《關于進一步加強和改進檔案統計工作的意見》的主要內容及相關問題思考

王英瑋 張琦

摘要：本文在系統介紹《關于進一步加強和改進檔案統計工作的意見》的主要內容的基礎上，分析了《意見》的意義和作用，同時也分析了我國檔案統計工作需要研究的問題，并提出了相關建議。

關鍵詞：檔案統計工作 檔案統計 統計要求 檔辦發〔2018〕1號

Abstract：Based on the systematic introduction of the main contents of the Opinions on Further Strengthening and Improving Archives Statistics， this paper analyzes the significance and role of the Opin？ ions， analyzes the problems and puts forward rele？ vant suggestions.

Keywords：Archives statistics work；Archives sta？ tistics；Statistical requirements；National Archives Offi？ ceissued [2018] No.1

檔案統計是關于檔案現象數據資料的獲取、整理、分析、描述和推斷方法的總稱，包括獲取檔案統計數據資料的方法和用好這些數據開展檔案工作的方法。檔案統計工作是搜集、整理、分析和研究檔案統計數據資料的工作過程及其成果。檔案統計工作是黨和國家統計工作的有機組成部分，是反映檔案事業發展過程、現狀、特點、趨勢和規律的一項重要工作。開展檔案統計工作的基本目的和任務是通過科學的統計設計、統計調查，有計劃、有步驟、有組織地搜集統計數據資料，將統計調查所獲得的統計數據資料匯總、綜合和系統的計算分析，認識檔案現象的主要特征和本質，揭示其發展變化規律，為我國檔案事業的科學規劃和健康發展提供服務。為了全面貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，落實中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于深化統計管理體制改革提高統計數據真實性的意見》，適應檔案工作面臨的新形勢新任務，揭示檔案事業發展的新特征新規律，滿足社會各方面對檔案統計數據日益增長的需求，2018年6月19日國家檔案局辦公室印發的《關于進一步加強和改進檔案統計工作的意見》（以下簡稱《意見》）。本文將在介紹和分析《意見》的主要內容的基礎上，對《意見》的意義和作用及相關問題進行進一步探討，以期提升各有關單位和人員重視檔案統計工作，促進《意見》的施行。

一、《意見》的主要內容

《意見》在明確檔案統計工作的地位、作用和目標的前提下，回顧了1991年國家統計局批準實施《全國檔案事業統計年報制度》以來所取得的主要工作業績，指出了當前我國檔案統計工作存在的問題和不足，確定了新時代加強和改善檔案統計工作的方向、基本要求和主要任務與目標。

（一）不斷加強和改進檔案統計工作的依據和必要性

《意見》明確了在新時代不斷加強和改進檔案統計工作的主要依據和必要性，歸納起來，主要包括以下幾個方面：一是保證我國新時代檔案事業的科學規劃和健康發展的需要。《意見》指出：檔案統計工作是我國政府統計工作的有機組成部分，是反映檔案事業發展過程、發展現狀和發展規律的一項重要工作。只有通過真實的檔案統計數據和系統的統計分析，才能為檔案事業的科學規劃和健康發展提供有效的統計數據和系統的統計分析成果。二是為了全面貫徹黨的十九大精神，落實兩辦《關于深化統計管理體制改革提高統計數據真實性的意見》相關要求的需要。三是為了適應檔案工作面臨的新形勢新任務，揭示檔案事業發展的新特征新規律，滿足社會各方面對檔案統計數據日益增長的需求。四是為了進一步鞏固已經取得的檔案工作工作質量，為豐富檔案資源、開展檔案利用服務、保護檔案安全等方面提供了有力的信息支撐的需要。五是為了有效解決檔案統計工作存在的問題，進一步完善檔案統計工作機制，優化檔案統計調查體系和方式、提高統計數據準確性，防范和懲治統計造假、弄虛作假，擴大統計信息共享的需要。

