減輕學業負擔　把立德樹人落到實處

2021年7月24日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》指出，要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的教育方針，落實立德樹人根本任務，堅持學生為本、回應關切，依法治理、標本兼治，政府主導、多方聯動，統籌推進、穩步實施，強化學校教育主陣地作用，深化校外培訓機構治理，有效緩解家長焦慮情緒，堅決防止侵害群眾利益行為，構建教育良好生態，促進學生全面發展、健康成長。

一、如何深入規范校外培訓行為

董圣足在2021年7月25日教育部政務新媒體“微言教育”公眾號《始終堅持以人民為中心，落實中央要求，全面規范校外培訓行為》一文中談到：

（一）完善審批制度，倡導公益辦學

依據新修訂的《民辦教育促進法實施條例》第十六條有關“利用互聯網技術在線實施教育活動的民辦學校應當取得相應的辦學許可”的規定，盡快完善線上機構設置標準和管理辦法，將原有線上學科類培訓機構由備案制改為審批制。同時，依據《義務教育法》第二條和《民辦教育促進法》第十九條的相關規定，將現有面向義務教育階段學生的線上線下學科類培訓機構統一登記為非營利性法人，以更好地增強和凸顯義務教育階段學科類培訓教育的公益性和普惠性。

（二）加強收費監管，嚴控資本運作

進一步規范培訓機構收費和退費行為，建立學費專戶管理制度，督促完善資金內控制度。健全培訓機構資金監管機制，探索推進第三方支付、單用途預付消費卡管理等方式，鼓勵支持保險機構設立保險產品，建立行業互助保險機制，為機構及受培訓者提供風險保障。通過技術手段，推進“一網統管”，建立資金監控與業務監管平臺，全面加強對培訓機構資產處置、資金使用以及各種關聯交易行為的監督控制和預警管理。與此同時，要不斷完善培訓機構法人年檢年報和審計審查制度，切實加大對舉辦者抽逃出資、挪用經費、侵害法人財產和惡意規避稅收等行為的查處及懲戒力度。

（三）強化素質導向，引導轉型發展

在大力推行中小學校內課后托管和服務的同時，綜合采取政府購買服務、房屋租金減免、財政貼息貸款及稅收優惠等措施，引導和鼓勵現有義務教育學科類培訓機構轉型發展，發揮自身專業優勢，轉向素質教育題材，面向中小學生開展豐富多彩的藝術、文化、科技、勞動和體育等課后培訓活動，以補充全日制中小學校的短板和不足。同時，鼓勵和支持符合條件的存量培訓機構剝離學科類培訓業務，探索實行職業技能培訓乃至學歷性職業教育，并可與公辦學校開展合作辦學、實施委托管理。

（四）健全執法機制，深化綜合治理

一方面，要按照“誰審批誰監管，誰主管誰監管”的“放管服”原則，細化和明確培訓市場治理邊界，充分發揮教育行政部門牽頭統籌作用，有效發揮市場監管部門綜合執法作用，逐步構建起多部門協同、全方位聯動的培訓市場網格化監管體系;另一方面，要以教育部成立校外教育培訓監管司為契機，推動各地同步成立培訓機構監管職能機構，充實和加強基層管理力量，建立健全“巡查發現、歸口受理、分派協調、違法查處”等各環節分工負責、各部門共同履職的工作機制。

（五）推動多方協同，促進行業自律

其一，鼓勵和扶持行業協會研制同業質量標準，推行行業自律公約，推廣示范合同文本，開展信用等級評估，維護正常市場秩序;其二，充分利用報紙、電視、電臺以及網絡平臺等資源，加大政策宣傳和輿論引導，暢通違法違規辦學公眾檢舉渠道，推動廣大學生及家長轉變教育觀念、增強防護能力;其三，推行培訓信息強制公開及定期更新制度，輔之以必要的黑白名單管理，通過各種管道和平臺適時公布機構資格、培訓內容、教師資質、年檢結果和社會評價等信息，形成全社會共管共建共治的良好局面。

二、如何落實國家減負政策

顧秀林、佘林茂在2020年8月的《教育發展研究》《省級政府推進新一輪國家減負政策的困境與出路——基于23個地區減負方案的政策分析》一文中認為：

（一）話語轉換：從“減負”到“輕負提質”

地方政府在推進減負政策方案的文本中，不僅要在“減”上下功夫，更要在“增”上有所作為。在減負標語上，減負政策應從強調“減負”轉變為提倡“輕負提質”。“減負”政策產生于社會對學生學業負擔過重的群體焦慮，學業負擔只是教育問題的表象，更深層次是要改變機械、重復作業、題海戰術等低效的學習方式。從話語研究的歷程看，作為一種公眾話語減負，其本身具有低層次、散碎化、模糊性的特點。一方面，“減負”給人一種誤區，即“學業負擔”是不好的，應該消除。然而，有研究表明一定的學業焦慮和負擔有助于學生進取心、創造力的激發。減負政策的政策目標不是消除學業負擔，而是減輕過重負擔，將中小學生的學業負擔降到學生可承受的范圍內。另一方面，“減負”本身是手段，減負的話語會容易讓公眾忘記減負的最終目的是為了提高學習的質量，減負讓政策實施者和參與者只知“減”，不知“增”，陷入“堵式”減負的困境。為此，政策制定者應從一味地高喊“減負”轉變為倡導“輕負提質”。

