陜西省政府引導基金投后管理現狀及建議

陜西省政府引導基金在投后管理方面主要存在行政化干預較重、種子期和初創期被投資企業投后管理亟須加強、早期投資機構投后管理體系不健全、投后管理服務供需不匹配等問題。針對以上問題，應發揮引導基金的政策性、引導性作用，積極推動私募基金的專業化、市場化發展，著力培育全省私募基金良好發展生態，支持和鼓勵私募股權投資基金行業健康快速發展，為引導帶動社會投資、促進金融產業發展、有效服務實體經濟發揮積極作用。

“十三五”期間，陜西省通過清理政府投資基金、建立陜西省政府投資引導基金和制定引導基金管理制度等舉措，進一步規范和促進了全省政府引導基金的設立、運營、管理，并通過實踐發揮了明顯成效。

陜西省政府引導基金投后管理現狀

陜西省政府引導基金投后管理的主要內容是：基金管理公司按照協議約定開展投后管理工作，重點關注項目運行、出資權益、風險控制以及投資退出等。陜西省政府引導基金投后管理遵循的政策依據相繼是《陜西省產業發展基金管理辦法》和《陜西省政府投資引導基金管理辦法》。

（一）投后管理政策規定

1、《陜西省政府投資引導基金管理辦法》中的投后管理規定

2019年1月4日，陜西省出臺了《陜西省政府投資引導基金管理辦法》，同時，《陜西省產業發展基金管理辦法》廢止?！蛾兾魇≌顿Y引導基金管理辦法》涉及投后管理的主要是對政府引導基金績效評價和投資退出做了明確的規定。

陜西省政府引導基金績效評價的政策規定見于第三十二條、第三十三條以及第三十四條。第三十二條主要就政府引導基金績效評價的方式方法做了規定：“基金主管部門根據基金投資協議按年度對引導基金、子基金開展績效評價，有效應用績效評價結果。根據需要可委托第三方機構開展績效評價。”第三十三條主要就運用績效評價結果對社會出資方讓利作了規定：“引導基金以投資收益為限，可對社會資本出資方給予一定讓利。讓利與否及讓利幅度根據子基金所處行業及績效評價結果等因素合理確定，具體實施細則由省財政廳制定。” 第三十四條主要依據績效評價結果對基金管理人的獎懲作了規定：“根據績效評價結果，引導基金對未完成年度投資目標的子基金暫停投資，對出現重大投資失誤的停止投資乃至更換管理人，并對子基金管理人實行信用記錄管理?！?/p>

陜西省政府引導基金退出的政策規定見于第二十八條和第二十九條。第二十八條對引導基金退出的時機做了規定：“引導基金對子基金的投資，應在子基金存續期滿、或存續期內達到預期目標時，按照協議和章程約定的方式適時退出。”第二十九條對引導基金的退出方式及退出價格做了規定：“引導基金在退出時，應按照國有產權管理有關規定，采取拍賣、招投標、協議轉讓等方式進行。應聘請有資質的資產評估等專業機構進行評估，評估結果作為確定引導基金投資退出價格的重要參考?！?/p>

2、《陜西省政府投資引導基金管理辦法實施細則》中的投后管理規定

2019年8月28日，陜西省財政廳印發了《陜西省政府投資引導基金管理辦法實施細則》，對政府引導基金投后管理主要涉及的項目運行、出資權益、風險控制以及投資退出等內容做出了規定。

該細則第三章第十三條第九款規定，政府引導基金投后管理主要包括項目運行、出資權益、風險控制以及投資退出等內容。

該細則第三章第十六條和第十七條關于項目運行的規定：“子基金應按照市場化方式建立完善的投資決策機制，項目投資決策流程一般應包括項目立項、盡職調查、決策復核等程序……子基金投資于外省的項目，子基金管理機構應向引導基金管理公司備案?！?/p>

該細則第四章第二十一條規定了政府引導基金出資權益：“子基金在退出或清算收回資金時，應及時將引導基金出資和歸屬引導基金的收益、利息等全部交回引導基金，回收資金按照相關規定用于引導基金自身滾動發展或及時足額上繳國庫。”

