關于完善陜西省疾控體系的思考

新冠肺炎疫情防控對我國疾控體系建設提出了新的挑戰。國家疾病控制局的成立預示公共衛生的第一道關口將逐漸加強，更能有效維護人民群眾健康。福建省三明市在疾病預防和控制方面的探索，可以為陜西省建立高效疾控體系、完善疾控機制、加強疾控隊伍建設等方面提供有益借鑒。

確保人民群眾生命安全和身體健康，是我們黨治國理政的一項重大任務。新中國成立以后，為有效應對鼠疫、天花、瘧疾等烈性傳染疾病，依托原解放軍總部和五大野戰軍的醫療隊資源組建了最初的疾控機構，隨后歷經多次調整、改革和發展，至今仍在不斷完善中。2003年SARS后，各級疾控中心的設置和管理得到了極大的加強，為維護人民群眾健康作出了積極貢獻。

2020年初暴發的新冠肺炎疫情是新中國成立以來發生的傳播速度最快、感染范圍廣、控制難度最大的公共衛生突發事件。在黨中央堅強領導下，我國的抗疫成果舉世矚目。雖然現階段該疫情尚未完全消除，國外還處在高發期，但我國已經轉入常態化防控階段，經濟社會發展和疫情防控得到較好統籌。這從一個側面證明了中國特色社會主義的制度優勢，也說明我國公共衛生應急體系和疾病控制體系基本經受住了考驗。但是，不可回避的是，作為公共衛生體系的重要組成部分，中國疾控體系在未知病原疫情的早期預警上存在著短板，這一體系亟需改善。[1]

2020年2月14日，習近平總書記高屋建瓴、未雨綢繆，主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議，強調要放眼長遠，總結經驗、吸取教訓，針對這次疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補短板、堵漏洞、強弱項。要改革完善疾病預防控制體系，堅決貫徹預防為主的衛生與健康工作方針，堅持常備不懈，將預防關口前移，避免小病釀成大疫。[2]2020年10月29日，中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，將改革疾病預防控制體系，強化監測預警、風險評估、流行病學調查、檢驗檢測、應急處置等職能作為“全面推進健康中國建設”的重要內容。至此，以人民健康至上的理念推進以疾控為重點的公共衛生治理體系變革，成為我國經濟社會發展與全面深化改革的重大任務之一。[3]

經過一年多的謀劃籌備，2021年5月13日，國家疾病預防控制局正式掛牌。國家疾病預防控制局是隸屬國家衛生健康委管理的副部級機構，它的成立標志著我國疾病預防控制體系建設進入新的階段。下一階段，貫徹習近平總書記系列重要指示批示精神，不斷加強和完善各省（市、區）疾病預防控制體系，切實提高基層疾病預防控制服務能力，更好保障人民身體健康和生命安全，就成為各級必須高度重視的一項工作。同其他省份一樣，陜西疾控體系也面臨如何加強的問題。

陜西省疾控體系的現狀

陜西省現有124家疾控機構，其中省級3家，市級10家，區縣級111家，各級疾控中心人員6000多人，省市級以本科及研究生以上學歷為主，縣區級以大專及以下學歷為主。省疾控中心建有P3實驗室、國家流感參比中心、國家脊髓灰質炎、麻疹、艾滋病確認實驗室。總體而言，陜西的疾控體系基本健全，也具有較強的實戰能力。在毗鄰湖北的省份中，武漢疫情階段陜西省新冠肺炎發病率最低、死亡病例最少。但是，陜西疾控體系也存在著諸多短板。

（一）體制機制不順

一是防控體系分散。按照規定，原則上縣級以上地方各級人民政府在本轄區內只能設立1個疾病預防控制中心，承擔轄區全部疾病預防控制職能，不再單設其他專病預防控制機構。目前，以省級層面而言，省疾病預防控制中心、省結核病防治所、省地方病防治所分別設立，省疾控預防控制中心尚未完全承擔全部疾病預防控制工作，不利于形成工作合力。