（二）完善檔案統計工作制度的要求

《意見》明確了新時代進一步我國完善檔案統計工作制度的四個方面制度建設要求。其中包括：

1.豐富調查內容的要求

《意見》指出，應在發揮現行《全國檔案事業統計年報制度》全面調查基礎性作用的同時，按照國家統計局關于歸口管理各部門零散統計調查項目的要求，應根據我國新時代檔案事業的建設和發展需要，增加專項統計調查內容，開展針對性更強的深層次調查。這表明，在“十四五”期間，各級各類檔案主管部門、檔案館和各種社會組織，都需要根據《中華人民共和國統計法》《中華人民共和國統計法實施條例》（以下簡稱《統計法》和《實施條例》）以及兩辦《關于深化統計管理體制改革提高統計數據真實性的意見》等法律法規和規范性文件的要求，依據我國檔案事業“十四五”發展規劃所確定的發展目標、任務和項目，按照國家檔案主管部門的統一部署，積極地開展相關的專項調查工作。《意見》關于豐富統計調查內容的要求，為新時代如何豐富檔案統計調查內容，指明了突破點和工作方向。

2.優化統計指標的要求

《意見》要求檔案統計指標的設置要立足新時代檔案事業發展需要，項目明確、重點突出、形式規范，兼顧延續性，保持穩定性，把握規律性，富于創新性，不斷提高科學性和實用性，確保檔案統計數據的準確性和權威性。《意見》的這項要求，為新時代我國檔案部門進一步優化檔案統計指標工作的開展指明了基本方向，提出了新工作任務和要求。

3.嚴格審查責任的要求

《意見》指出，保證檔案統計數據的真實性，是每個填報單位的重要責任。檔案統計人員要熟悉指標含義、口徑和計算方法，按照業務流程采集數據，認真審核原始資料，減少數據偏差。單位負責人或檔案統計工作分管領導要對擬報出的統計資料進行復審，在正式的數據報送單上簽字并加蓋單位公章。《意見》的這一要求，進一步明確了我國檔案統計數據質量，切實維護檔案統計數據的真實性的統計責任要求及相關主體應當承擔的審查責任。

4.強化公布與共享統計書資料的要求

《意見》明確提出，各級檔案主管部門要依法對檔案統計數據劃分公布范圍，除不宜公開的資料外，調查取得的統計數據原則上應按照《制度》的規定公布。同時，各級檔案主管部門應建立信息共享機制，提高統計數據的綜合效用，實現檔案事業統計年報統計成果的共享最大化。

（三）創新檔案統計工作方式的要求

《意見》明確了通過建設檔案系統統計基本單位名錄庫和運用現代化統計技術等兩種途徑，來創新檔案統計工作方式的要求。

1.建設檔案系統統計基本單位名錄庫的要求

2016年2月19日，國家統計局印發了關于《部門共享國家統計基本單位名錄庫信息管理暫行辦法》的通知（國統字〔2016〕11號）。從國家層面看，建設和完善系統統計基本單位名錄庫，是規范名錄庫信息在部門間的共享工作，保證名錄庫信息統一完整、不重不漏、信息真實、更新及時、互惠共享，是促進各部門在標準銜接一致的前提下建立部門統計調查單位名錄庫，滿足各部門開展以單位為對象的各項統計調查的需要。國家檔案局按照國家統計局《部門共享國家統計基本單位名錄庫信息管理暫行辦法》的要求，在《意見》中提出了通過建設檔案系統統計基本單位名錄庫，切實提高檔案統計數據質量，在確保銜接一致前提下，核實單位基礎信息，建立統一完整、不重不漏、信息真實、更新及時的檔案系統統計基本單位名錄庫，逐步形成穩定的調查對象的要求。

2.運用現代化統計技術的要求

《意見》要求，應依托國家電子政務網和互聯網，強化檔案信息系統和數據庫的安全基礎設施建設，逐步實行聯網直報，實現調查對象和調查人員通過網絡直接報送原始數據、檔案部門在線同步共享的工作模式。