該細則第五章第二十五條和第三十二條對政府引導基金風險控制做出了相應的規定。其中，第二十五條規定：“基金管理機構應遵守國家法律法規和行業規范，建立健全投資決策和風險約束機制，依法依規進行管理和投資運作，防范各類風險?！睘榉婪陡黝愶L險，第三十二條列出了子基金投資業務的負面清單，子基金在運作過程中，不得從事以下投資業務：一是融資擔保以外的擔保、抵押、委托貸款等業務;二是投資二級市場股票、期貨、房地產、證券投資基金、債項評級AAA以下或發債主體評級AAA以下的企業債、信托產品、非保本型理財產品、保險計劃以及其他金融衍生品;三是向任何第三方提供贊助、捐贈（經批準的公益性捐贈除外）;四是吸收或變相吸收存款，或向第三方提供貸款和資金拆借（以股權投資為目的的可轉債除外，但不得從事明股實債）;五是進行承擔無限連帶責任的對外投資;六是發行信托或集合理財產品募集資金;七是國家法律法規禁止從事的其他業務。

該細則第四章第二十一條、第二十二條、第二十四條分別對引導基金投資退出做出了較為詳細的規定。第二十一條規定了引導基金退出的方式有股權回購、轉讓、清算等。第二十二條規定退出價格按照子基金協議或章程規定的方式計算，但原則上不低于引導基金實繳出資本金及按同期銀行基準貸款利率計算的利息之和，并且規定了提前非正常退出的條件等內容。第二十四條對引導基金退出時的收益分配規定為：“引導基金在收回本金和基本收益的基礎上，可以投資收益為限，對基金管理機構和社會資本投資方給予一定的獎勵和讓利。獎勵、讓利幅度根據基金所處行業及管理績效等因素合理確定?！?/p>

（二）投后管理主要做法

陜西省政府引導基金投后管理的主要做法是：

一是通過合理讓利，引導基金投向。對于政府重點支持的項目或產業，財政出資資金的收益，通過獎補的形式讓利給基金管理公司和社會投資者，引導社會資金的流向，提高放大倍數，改善引導效果。

二是建立有效的約束機制，防止偏離政策目標，比如可以選擇合適的組織模式，可以按照規則參與基金內部治理，還可以開展評估評價。向子基金投資決策委員會派駐委員，參與投資決策，對所投項目行使表決權。子基金參與被投企業董事會行使投票權和一票否決權，保證政府引導基金的政策目標有效實現和財政資金不受侵害。

三是定期（一般按季度）召開基金管理工作會議，及時了解基金運行情況并進行總結，建立共商機制，及時解決問題，促進基金管理健康發展。主要內容包括：基金設立及投資運作情況、出資者資金退出及收益情況、基金運行過程中存在的困難、問題及建議。

陜西省政府引導基金投后管理存在的問題

陜西省政府引導基金在投后管理方面主要存在行政化干預較重、種子期和初創期被投資企業投后管理亟須加強、早期投資機構投后管理體系不健全、投后管理服務供需不匹配等問題。

（一）行政化干預較重

由于政府引導基金運作管理涉及多個層級部門和機構，委托代理鏈條過長，造成在子基金設立、募資、投資、合作、管理、退出等各個環節的決策需要層層審批，程序多而復雜，決策效率低下，很容易錯過最佳的市場投資機會和合作機會，甚至導致投資項目遲遲難以落地，投資者撤資等現象的發生。另外，由于缺乏盡職免責政策，投資風險的追責機制導致怕投資、不敢投資，政府引導基金大量資金沉淀現象嚴重。

（二）種子期和初創期被投資企業投后管理亟須加強

在激烈的市場競爭中，企業的經營發展會面臨市場、政策、技術、管理、法律訴訟等風險因素的影響，增加了項目投資的不確定性和風險。尤其是處于種子期、初創期企業，面臨創始人創業經驗不足、團隊人員有限、資金緊張、業務拓展迫切等現實情況，往往重業務發展輕風險控制，在財務核算、風險控制等方面投入資源不足，導致公司容易出現經營風險過高、內部管理混亂、財務監控困難等一系列問題。因此，種子期和初創期企業不僅需要資金支持，投后管理也亟需加強。

