金磚國家農業合作機制進展與展望

任育鋒,佟玉煥,董渤,李哲敏,3*

(1.中國農業科學院農業信息研究所,北京 100081;2.北京市科學技術研究院,北京 100089;3.中國農業科學院研究生院,北京 100081)

金磚國家(BRICS)是世界上較為活躍的新興經濟體國家，根據世界銀行數據庫(https://databank.worldbank.org/home.aspx)數據，金磚國家擁有世界35.60%的耕地和41.46%的人口(2019年情況)，對世界經濟發展與社會穩定具有重要意義[1]。2020年以來，新型冠狀病毒肺炎(以下簡稱“新冠肺炎”)疫情給全球農業生產與食物安全帶來新的挑戰，增加了全球食物供應鏈的不確定性，極大地影響了農業的生產和消費。在當前形勢下，深化金磚國家間農業合作，加強農業交流，充分挖掘農業合作潛力，對于保障金磚國家糧食安全、穩定食物供給等方面具有深遠意義。

農業是金磚國家合作的重要領域。自2010年第一屆金磚國家農業部長會議召開以來，經過10多年發展，金磚國家已經初步建立了卓有成效的金磚農業合作機制[2]。金磚國家農業合作尤其是農產品貿易、糧食安全以及農業科技合作方面，引起學者們的廣泛關注，取得了一定進展，同時在金磚國家合作機制研究方面進行了探索，但是金磚國家農業合作機制研究較少。金磚國家農產品貿易方面的研究分別從金磚國家整體的農產品競爭力變化與比較[3-5]、金磚國家間農產品貿易等角度展開[6-11]，指出未來可以通過提高金磚國家農產品貿易便利化程度與水平推動金磚國家農業合作；糧食安全方面，張蛟龍[12]重點研究了金磚國家的糧食安全合作機制；Ren等[13]則是重點分析了金磚國家糧食安全合作潛力，指出未來應充分發揮金磚各國優勢，推動糧食安全合作；農業科技合作方面，王丹等[14]以農業科技創新為視角，構建國家農業科技創新能力評價指標體系，結果表明，金磚國家間的科技創新能力差距在逐步縮小。金磚國家合作機制方面的研究主要集中在金融、全球治理、能源、經貿合作等領域[15-20]，分別運用對比分析法、案例分析法、時間脈絡分析法等研究相關問題，這為拓展金磚國家農業合作機制研究提供了思路與方法。

通過文獻梳理發現，雖然目前鮮有關于金磚國家農業合作機制的系統研究，但學者們大多認為進一步鞏固和加強金磚國家農業合作機制是推動未來金磚國家農業合作的重要方面。因此，本研究將從梳理金磚國家農業合作機制建立的背景與意義入手，系統回顧金磚國家農業合作機制構建歷程，分析10多年來金磚國家農業合作機制在農業生產、貿易、利用外資等方面的變化，直觀展示金磚國家農業合作機制的成績與問題，最后針對未來金磚國家農業合作機制的趨勢及合作路徑提出相關建議。

1 金磚國家農業合作機制背景與意義

1.1 金磚國家農業合作機制背景

2008年，由美國次貸危機引發的全球金融危機對眾多國家產生了深遠影響，各國積極探索多種合作模式，推動本國及全球經濟的復蘇與發展。在這種背景下，以巴西、俄羅斯、印度、中國為代表的新興經濟體國家聯合召開會議，金磚國家合作機制正式啟動(2010年起南非加入金磚國家對話)。此后，工業、信息、金融、智庫等全方位合作不斷開展，農業作為金磚國家的重要內容，且在五國農業互補性強、利益訴求相似度高的共同推動下，2010年首屆金磚國家農業部長會議召開，金磚國家農業合作正式建立官方對話機制。