二是疾控機構地位不高。省疾病預防控制中心為處級建制，在突發公共衛生事件處置時話語權不夠。疫情的公布和處置權在各級衛生行政部門，疾控機構和專業人員不僅無權公布疫情，也不能及時進行現場的疫情判斷和授權采取相應措施，容易貽誤時機。

三是上下關系松散。我國各級疾控中心是以疾病信息收集分析、疾病檢測、疾病防治研究為主要業務的公益性事業單位。上下級疾控機構更多是業務指導關系，缺乏權威的制約協調機制，影響現場流行病學調查的及時性和深入度，進而也影響防控策略及措施的實施。

（二）專業人員缺乏、待遇低

一是人員數量不足。根據規定，疾病預防控制中心的人員編制總量上原則上按照各省、自治區、直轄市常住人口萬分之1.75核定;地域面積在50平方公里以上且人口密度小于25人/平方公里的省、自治區，則按不高于本地區常住人口每萬人3人的比例核定。目前，省疾控預防控制中心按核定標準缺編187人，市、縣兩級尚有6市58縣人員編制未達到標準。

二是人員結構不合理。全省疾控機構公衛執業醫師只占16.01%，高級職稱比例僅為6.74%，一些縣級疾控中心50歲以上人員超過一半。省疾控預防控制中心達到衛生專業技術人員占比70%以上的要求，市縣兩級均尚未達標，專業技術人員占比分別為66.5%、55.2%。

三是人員待遇偏低。公共衛生醫師整體薪酬水平遠低于同級綜合性醫療機構同年資臨床醫生平均水平，大多數達不到醫療衛生機構的三分之一，甚至差距更大。

（三）基礎設施條件薄弱

《疾病預防控制中心建設標準（建標127-2009）》規定，人均建筑面積市級65平方米/人、縣級60平方米/人，但全省仍有5市56縣的疾控機構人均建筑面積不達標。標準規定的主要儀器設備各級疾控中心仍不同程度短缺。對照國家標準，以A類（常規必備設備）為例，省疾控中心應配備97類，尚缺少職業衛生、放射衛生檢測等26類儀器設備;市疾控中心應配備57類，主要缺少微生物檢測、細菌檢測等12種儀器設備類;縣疾控中心應配備40類，主要缺少水質檢測、環境監測等19類設備。此外，疾控信息化程度低，尚未建立多點觸發、涵蓋多個部門相關數據的監測預警系統。

（四）醫防融合不緊密

一是信息不互通。醫療機構作為疾病防控的前哨，得到的傳染病、慢病等相關信息疾控機構無法及時抓取，病例報告的滯后性使得傳染病疫情無法及時被識別，也對慢病患者管理也造成了一定的困難。

二是協同對接機制不健全。在傳染病常規防控實踐中，疾控、臨床與科研是三個相對獨立的工作主體，但新發傳染病具有危及全社會安全、既“急”又“險”的特點，尚缺乏應對突發疫情的平戰結合的聯動機制。

疾控體系建設的成功探索——以福建省三明市為例

回顧新冠肺炎疫情防控，中國疾控中心主任、中科院院士高福表示，疾控體系存在權責不對等、統籌管理不足、行政職能設置分散、疾控事業發展遲滯、基層經費不足等多項問題。但究竟怎么改，學術界和業內則存在著不同的路徑考慮。高福認為，疾控體系改革的關鍵不在于是否擁有行政權力，而在于技術工作不受行政干擾，保持其獨立的技術性和權威性。要厘清行政部門和技術部門職責，整合各級衛生健康行政部門疾控、應急相關職能，強化其制定政策法規、行業規劃、標準規范的職能。同時，應依法賦予疾控機構防控策略和技術方案制定和發布的權力，承擔疫情的監測、調查、處置、預警、評價等職責。明確疾控機構在“健康中國”建設中的地位和職責，體現疾控機構專業的獨立性、權威性和自主性。[4]

目前，全國各地都在積極進行疾控機構改革探索。在推進體制機制改革方面，北京市對區縣疾控中心推行市區共管、以區為主的管理體制。天津市、區疾控中心主任兼任同級衛生健康委副主任。天津還賦予疾控中心一定的執法權，明確在公共衛生事件中，市疾控中心應當對本市各級疾控隊伍實施統一領導、統一調配。在人才隊伍建設方面，浙江、江蘇將疾控機構人員編制數量落實情況納入政府考核指標。上海、安徽、山東提高疾控中心專業技術高級崗位比例。深圳明確公共衛生醫師整體薪酬水平不低于同級綜合性醫院臨床醫生平均水平。