（四）防范和懲治統計造假、弄虛作假的措施要求

《意見》從明確責任、加強監管兩個方面，提出了防范和懲治檔案統計造假、弄虛作假的措施要求。《意見》要求，各級檔案主管部門要根據《統計法》《統計法實施條例》等法律法規和相關規定，明確各相關主體的法律制度責任。其中包括：建立防范和懲治統計造假、弄虛作假責任制；明確本單位防范和懲治統計造假、弄虛作假的責任主體和相關責任；各級檔案主管部門的主要負責人對本行政區域內檔案統計組織工作負總責，各單位主要負責人對本單位檔案統計填報工作負總責；各級檔案主管部門要認真執行數據采集、審核、匯總、情況分析、報表報送及檔案統計資料歸檔等工作流程。

各檔案統計調查對象要依法依規履行檔案統計報表填報義務，對其填報、審核、簽署的檔案統計資料的真實性、準確性、完整性和安全性負責。

對于如何加強監管，《意見》也提出了三個方面的具體要求。其中包括：各級檔案主管部門要會同有關部門加強對檔案統計工作的監督檢查，及時發現、制止、處理檔案統計違紀違法行為；對發生檔案統計違法行為的單位，在依法查處和責令改正的同時，各級檔案主管部門應視情予以通報；各級檔案主管部門要加強對檔案統計工作的考核監督，探索建立內部監督和外部監督相結合的監督體系。

（五）加大保障力度的要求

《意見》從組織領導、檔案統計人員隊伍建設、任務落實等三個方面，對新時代加強和改進我國檔案統計工作，提出了明確要求。

對各級檔案主管部門和有關單位領導如何切實加強對檔案統計工作的組織領導，《意見》明確了相應的任務要求和目標。任務要求包括：要明確承擔或歸口管理檔案統計工作的部門；要配備專、兼職檔案統計人員；要統籌安排，細化業務流程。加強檔案統計工作組織領導的目標是“確保檔案統計工作有效開展”。

對如何穩定檔案統計人員隊伍，《意見》明確了可采取的三項具體要求。措施包括：加強對檔案統計人員的職業道德教育和專業培訓；建立檔案統計人員定期培訓制度；通過開展多種形式的業務學習和經驗交流，全面提高檔案統計人員的政治素質和業務素質。

對如何強化檔案統計工作任務落實，《意見》也提出了兩個方面的具體要求。包括：國家檔案局要研究建立分類別的檔案統計數據評估機制，保障檔案統計工作任務的完成，提高檔案統計數據質量；要把檔案統計工作納入本部門、本單位考核評價體系，對工作扎實、成效顯著的單位、個人予以表揚激勵，對工作開展不力的及時督促整改。

二、《意見》的特點

《意見》對新時代各級檔案主管部門、中央和國家機關檔案部門、各人民團體檔案部門、各中央企業檔案部門及中央軍委辦公廳保密和檔案局和高等院校，加強和改進檔案統計工作做出了部署安排、闡明了工作方向、提出了具體要求。《意見》是新時代我國開展檔案統計工作的一項重要政策舉措。《意見》突出的特點有以下幾個方面。

（一）較強的思想明確性

2013年11月9日，黨的十八屆三中全會確定了全面深化改革的總目標，明確了我國各項事業的建設和發展的總方向是：完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。2017年10月18日，在中國共產黨第十九次全國代表大會上習近平總書記首次提出“新時代中國特色社會主義思想”，為實現中華民族偉大復興提供了行動指南。2016年10月11日，中央全面深化改革領導小組第二十八次會議通過了《關于深化統計管理體制改革提高統計數據真實性的意見》。正是在這一背景下，國家檔案局適時印發了《意見》。檔案工作作為一項“利國利民、惠及千秋萬代的崇高事業”，若想為完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化做出貢獻，提升科學決策的能力和水平，適應新時代面臨的新形勢新任務，有效揭示事業發展的新特征新規律，滿足社會各方面對檔案統計數據日益增長的需求，就必須不斷加強和改進檔案統計工作，不斷提高檔案統計數據的真實性。