減負不僅是做“減法”，而是“加減乘除”并舉。“加減”和“乘除”是兩個層面的隱喻，“加減”是基礎層面，主要是針對學業任務量;“乘除”是減負的進階層面，主要針對學生對學業負擔的感受，即學業負擔感。“減”是要減去有礙于學生身心健康成長的過重學業負擔。但盲目的減負對學生學業發展沒有益處，一定的學業壓力能激發學生的學習動機，挑戰有難度的學習任務。因此，對于學業負擔感不強、學業能力較強的學生應該適當增加有難度的學業任務。“乘”是指家長和老師要引導學生獲得積極的學習體驗，讓學生的學習體驗感獲得加乘，提升學生學業負擔感的閾值。“除”是指要降低學生的學業挫敗感，減少學生對學業任務的不良體驗，增強自我效能感。

在減負的方式上，需要“放權”與“規范”并舉。教育部減負三十條提倡促進家校合作，明確家長在減負工作上的責任;但家長是非教育專業人員，難以要求所有家長都樹立正確的教育觀、人才觀、學習觀，教育理念也難以通過家長學校一天、兩天的培訓獲得改觀。因此，在減負的主體上，學校和教師作為專門的教育機構和教育人員應當承擔主要引領職責，指導家長和社會人員落實減負政策，在為學生“減負”放權的同時，也要注重對家長運用“減負”權利的引導與規范。

（二）地方定制：尋求減負方案的地方表達

優質的教育決策既需要國家宏觀政策的頂層設計，也需要地方政府的基層探索。高度同質化的地方政策實施會使得國家政策推進低效，壓抑地方政府的政策創新力。我國政策變革更多地運用“自上而下”式的變革，對國家政策的地方探索不足。減負政策的地方化，能規避“一刀切”減負帶來的政策風險，通過讓地方發聲來挖掘國家政策的地方活力，提升減負行動的政策彈性。

（三）協同共進：融合“常態化”和“運動式”兩種推進方式

構建不同地區的減負政策方案與文本是政策靜態層面的“多元化”與“創造性”的體現，將文本方案有效落實則需要考慮動態層面的可持續性。當前，常規治理和運動式治理是我國國家治理過程中常見的兩種政策運作方式。常規治理是以“理性—技術”主義為基礎的科層治理方式，運動式治理是作為常規治理失敗而產生的補償和替代機制。常規治理與運動式治理在地方政府推進國家減負政策過程中演化為國家減負政策的常態化推進與運動式推進兩種政策實施方式。

常態化推進方式是地方政府貫徹落實國家政策的常規方式。常態化推進立足于國家政策的地方化，強調國家政策話語的地方解釋，注重地方政策方案的適切性、創生性、發展性。運動式推進注重國家政策的強有力實施，在短時間內集中政策力量，針對中小學減負問題開展大規模、大力度的整治，能起到立竿見影的效果。運動式推進的不足在于短時間的集中治理將減負問題當成是政治運動，容易造成減負政策的儀式化，形成不了長效機制。運動式減負也會讓學校、教師、家長、學生產生“突擊整治”的印象，對減負的內涵、意義認識不清。多元的政策實施方式能豐富地方政府政策實施的選擇余地，賦予地方政府政策實施自主權，有利于激發地方政府活力，發揮地方積極性。

地方政府在推進減負政策時不能拘泥于常態化推進和運動式推進中的某一種方式，應該融合兩種推進方式的優勢，協同推進地方減負政策。在推進過程中應注意兩方面：

一是因地制宜。地方政府在選擇政策推進方式的時候要考慮各地區的政策環境。在校內教學、校外培訓班管理不夠規范的地方應采取運動式推進，集中力量優化校內外教學環境;在教育質量相對優質、減負壓力不是很大的地區宜采取常態化減負，突出政策推進的長期性、特色性、地方性。

二是綜合施治。常態化推進與運動式推進各有優勢，減負政策在地方推進的過程中要綜合利用兩種推進方式的優點，力求達到地方減負效果的最大化。

（四）超越“減負”：理性視角下的多方位支持

在配套改革措施上，國家和地方配套的減負方案是其主導政策，同時應伴隨教育評價改革、教育教學改革等培養改革措施，推進中小學生減負現象的全面改觀。在評價改革上，要根除評價體系中的“固瘴頑疾”，以“破五唯”為抓手，轉變評價理念，優化評價方式，以評價改革推動教學改革。在教育教學改革上，要形成以“育人”為中心的教學方式，樹立科學的教育質量觀，構建以質量觀、人才觀、教學觀、學習觀為核心的新時代教學改革觀念體系。將評價改革、教學改革、中小學生減負政策同時并進，將三類改革聚焦于中小學生核心素養提升。

為保證減負政策的長效推進，除了政策保障外，還需要匯集專家智慧為減負改革提供專業支持。不少地區在減負督導上開始成立專業的減負督導委員會（或者相關組織），如浙江省擬組建減負工作專家指導團隊，并建立區域基礎教育生態監測發布制度，通過區域基礎教育生態指數監測全省中小學生學業負擔情況。在減負政策推進過程中，專家參與是主流趨勢。為提高專家對地方教育改革的參與度，拓寬專家參與地方教育改革渠道，可以成立相應的事務性智庫，以智庫的形式擴大教育專家對教育改革的影響力。《教育部關于加強新時代教育科學研究工作的意見》指出：“構建更加健全的中國特色教育科研體系，力爭用5年左右的時間，重點打造一批新型教育智庫。”新型的教育智庫是不同于以往依托高校建智庫的形式，新型的智庫可以是針對具體問題（如地方減負政策、教育改革）組建具體的事務性智庫。事務性智庫以“問題導向、現實聚焦、政策引領”為主旨，對教育政策的制定、實施、監控、反饋、改良提供全程、常態的專業支持。

“減負”是一項綜合性系統工程，要超越“減負政策”本身，在教學改革、評價改革、專業技術、社會觀念等方面尋求減負的全方位支持。

（責任編輯：李晶）