1.2 金磚國家農業合作機制的意義

金磚國家農業合作機制是世界上重要的農業多邊合作機制之一，對于提升金磚國家農業國際地位及農業合作具有重要意義。一是不斷深化的合作機制有益于金磚國家農業合作廣度的擴展與程度的深化。2017年第七屆金磚國家農業部長會議指出，金磚國家農業合作機制除促進自身食物安全保障外，在全球糧食安全治理、消除貧困、應對氣候變化等全球共性問題的協同應對方面亦可發揮重要作用[21]。以應對氣候變化合作為例，2018年在南非組織召開“氣候智能型舉措研討會”，金磚各國共享氣候應對治理方案，商討智能型應對舉措。二是不斷深化的合作機制有益于金磚國家農業國際地位提升。合作機制啟動以來，金磚國家通過加強合作，在全球農業生產貢獻、糧食產出占比等方面顯著提高，提升了國際地位。據聯合國糧食及農業組織數據庫(FAOSTAT，http://www.fao.org/faostat/en/#data)數據顯示，2018年金磚國家的農業生產總值為16 819億美元，相比2010年增長了22.90%。同時，多位學者研究指出，金磚國家已成為世界農產品的主要來源[22-23]。聯合國糧食及農業組織數據庫(FAOSTAT，http://www.fao.org/faostat/en/#data)數據顯示，2019年金磚國家谷物產量占世界的39.99%，肉類產量占到世界的40.09%，金磚國家以全球35.60%的耕地面積養活了全球41.46%的人口。三是以多邊促雙邊，有益于鞏固推進金磚各國間農業合作深化。穩定的多邊合作對話機制拓寬了金磚國家的對話與交流機會，便于各國發現合作可能性，如在第八屆金磚國家農業部長會議期間，中國與南非農業部門就未來農產品貿易、農業基礎信息交流等開展深入交流與對話，尤其是初步確定了金磚國家農業基礎信息交流系統建設的聯系人與溝通機制。

2 金磚國家農業合作機制發展脈絡

2010年以來，金磚國家農業合作機制逐步建立，初步形成了以農業部長級會議為引領、工作組會議為協調機制、各類農業合作論壇為補充、各類雙邊協定為基礎的農業合作機制。金磚國家農業合作機制發展脈絡大致可以分為初步探索、逐步完善和深化發展3個階段。

2.1 初步探索階段(2010—2011年)：探索確定金磚國家農業合作的五大行動方向

2010年，在俄羅斯莫斯科召開的首屆金磚國家農業部長會議拉開了金磚國家農業合作官方對話機制的序幕，會議圍繞農業信息體系、糧食安全、食物供給、農業科技合作創新等內容展開，指出未來也將繼續圍繞這4個領域開展廣泛合作。2011年，在中國成都召開的第二屆金磚國家農業部長會上不僅簽署了《第二屆金磚國家農業部長會議共同宣言》，宣示將進一步加強國家間的農業合作，促進世界糧食安全，而且通過了《金磚國家農業合作行動計劃(2012—2016年)》，確定了金磚國家農業合作的五大行動方向：建立金磚國家農業基礎信息交流系統、制定戰略保障最脆弱人口的糧食安全、減少氣候變化對糧食安全的負面影響、加強農業技術合作與創新、促進農業貿易與投資，分別由中國、巴西、南非、印度和俄羅斯牽頭完成，自此初步確定了金磚國家農業合作的重點方向。同時，商討確定了《金磚國家農業合作工作組工作規程》，金磚國家間農業合作機制開始規范化運行。