（二）較強的政策針對性

《意見》是在回顧和總結1991年國家統計局批準實施《全國檔案事業統計年報制度》以來所取得經驗，明確檔案統計工作重要作用的前提下，針對新時代我國檔案事業在統計工作中存在問題，在調查研究的基礎上印發的。《意見》按照目標導向、問題導向的思維方法，有針對性地提出了我國檔案統計工作應如何加強和改進的各項重要舉措與工作要求。這種針對性集中表現在：第一，解決問題的針對性。明確了《意見》需要解決的6個方面的檔案統計工作問題，其中包括：依法執行統計制度的責任和措施不到位，統計調查方式不規范，調查人員專業技能不過硬，源頭數據采集不完整，統計數據質量不夠高，統計信息共享不到位，等等。第二，具體目標的針對性。其中包括：進一步完善檔案統計工作機制，優化檔案統計調查體系和方式、提高統計數據準確性，防范和懲治統計造假、弄虛作假，擴大統計信息共享等4個工作具體目標。第三，措施要求的針對性。《意見》對完善檔案統計工作制度，創新檔案統計工作方式，防范和懲治統計造假、弄虛作假，加大保障力度等4個方面應當采取具體措施、對策方法，都提出了有針對性的措施要求和方法建議。

（三）較強的約束性和參考指向性

《意見》不僅為各級檔案主管部門、社會組織開展新時代的檔案統計工作確定了工作目標和方向，而且為有效地規范和約束各主體的檔案統計工作思想、行為，提供了強有力的措施、方法指引。在今后的檔案工作實踐中，各有關單位應自覺維護《意見》的權威性，認真落實《意見》所提出的舉措要求，并不斷提高對《意見》重要性及其對有效履行職責、集思廣益、提高檔案統計工作效率和質量的重要意義的認識水平。

《意見》的印發是新時代指導我國檔案統計工作的創新發展的一項重大制度性安排。國家檔案局印發《意見》，就新時代如何加強和改進檔案統計工作，提出了明確指導思想和主要依據，給出了具體要求、方法和實現路徑。《意見》的印發和落實，是我國檔案統計工作提升統計數據質量，強化依法依規履行統計工作職責所邁出的關鍵一步，是維護檔案統計工作科學性、真實性、有效性的一項重大制度性安排，是提高我國檔案統計工作質量和效率的一項重要的頂層設計，是建設和完善我國檔案統計工作制度體系的重要舉措，對全面深化我國檔案事業的創新發展，進一步厘清檔案主管部門和各有關單位的檔案統計工作責任，促進我國檔案事業的持續健康發展具有重大而深遠的意義，對進一步完善檔案統計工作機制、優化檔案統計調查體系和方式、提高統計數據準確性，監管、防范和懲治統計造假，擴大檔案統計信息共享也具有十分重要的現實意義。

三、加強和改進檔案統計工作的相關問題思考

為了使《意見》所確定的各項制度安排、重要舉措和要求，能夠在各級檔案主管部門和相關社會組織的檔案工作中得到更好的落實，產生實效，檔案學界和實際工作單位均應重視以下問題的研究和深入思考。

（一）加強和提升我國檔案統計工作的理論研究

科學理論是開展有效的檔案統計工作實踐的必要前提和創新思想來源。缺乏科學的檔案統計工作理論指導，許多檔案統計工作的開展都會陷入盲目、無序的境地。現代檔案學應用理論研究的重要領域和對象之一，就是各種檔案現象的檔案統計工作。如何按照統計學的一般原理和方法，結合檔案統計現象的特殊本質、規律和特點，根據黨和國家關于統計工作的方針路線、法律法規、制度安排，并以促進我國檔案事業各項建設和發展目標為導向，科學地開展檔案統計設計、統計調查、統計數據的整理分析、統計成果的共享利用和保密等各項業務工作，已經成為新時代我國檔案事業發展的一項重要需求。就現有的檔案統計工作應用理論研究成果而言，依然存在著相關理論研究成果不足、思想水平不高、思想體系不完備、思想深度和創新性不足等方面的問題。就檔案統計工作理論研究成果的結構和質量來說，依然存在著一般性的、介紹性的、經驗性檔案統計工作研究相對較多，而科學性的、探索性的、深入分析性的、規律總結性的研究成果嚴重欠缺等問題。就參與研究的人員數量及其指導思想來說，目前還存在著關注的人少，研究的指導思想不明確等問題。尤其是近年來，一些“學人”由于受到功利主義和西方“后現代主義”思潮的影響，脫離檔案工作實踐需要，盲目崇拜西方人所關注的問題和研究方向，做空具有中國特色的和反映中國檔案工作實踐需要的理論研究，甚至公開主張放棄對檔案統計的研究，這對我國的檔案管理應用理論的研究方向和研究側重點的正確選擇，造成了不利影響。痛定思痛，今后我國檔案學應用理論的研究應當更加突出中國特色，發展我國檔案事業的需要，填補包括檔案統計工作理論在內的內容空白點，不斷加強和改進檔案學應用理論的整體質量，積極探索并深入總結對檔案統計工作現象的本質、規律、屬性、特點的認識，并在此基礎上對檔案統計工作的內容、作業方法、制度規范建設、工作模式和工具選擇等進行系統分析和研究，形成科學的檔案統計工作思想理論體系，為科學開展我國的檔案統計工作提供切實的思想理論指導。國家檔案主管部門和相關部門也應在科研課題選擇和立項方面，加大對檔案統計工作理論研究課題的支持力度，鼓勵和獎勵科學研究人員和實際工作者思考和探討檔案統計工作中存在的問題，并對做出突出或主要貢獻的單位和個人給予表彰和獎勵。

