。近幾年來，黨內法規的執行問責制度不斷得以完善，但要落實到位還需做到以下幾點。首先，嚴格落實黨內法規執行責任制。各類執行主體要依據《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》的要求，壓實執規責任，做到一級抓一級，層層抓落實，確保責任到人、到事、到崗，真正做到執規必嚴。其次，完善執行主體責任方面的黨內法規。通過編制精細化的職責清單，加強黨內法規執行的責任落實，以責任追究的壓力倒逼黨內法規執行的動力，對執行過程中違規違紀的執行主體給予一定的懲處，堅決做到有責必擔、失責必究、追責必嚴，真正讓鐵規發力、禁令生威，把法規、制度威力充分釋放出來。

（三）內部支撐：健全執行激勵制度。習近平強調：“法規制度建設必須做到要素齊全，既有激勵性，又有懲戒性，使遵守者得到表彰獎勵，違反者受到嚴厲懲處。”⑥因此，為了黨內法規能取得更好的執行效果，就必須要建立健全黨內法規執行的激勵制度，具體而言，第一，嚴格執行責任考核制度。各類執行主體應當堅持權責相一致原則，對各級黨組織和黨員領導干部履行執規責任情況進行嚴格地檢查，將其納入領導班子和領導干部考核內容，并將考核結果作為年度評先評優的根本依據，以此加強對敢擔當善作為干部的激勵保護，以正確用人導向引領干事創業導向。第二，加強黨內法規執行的社會參與。實踐中應當對可公開的黨內法規，及時公開其執行情況，定期舉辦各種參與執行黨規的活動，提高社會公眾參與意識，激勵更多的社會公眾積極、合法、有序參與黨內法規的執行過程。誠如黨的十九屆五中全會所強調的，必須堅持黨的全面領導，充分調動一切積極因素，廣泛團結一切可以團結的力量，形成推動發展的強大合力。

（四）必要條件：實施執行評估制度。黨內法規執行評估制度是評價考量黨內法規執行效果的重要標尺，是提高黨內法規執行力的必要途徑。實施黨內法規執行評估制度，一是要確定執行評估主體。依據《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》，執行評估主體是黨內法規制定主體，但實踐中基于黨內法規執行制度建設需求的考量，評估主體模式應當由“制定主體主導、委托單位具體實施、各方參與”⑦的多元化構成。二是要明確科學的評估標準。其是執行評估制度的核心要義，雖然目前黨內法規的執行還沒有統一的評估標準，但就一般而言，應當包括黨內法規的合法性、合理性、實效性、協調性、可操作性等評估標準。三是要加強評估結果的運用。評估主體應當及時將評估結果反饋給相關主體，再根據其結果進行相應的黨內法規執行整改。倘若關涉黨內法規自身的問題，則要及時啟動黨內法規的修改、廢止或者是重新制定等程序，保障評估結果的運用落到實處和細處。

（五）外部保障：形塑黨內法規執行文化。“先進的執行文化不僅是執行力強大的展現，而且能促進和強化執行效果的實現。”⑧因此，實踐中亟需形塑良好的黨內法規執行文化，為黨內法規的貫徹落實提供有利的文化環境，可從以下幾方面入手。其一，夯實執行文化基礎建設。在黨內法規執行過程中應當充分保障黨員主體地位，搭建、推進、鞏固執行文化平臺，筑牢黨內法規執行文化的基礎建設。其二，豐富執行文化價值內涵。為凈化“上有政策，下有對策”、敷衍塞責、消極回避等不良的執行環境，要堅持以社會主義核心價值觀為核心，深入挖掘執行文化的內涵，大力弘揚黨內優秀的執行文化，引導廣大黨員干部做遵規守紀的先行者，牢固樹立“執規是本職，執規不力是失職”的理念，以此延伸黨內法規執行文化在本地區乃至全社會的影響。

（六）本質要求：加強黨內法規執行的理論研究和實踐創新。豐富規范的理論研究和實踐創新是不斷推進黨內法規執行制度化建設的必要環節。加強黨內法規執行的理論研究和實踐創新，首先，不斷豐富黨內法規執行的理論研究。眾所周知，理論引導實踐不斷創新發展，實踐的發展又為理論創新拓寬思路。因此，豐富黨內法規執行的理論研究，需拓寬研究機構與研究平臺，積極鼓勵專家、學者關注黨內法規執行，激發他們的潛能，發揮他們的研究自主性，進行黨內法規執行的理論創新。其次，理性規范黨內法規執行的實踐探索。黨內法規執行實踐探索過程中經常出現新問題、新情況，這就需要堅持將已有經驗與開放性思維相結合，理性剖析問題產生的前因后果，精準選取最佳方案來化解各種問題。最后，及時總結黨內法規執行經驗。在黨內法規執行的實踐過程中，需要及時提煉總結各級黨組織尤其是基層黨組織在黨內法規執行方面的好經驗，對于具有推廣應用價值的經驗應適時將其上升為理論，以此提升黨內法規執行的理論研究水平。

四、結語

黨內法規的有效執行是實現良規善治的關鍵環節，而黨內法規執行制度則是決定黨內法規執行的關鍵因素。“十三五”時期，全面從嚴治黨取得重大成果，這離不開黨內法規執行的制度化建設所取得的成效。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中指出，實現“十四五”規劃和二〇三五年遠景目標，必須加強黨中央集中統一領導，完善上下貫通、執行有力的組織體系，確保黨中央決策部署有效落實。因此，優化與完善黨內法規執行的制度化建設，提高黨內法規執行力成為推進新時期實現“十四五”規劃和二〇三五年遠景目標的有力保障。值得注意的是，執行監督、執行問責、執行評估、執行激勵等因素共同構成了黨內法規執行制度的完整閉環，它們之間是相互聯系、相互作用、缺一不可的關系，共同形成黨內法規執行制度合力。因此，對于黨內法規執行的制度化建設的“內卷化”困境，不能頭痛醫頭，腳痛醫腳，而要采取綜合治理措施，既要保證各因素自身的調適與完善，又要注重各因素之間的協調一致，在互補與配合中共同完善與推進黨內法規執行的制度化建設。

[注釋]

①宋家本.黨內法規執行過程問題研究[D].中共中央黨校，2019年，博士學位論文.

②歐愛民，何靜.黨內法規的執行構成及其要素優化[J].河南社會科學，2020（8）：11-19.

③劉先春，葛英儒.全面構建黨內法規執行的監督保障體系[J].中共中央黨校（國家行政學院）學報，2020，24（04）：54-60.

④⑥習近平關于嚴明黨的紀律和規矩論述摘編[M].中央文獻出版社、中國方正出版社，2016年版：第64頁.

⑤李斌雄，廖明.新時代中國共產黨黨內法規制度實施探討[J].馬克思主義研究，2019（10）：95-106.

⑦伊士國，郭康.論黨內法規實施后評估的主體與對象[J].黨內法規理論研究，2018（1）.

⑧劉先春，葉茂泉.構建和培育黨內法規制度執行文化的對策研究[J].中南民族大學學報（人文社會科學版），2015（4）：85-89.