福建省對符合高層次人才引進條件的人才享受省委省政府提供的一次性購房補貼、科研啟動經費等規定待遇。在強化能力方面，四川、吉林等省級疾控中心加掛公共衛生研究院牌子。浙江省建成多功能一體化、國內一流水平的省級公共衛生應急處置中心。北京、四川、云南、廣西、山東等多地出臺方案，實施疾控機構標準化和能力提升工程。重慶市依托市政務大數據和云計算中心搭建公共衛生大數據應用平臺，實現了疾控機構與醫療機構、公安、交通、海關等部門的數據共享。在綜合保障力度方面，天津、山東全面落實公益一類事業單位保障。湖北省在部分市疾控中心試點“公益一類保障、二類管理”。全國有近三分之二的省份啟動了新建、擴建和區域中心建設項目。

就目前成立的國家疾控局來看，更多是集成福建“三明模式”。其主要思路是以疾控中心綜合改革試點為切入點，將健康服務重心由后端的醫療向前端的預防轉移，初步實現公共衛生與醫療服務無縫銜接。習近平總書記多次主持中央深改委會議，聽取三明醫改包括疾控體系改革的工作匯報。2021年3月，習近平總書記親自赴三明實地考察，指出三明醫改體現了人民至上、敢為人先，其經驗值得各地因地制宜借鑒。三明醫改在疾控體系方面的經驗主要體現在以下方面：

（一）激活疾控機構內生動力

2019年，三明市人民政府印發《三明市疾病預防控制中心綜合改革方案（試行）》，允許疾控機構突破現行事業單位工資調控水平，以購買服務的模式，做大疾控機構績效工資增量資金，調動疾控隊伍參與醫改的積極性。這一改革：

一是打破職責分工界限。通過建立工作銜接聯動、服務整合連續、人員柔性流動等機制，為公眾提供多層次、多維度的疾病防治服務。

二是打破醫防業務界限。每年從市健康促進經費中提取不少于500萬元作為市疾控中心與三明市第一醫院、市中西醫結合醫院開展醫防融合的經費。

三是打破服務收費界限。破除公益一類事業單位不允許向社會提供有償服務的限制，明確疾控機構在確保完成好法定職責任務的前提下，允許利用現有設施、設備面向社會提供有償技術服務，并核定收費標準，確保收費符合要求。

（二）豐富醫防協同內涵

三明市以縣域范圍內常見病、多發病和重大疾病防治為重點，構建“預防、醫療、慢病管理、康復”一體化的醫防協同服務模式。這一改革：

一是全覆蓋健康篩查。三明市組建由疾控人員、醫務人員、街道社區人員融合而成的健康管護組織，網格化全面摸排社區居民健康狀況，并建立健康檔案，加大對疾病的早發現、早診斷、早治療和規范化管理。

二是全人群健康管控。大力推廣疫苗預防接種，引導群眾在流感流行季節前接種流感疫苗，推廣疫苗處方醫囑。全面啟用升級后的免疫規劃信息系統，積極推進疫苗全程追溯系統建設。

三是全過程健康干預。組建健康科普講師團，采取“你點我講”方式，由各單位根據本人群特點和健康需求，選擇健康教育授課專家和授課內容，提升居民健康素養水平。公共衛生人員介入“家庭醫生團隊”，對社區重點人群實施主動干預，“面對面”“點對點”進行相關疾病知識的健康宣教。

（三）打破疾控、臨床信息壁壘

把公共衛生信息系統全面融入健康信息平臺和居民電子健康檔案建設，促進臨床診療和公共衛生數據平臺整合運用。

一是醫防數據共享。以全員人口信息、電子健康檔案和電子病歷三大數據庫為支撐，開發基于HIS系統的傳染病報告管理子系統，在HIS系統電子病歷增加公共衛生疾病檢測模塊，提高信息利用率和對各類疾病發病趨勢的預警監控能力，特別是對公共衛生事件的早期預警能力。