（三）早期投資機構投后管理體系不健全

早期投資機構由于基金管理人運作時間較短，團隊成員較少，投后管理人員配置不足，所以投后服務難以滿足已投企業的相關需求，一定程度掣肘創業企業的發展;另一方面，早期投資機構對所投項目的退出時機選擇比較依賴個人判斷和市場情況，缺乏對機構在管項目整體的退出規劃，無法充分挖掘企業潛能和進行資源對接，影響其風險控制能力和盈利能力。

（四）投后管理服務供需不匹配

投后服務供給方投資機構，作為基金管理人在現實中受限于人員配備和投后管理的復雜性，致使很多投資完成之后，與被投項目或企業的聯系就慢慢減少，并沒有很好地履行投后管理義務。投后服務的需求方，被投企業合伙人意識不強，沒有建立起現代公司的治理結構，不能定期召開股東會、董事會，無法按照基金管理人的要求及時披露經營信息，導致投資機構難以及時掌握企業的發展經營情況，與投后服務的需求對接。

加強陜西省政府引導基金投后管理的建議

針對陜西省政府引導基金投后管理存在的問題，建議該省以加強陜西省政府引導基金投后管理為抓手，切實發揮引導基金的政策性、引導性作用，積極推動私募基金的專業化、市場化發展，著力培育全省私募基金良好發展生態，支持和鼓勵私募股權投資基金行業健康快速發展，為引導帶動社會投資、促進金融產業發展、有效服務實體經濟發揮積極作用。

（一）圍繞陜西省重點領域和薄弱環節，提高引導社會資本的功能

積極發揮該省政府引導基金的引導撬動作用，募集資金用于支持符合陜西省產業發展方向的產業類項目。加快設立混合所有制的股權投資基金，引導撬動社會資本支持產業發展，推動產業項目盡快落地，做到“多供給、快釋放”。進一步加大政策支持和精準招商力度，優選招商項目，讓優質項目落地帶動重點產業發展。繼續加強專業人才引進和現有人員培訓，為后期資本運作儲備力量。降低返投比例、豐富返投方式，引導社會資本投資陜西省重點領域及薄弱環節，提高政府引導基金引導社會資本的動能。

（二）推行基金管理人的市場化機制，強化引導基金的風險控制

在引導基金投后管理方面學習深圳、江蘇等地經驗，大力發展引導基金，各級政府廣泛參與，管理模式更加市場化。一方面，陜西省政府引導基金在管理上應盡量簡化常規決策流程，推行基金管理人的市場化機制。另一方面，加強政府引導基金的風險管理，可強化政府引導基金在子基金投決會的觀察員席位，把控對子基金的合規性、符合政策法規及協議約定的前置審查及事后控制，確保政府引導基金根據其管理要求把控關建環節，確保政府引導基金的規范運作。

（三）可根據對基金的績效考評結果實施讓利、提前或強制退出

在子基金偏離目標投資領域、基金績效不達預期、投資進度緩慢、資金長期閑置、募集社會資本困難的情況下，政府引導基金可提前退出。根據私募基金的運作模式和行業特點，建議省上進一步完善政府引導基金的運行機制和考核政策。對引導基金參與的風投基金等具有一定特殊性、政策性的基金，可為引導基金留出一定的虧損“容忍空間”;對戰略性新興產業、科技成果轉化等行業的私募基金，引導基金出資部分可對其他出資人進行部分讓利。

（四）加強與私募基金合作，支持科創企業和中小企業發展

政府適當加強與民營私募股權基金的合作，與民間資本加強合作，既提高投資決策效率又能有效把控風險。政府應提高對私募股權基金的重視，鼓勵私募股權基金支持科創企業發展壯大。通過政府引導基金流向私募股權基金，再通過私募股權基金流入科創企業和中小企業，從而可以投資更多項目，為科技創新企業的發展提供穩定的資金來源。吸收更多的社會資本，鼓勵引導其價值投資和實體投資，形成支持科創企業和中小企業發展的完善的資本體系。

作者簡介

郭普松 陜西省社會科學院金融研究所副研究員，研究方向為私募股權投資、政府引導基金