（二）完善和發展我國檔案統計工作的設計

就目前我國的檔案統計工作理論研究和實踐而言，檔案統計設計依然是一個相對薄弱的環節。這是一個應引起學界和檔案主管部門重視的問題。從理性實踐的角度看，檔案統計工作是一項需要統籌安排的專業性活動，需要事先制定出經得起科學推敲的、考慮全面的設計方案。這是被統計工作實踐反復證明的科學做法。為此，在開展檔案統計調查工作之前，檔案主管部門和有關社會組織應當立足全局，把需要達成的統計工作目標和具體的統計工作項目和任務，置于檔案工作和相關工作的整體中加以考察，并進行較為深入的論證、分析，而不是采取簡單的、應付了事的經驗式操作。在進行新時代檔案統計工作制度的完善、統計工作方式的創新等實踐中，除了要注意遵循相關法律法規和《意見》的要求和規定外，還應在充分認識檔案統計工作的目的、目標、理論和成功的經驗基礎上，認真地研究檔案工作領域中出現的新情況、新對象、新問題、新矛盾、新建議及新的認識成果，從全局出發，有針對性地開展好科學的統計設計工作。在開展檔案統計設計的過程中，我們既要注重總結歷時性的經驗和教訓，又要注意及時發現和研究新出現的問題和現象；既要關注檔案統計工作的創新發展要求和實踐，又要注意吸收和借鑒其他領域的統計工作的成功經驗、模式和方法。

統計設計是檔案主管部門及相關社會組織依據檔案統計工作的目的和檔案統計對象的屬性、特點和特征，確立檔案統計指標和指標體系，以及對應的統計方法，指導依法、科學、高效地開展檔案統計工作的業務活動。統計設計是檔案統計工作的第一個階段，是保證檔案統計工作實施的基本前提和重要依據，是協調、有序地開展和推進檔案統計工作的必要條件，是維護檔案統計調查、統計數據資料整理和統計分析等項工作質量的支撐條件。檔案統計設計是制定科學的檔案統計工作方案不可缺少的必要環節，是開展有效的檔案統計工作的指導依據。開展檔案統計設計活動，還應認真熟悉和研究其基本工作的內容構成。其中包括：確立統計指標體系，編制統計分類目錄，明確統計報表制度，制定統計調查方案，訂立統計數據匯總或統計數據整理方案及統計分析方案，等等。

（三）優化和改進我國檔案統計工作指標和指標體系的建設

科學合理的統計指標和指標體系是有效開展檔案統計工作之“綱”，若此“綱”不舉，則會嚴重制約檔案統計工作的質量。為此，學術界和檔案工作實際部門都應當十分重視和加強對檔案統計指標和指標體系的研究工作。研究的對象既應包括已經實施《全國檔案事業統計年報制度》和專項統計工作中所包含的、但卻存在異議的指標，還應包括反映新現象、新情況并需要增加的相關指標。在清理陳舊指標、增加新指標之前，相關單位和研究人員應對其存在的目的、價值和意義、內容范圍和邊界及是否存在統計風險等問題，進行全面、深入地論證和探討。