2.2 逐步完善階段(2012—2017年)：完善建立金磚國家農業部長年度對話機制

2012—2017年，金磚國家農業合作機制逐步完善，中間經歷了農業部長會議暫停等波折，但在金磚各國的共同努力下，金磚農業合作不斷推進，尤其是金磚國家農業基礎信息交流機制逐步完善，成為推動金磚國家農業合作機制穩定發展的重要方面。2013年，在南非召開的第三屆農業部長會議上，明確建立金磚國家農業基本信息交流系統、金磚國家農業技術合作戰略聯盟，自此在金磚國家農業部長會議聯絡機制下，建立起了農業基礎信息與農業科技合作的交流機制。2015年連續召開的兩屆金磚國家農業部長會議，強調農業信息交流的重要性并通過了“金磚國家農業基本信息交流系統”方案，明確將建立農業基礎信息交流的聯絡機制以及信息交換機制。2016年進一步豐富了金磚國家農業科技交流機制，簽署了《關于建立金磚國家農業研究平臺諒解備忘錄》，明確由印度牽頭，推進農業研究平臺建設，自此金磚國家農業科技合作機制逐步得以推進。2017年金磚國家農業合作機制得到豐富和完善，成功舉辦第七屆金磚國家農業部長會議，召開金磚國家農業合作論壇，首次發布《金磚國家農業發展報告》，豐富了金磚國家農業部長會議主導下的農業合作機制形式與內容。此外，通過規范農業合作、減少貿易壁壘等政策，金磚國家在農產品貿易等領域取得了一系列成果，農產品貿易合作程度得到有效提高。自此，建立起了金磚國家農業部長會議為主導的，包含農業工作組聯絡機制、農業信息交流機制和農業科技合作交流機制以及學術交流對話的金磚國家農業合作機制。

2.3 合作深化階段(2018年以來)：創新深化金磚國家在全球共性問題方面合作

2018年以來，世界經濟形勢的新變化與新特點為金磚國家農業合作機制的深化與創新提供了動力與機遇，自此金磚國家農業合作機制進入了深化階段，主要是積極探索合作機制穩定性、創新性與推動合作的落地落實。2018年在南非召開的第八屆農業部長會議以“推動氣候智慧型舉措和行動，增強農業和糧食系統抵御能力”為主題，各國積極探索應對氣候問題對糧食安全挑戰的方法與合作路徑。農業部長會議召開期間，南非還組織召開了“氣候智能型舉措研討會”，金磚國家農業領域專家共同商討應對氣候變化的路徑與方式。2019年的農業部長會以“促進創新和行動，強化糧食生產系統的新解決方案”為主題共商共討，《第九屆金磚國家農業部長會議宣言》再次強調了金磚國家農業合作的重要性，并提出強化以科技為支撐，通過增加農業產量和生產力、可持續管理自然資源和農業貿易，確保實現糧食安全、食品安全、解決營養不良、消除饑餓和貧困的目標。2020年，在新冠肺炎疫情全球蔓延的形勢下，采取視頻會議形式如期舉辦了“第十屆金磚國家農業部長會議”，會上積極討論疫情應對措施與經驗，就開展共同應對達成基本共識，中方建議從協商制定行動計劃、加強農業科技創新推廣、暢通農業投資貿易往來等方面進一步加強合作。2018年以來的金磚國家農業部長會議緊緊圍繞當下農業生產發展、糧食安全、新冠肺炎等全球共性問題，進行商討與合作，不僅進一步鞏固了合作機制的穩定性，更重要的是以共同的利益訴求為突破口，尋求合作的落地落實。

3 金磚國家農業合作機制的主要成績及存在問題

經過多年的合作與發展，金磚國家農業合作機制的效果已經初步顯現，在全球農產品供給市場中的地位、金磚國家間的農產品貿易規模、金磚國家農業利用外資的規模與水平均得到大幅提升。但是，目前金磚國家農業合作機制也顯現出一些問題，需要未來進一步改善。

3.1 金磚國家農業合作機制的主要成績

3.1.1國際地位明顯提升 根據世界銀行數據庫(https://databank.worldbank.org/home.aspx)數據計算，2019年金磚國家GDP總量占世界總量的24.34%，比2010年的18.30%，提高了6.04個百分點。在農業生產方面，金磚國家主要農產品產量世界占比基本保持穩中有升的態勢。根據聯合國農業及糧食組織數據庫(FAOSTAT，http://www.fao.org/faostat/en/#data)數據計算，2010—2019年，奶類產量世界占比提升較快，由15.45%增至33.38%；谷物、水果、蔬菜、水產品產量的世界占比穩中有漲，分別由38.79%、41.49%、64.33%、46.18%增至39.99%、46.03%、66.21%、47.48%；肉類、油料、蛋類產量世界占比則是穩中略降，分別由40.69%、29.85%、52.36%降至40.09%、26.52%、51.10%。2010—2018年，金磚國家農產品生產總值則由12 967億美元增至16 819億美元，同期世界占比均在40%以上。

3.1.2金磚國家內部農產品貿易額顯著提升

根據聯合國商品貿易統計數據庫(UN Comtrade Database，https://comtrade.un.org/data/)數據計算，2010—2019年，金磚國家內部農產品貿易額呈顯著增長態勢，由457.86億美元增至847.17億美元，增長85.03%，年均增7.08%(圖1)。其中，中國與其他金磚國家農產品貿易額增長最多，由178.06億美元增至397.45億美元，增長123.21%，年均增9.33%；俄羅斯、印度與其他金磚國家農產品貿易額增速相對較為緩慢，分別增長13.17%和12.87%。

圖1 2010—2019年金磚國家內部農產品貿易額Fig.1 Trade value of agricultural products within the BRICS in 2010—2019數據來源 Data source:https://comtrade.un.org/data/

就巴西而言，2010—2019年巴西與其他金磚國家農產品貿易保持增長以及凈出口態勢。根據聯合國商品貿易統計數據庫(UN Comtrade Database，https://comtrade.un.org/data/)數據計算，2010—2019年巴西與其他金磚國家農產品貿易額由154.45億美元增至300.11億美元，增長94.31%，年均增長7.66%(圖2)。其中，巴西自其他金磚國家進口農產品金額基本保持穩定，由5.87億美元增至6.35億美元；巴西對其他金磚國家農產品出口額增長迅速，由148.58億美元增至293.75億美元，增長97.71%，年均增長7.87%；巴西與其他金磚國家保持凈出口態勢，凈出口額由142.71億美元增至287.40億美元，增長了101.39%，年均增長8.09%。具體到各國來看，巴西與中國的農產品貿易額在金磚國家中最多、增速最快，2019年為276.28億美元，比2010年增長181.32%，年均增長12.18%；2019年巴西主要出口至中國的農產品為油料、肉類、棉花和糖料。

圖2 2010—2019年巴西與其他金磚國家農產品貿易額Fig.2 Agricultural trade value between Brazil and other BRICS countries in 2010—2019數據來源 Data source:https://comtrade.un.org/data/

就俄羅斯而言，2010—2019年俄羅斯與其他金磚國家農產品貿易保持增長以及凈進口態勢。根據聯合國商品貿易統計數據庫(UN Comtrade Database，https://comtrade.un.org/data/)數據計算，2010—2019年俄羅斯與其他金磚國家農產品貿易額由69.15億美元增至78.25億美元，增長13.17%，年均增長1.38%(圖3)。其中，俄羅斯自其他金磚國家進口農產品金額波動下降，2014年達到最高的65.60億美元，隨后波動下降，2019年降至42.71億美元，比2010年下降了27.74%，年均下降3.55%；俄羅斯對其他金磚國家農產品出口額增長迅速，由10.05億美元增至35.55億美元，增長253.87%，年均增長15.08%；俄羅斯與其他金磚國家保持凈進口態勢，但凈進口額逐年下降，由49.05億美元降至7.16億美元。具體到各國來看，俄羅斯與中國的農產品貿易額為金磚國家中最多且增速最快的，2019年為49.84億美元，比2010年增長110.04%，年均增長8.60%；2019年俄羅斯與中國農產品貿易額占到了俄羅斯與其他金磚國家農產品貿易總額的63.70%。此外，俄羅斯與印度農產品貿易額增長迅速，由4.60億美元增至9.65億美元，增長了109.91%。

圖3 2010—2019年俄羅斯與其他金磚國家農產品貿易額Fig.3 Agricultural trade value between Russia and other BRICS countries in 2010—2019數據來源 Data source:https://comtrade.un.org/data/