《意見》所提出的新時代優化統計指標的各項要求應該如何落地，也是需要重視深入研究的問題之一。具體問題應包括：如何保證檔案統計指標的設置體現立足新時代我國檔案事業發展需要？如何使檔案統計指標的設置達到項目明確、重點突出、形式規范、兼顧延續性、保持穩定性、把握規律性、富于創新性、不斷提高科學性和實用性等目標的要求？如何使檔案統計指標的設置做到確保檔案統計數據的準確性和權威性的要求？

對上述問題解決的建議是：檔案主管部門及有關社會組織的檔案統計工作者，在設置檔案統計指標時，應對檔案統計指標體系有進一步的、整體性的了解；對我國檔案事業建設與發展的戰略目標、規劃計劃的內容和所確立的具體方向及要求等，要做較為全面、系統的學習和分析；對我國的檔案統計工作法律法規、政策制度安排，應當知曉和熟悉；對我國發展具有中國特色的檔案事業的需要，應當做好調查研究和分析；對相關的統計學理論和檔案學應用理論，應當認真學習和領會。

檔案統計指標和統計指標體系的設置數量與質量，會直接影響到檔案統計調查和統計數據的搜集質量。檔案統計指標體系的分類是否科學合理，對檔案統計數據資料的整理和分析質量，也會產生直接的影響作用。所以，如何構建和持續優化、改進我國的檔案統計指標體系，也是新時代檔案統計工作需要予以研究和解決的問題之一。檔案統計指標體系是許多個相互聯系的統計指標組成的統一整體。各個統計指標的存在都不是孤立的，而是在一定的范圍或條件下相互關聯的。單個統計指標僅可反映總體現象的一個側面，而了解和研究總體現象就需要確立和選擇一系列相互聯系的統計指標。由于各種檔案現象之間的聯系具有多樣性和復雜性的特征，所以反映這些檔案現象聯系的統計指標體系也可以從不同的角度予以表達。為此，有關部門和研究人員還應注意研究和分析檔案統計指標的科學分類問題。

（四）提高我國檔案統計數據的共享和安全保密

《意見》明確提出了依法對檔案統計數據的“強化公布與共享”的要求。所以，在實踐中，各級檔案主管部門、社會組織和研究工作者，就應當認真研究和思考如下相關問題。其中包括：（1）如何依法對檔案統計數據劃分公布范圍？（2）如何確定不宜公開的檔案統計數據資料的邊界范圍？（3）如何按照《全國檔案事業統計年報制度》的規定公布檔案調查取得的統計數據？（4）如何建立科學有效的檔案統計信息共享機制，提高統計數據的綜合效用？（5）如何實現檔案事業統計年報統計成果的共享最大化？

《意見》按照國家統計局《部門共享國家統計基本單位名錄庫信息管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）的要求，明確了建設檔案系統統計基本單位名錄庫的制度要求。在落實這一制度要求時，檔案主管部門和相關社會組織及其工作人員，除了應思考如何切實提高檔案統計數據質量，建立統一完整、不重不漏、信息真實、更新及時的檔案系統統計基本單位名錄庫，逐步形成穩定的調查對象等問題外，還應按照“安全第一”的政治要求，思考和深入研究如何依法（包括《保密法》及國家安全保密的有關規定）確保檔案系統統計基本單位名錄庫信息及數據資料在存儲、傳輸和使用等各個環節的安全保密問題。《暫行辦法》的第13條規定：國家統計局獲取的部門資料、各部門獲取的國家統計基本單位名錄庫信息，只能用于統計調查目的，任何單位和個人不得對協議外第三方提供、泄露能夠識別或者推斷單個統計調查對象身份的資料，不得用于統計以外目的。違者，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法依規給予處分。這為我們深入研究和解決包括檔案系統統計基本單位名錄庫信息及數據資料在存儲、傳輸和使用等各個環節的安全保密問題在內的檔案統計安全問題，提供了基本的制度層面的依據。

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作者單位：中國人民大學信息資源管理學院