就印度而言，2010—2019年印度與其他金磚國家農產品貿易保持增長。根據聯合國商品貿易統計數據庫(UN Comtrade Database，https://comtrade.un.org/data/)數據計算，2010—2019年印度與其他金磚國家農產品貿易額由46.51億美元增至52.49億美元，增長12.87%，年均增長1.35%(圖4)。其中，印度自其他金磚國家進口農產品金額波動上漲，2017年達到最高的25.76億美元，近3年則是略有下降，2019年降至15.60億美元，比2010年增長7.21%；印度對其他金磚國家農產品出口額波動較大，2010—2013年持續增長，最高為2013年的50.28億美元，2014—2016年持續下降，最低為2016年的17.14億美元，隨后3年保持增長，2019年恢復至27.05億美元；印度與其他金磚國家總體為凈出口態勢，2019年其貿易順差為21.45億美元，比2010年增長23.24%。具體到各國來看，印度與中國的農產品貿易額為金磚國家中最高的，2019年為33.65億美元，與中國農產品貿易額占其他金磚國家農產品貿易總額的64.10%；印度與俄羅斯農產品貿易額是金磚國家中增速最快的，由3.55億美元增至8.52億美元，增長140.19%，年均增長10.23%。

圖4 2010—2019年印度與其他金磚國家農產品貿易額Fig.4 Agricultural trade value between India and other BRICS countries in 2010—2019數據來源 Data source:https://comtrade.un.org/data/

就中國而言，2010—2019年中國與其他金磚國家農產品貿易保持增長。根據聯合國商品貿易統計數據庫(UN Comtrade Database，https://comtrade.un.org/data/)數據計算，2010—2019年中國與其他金磚國家農產品貿易額由178.06億美元增至397.45億美元，增長123.21%，年均增9.33%(圖5)，為金磚國家間農產品貿易增速最快的國家。中國與其他金磚國家總體凈進口態勢，2019年其貿易逆差為334.27億美元，比2010年增長175.62%。具體到各國來看，中國與巴西的農產品貿易額為金磚國家中最多且增速最快，2019年占中國與其他金磚國家農產品貿易總額的75.28%，2010—2019年增長166.20%，年均增11.49%；而中國與印度農產品貿易額波動頻繁，2010—2014年整體保持增長，在40億美元水平，2015—2018年則迅速下降，均低于20億美元，2019年有所增長，為32.36億美元。

圖5 2010—2019年中國與其他金磚國家農產品貿易額Fig.5 Agricultural trade value between China and other BRICS countries in 2010—2019數據來源 Data source:https://comtrade.un.org/data/

就南非而言，2010—2019年南非與其他金磚國家農產品貿易保持增長。根據聯合國商品貿易統計數據庫(UN Comtrade Database，https://comtrade.un.org/data/)數據計算，2010—2019年南非與其他金磚國家農產品貿易額由9.70億美元增至18.87億美元，增長94.53%，年均增7.67%(圖6)。南非與其他金磚國家總體凈進口態勢，2019年其貿易逆差為1.23億美元，比2010年下降18.01%。具體到各國來看，南非與巴西的農產品貿易額為金磚國家增速最快的，2010—2019年增長294.22%，年均增長16.46%；南非與中國農產品貿易額為金磚國家中最多的，2019年為9.23億美元，占南非與其他金磚國家農產品貿易額的48.89%。

圖6 2010—2019年南非與其他金磚國家農產品貿易額Fig.6 Agricultural trade value between South Africa and other BRICS countries in 2010—2019數據來源 Data source:https://comtrade.un.org/data/

3.1.3金磚國家利用外資能力不斷提升 根據聯合國糧食及農業組織數據庫(FAOSTAT，http://www.fao.org/faostat/en/#data)數據計算，2019年金磚國家利用外資凈流入量達到1 148.47億美元，比2010年增長7.05%，年均增長0.76%(圖7)。其中，2019年利用外資流入量為2 979.45億美元，比2010年增長16.78%，年均增長1.74%；2019年利用外資流出量為1 830.98億美元，比2010年增長23.83%，年均增長2.40%。

圖7 2010—2019年金磚國家利用外資狀況Fig.7 BRICS′ utilization of foreign capital in 2010—2019數據來源 Data source:http://www.fao.org/faostat/en/#data

分國別來看，巴西利用外資凈流入量最多，2019年為564.74億美元，占到金磚國家總額的49.17%，其次為印度的384.49億美元，俄羅斯和中國均在90億美元水平，南非最少為15.06億美元。就流入量和流出量而言，最高的均為中國，2019年分別為1 390.43億美元和1 298.30億美元，分別占金磚國家利用外資流入量和流出量的46.67%和70.91%。

3.2 金磚國家農業合作機制的主要問題

經過10多年的發展與探索，金磚國家農業合作積極發揮了作用且初見成效，但仍存在三方面問題。第一，金磚國家農業合作穩定性受國家政治安全定位影響較大。目前，金磚國家在區域乃至全球戰略安全中都占據重要位置，五國之間是競爭-合作關系，當國家利益與發展目標出現偏差時，就會影響到國家間合作。如在2020年3月，俄羅斯、印度在全球新冠肺炎疫情局勢不明朗的情況下，采取停止或限制糧食出口的貿易政策。第二，金磚國家農業合作缺少落地項目與平臺。金磚國家圍繞工商業、金融、教育、農業等開展了系列合作，金磚國家新開發銀行是標志成果之一，農業合作領域仍沒有落地的平臺與合作項目，多是停留在國家政府部門間的溝通與交流。第三，金磚國家農業科技交流與合作較為薄弱。現有合作集中在農產品貿易與投資領域，農業科技創新合作以及農業科研人員交流仍較少，尤其是缺少金磚國家農業科技交流合作基金或者專項項目，導致農業科技合作深度不夠。

4 金磚國家農業合作機制未來展望與完善建議

4.1 金磚國家農業合作機制未來展望

金磚國家均為農業大國，且各國農業各具特色，具有較強互補性，未來農業合作潛力巨大、前景廣闊[21]。未來金磚國家農業合作機制的深度、廣度均會得到全面提升，形成一個穩定、長期、務實的農業合作機制。一方面是合作深度不斷加深，從現在“自上而下”的官方合作、對話機制為主，轉為科研機構、企業、非政府組織、農業生產者等“自下而上”的合作對話。另一方面合作廣度不斷拓寬，“金磚+”的理念逐步得到各國的認可，未來金磚各國將發揮其地區影響力，加強與其他發展中國家和新興經濟體的交流與合作，實現金磚國家農業合作機制的擴容發展，更好地體現發展中國家在農業國際合作中的觀點、立場。

4.2 金磚國家農業合作機制完善建議

4.2.1探索設立金磚國家農業科技創新合作目錄或專項基金 落地項目與合作支持是確保合作機制穩定性的重要渠道。根據聯合國可持續發展目標及各國實際情況，糧食安全、良好健康與福祉、產業創新、氣候行動、扶貧減貧等為金磚國家共同面臨的問題，尤其是在后疫情時代，需要特別關注糧食安全合作與氣候行動。因此，建議圍繞上述議題，探索設立金磚國家農業科技創新合作目錄，探索設立農業科技創新合作專項基金，支持重大基礎問題的創新合作。

4.2.2探索完善金磚國家農業信息交流機制與平臺建設 信息互通與交流是推進合作與信任、保持合作機制穩定的重要基礎。在下一步合作中，可以探索建立多元化的信息溝通與交流機制，從國家及部委層面，建立起信息交流機制，構建信息交流的高層對話平臺；從人文交流層面，建立起科研人員互訪與留學生培養合作機制，擴大交流合作的范圍；從平臺保障層面，進一步完善金磚國家農業基礎信息交流系統建設，提供信息交流平臺。

4.2.3探索提高金磚國家農產品貿易合作的穩定性與便利性 農產品貿易合作是金磚國家農業合作的重要組成，其穩定性與便利性對金磚國家農業合作成效具有重要影響。未來可以簽署金磚國家雙邊農產品貿易協定為牽引，以雙邊促多邊，推動金磚國家農產品貿易合作意向書或者協定、聲明等的簽訂；共同探索制定針對金磚國家的關稅和檢驗檢疫政策，提高金磚國家農產品貿易便利性；推動農業生產、貿易企業的溝通交流，引入電子商務平臺，豐富農產品貿易合作路徑。