二是慢性病數據互聯。疾控機構通過基本公共衛生系統，導出各基層醫療機構高血壓、糖尿病患者管理資料，收集醫院診療系統資料，掌握心腦血管病和惡性腫瘤患者人數、費用等基礎數據，每月進行分析、評價并反饋給醫療機構，為醫防融合開展慢病管理提供了數據支撐。

三是疫情監測數據互通。市疾控中心編制每月省市疫情動態簡報，通過市醫防融合辦下發給醫療機構，對下個月重點傳染病防控風險做出預警提示，采取有效的防治措施，從而降低傳播風險。

關于加強陜西省疾控體系建設的思考

2020年6月2日，習近平總書記在專家學者座談會上指出，“要建立穩定的公共衛生事業投入機制，改善疾病預防控制基礎條件，完善公共衛生服務項目。要優化完善疾病預防控制機構職能設置，健全以國家、省、市、縣四級疾控中心和各類專科疾病防治機構為骨干，醫療機構為依托，基層醫療衛生機構為網底，軍民融合、防治結合的疾控體系，建立上下聯動的分工協作機制。”[5]根據“三定”方案，國家疾控預防控制局的職能更加獨立，遇到重大疫情和突發公共衛生事件，可以更加迅速高效的響應，并大幅減少內部協調的消耗。但是，疾病預防控制體系的建設關鍵還是要看全國疾控體系的網絡架構如何設置。

對陜西而言，應該遵循國家局機構的邏輯，借鑒三明模式盡快組建陜西省疾病控制局，并且不斷加強疾病預防控制體系建設，以更好應對突發公共衛生事件，維護人民群眾生命健康。

（一）建立高效的疾病預防控制體系

一是在省級層面上組建大疾控，完善省疾控中心職能，提升疾控中心的行政級別，將中心主任/書記納入同級衛健行政部門領導班子，不斷提高疾控中心在重大公共衛生決策中的話語權、影響力和協調力。

二是在疾控系統實行雙重管理、以屬地管理為主的管理體制，上級疾控機構對下級疾控機構的主要負責人任命和財政資金投入上具有建議權。

三是建立系統內部高效的上下聯動機制。平時常規業務領導和指導，應急狀態下統一指揮、統一調配、資源共享。

（二）完善疾病預防控制工作機制

一是建立健全疾病預防控制機構與城鄉社區聯動及群防群控工作機制，進一步發揮基層黨組織、基層群眾自治組織、群團組織及社會組織等在疾病防控工作中的作用。

二是創新醫防人員通、信息通、資源通的協同工作機制。建立公共衛生醫師到醫療機構進修培訓臨床知識、參與臨床診療工作制度，建立面向醫護人員的流行病學、傳染病學、醫院感染控制全員培訓制度，不斷優化疾控機構和公立醫療機構之間的人員流動機制。

三是健全學校及企事業單位疾病預防控制網絡。持續推進在重點單位和相關行業設立衛生員管理制度，建立健全各級各類學校醫院（門診部、保健科、衛生室），配備專兼職衛生技術人員負責學校衛生工作。

（三）加強疾控人才隊伍建設

一是落實人員編制標準，并建立疾病預防控制機構人員編制動態調整機制，按每三或五年一次的頻率適時調整。

二是優化人員隊伍機構，提升高級技術人員崗位比例，特別是區縣一級機構高級職稱比例。

三是下放職稱評定權。對接國家、省級層面各類人才計劃，對在保障人民健康和疫情應對中做出突出貢獻的人才開辟綠色通道，在各級人才項目中加大對公共衛生領域骨干人才的培養力度，在高層次人才評選中對公共衛生人才單獨核定名額。

在政策允許的情況下，允許疾控機構實驗室在不影響本職工作的情況下面向社會提供有償服務，不斷縮小公共衛生機構與公立醫院之間的薪酬差距，從而吸引和留住公衛人才。

（四）加強醫防融合和信息化建設

一是建立醫療機構公共衛生職責清單，構建醫療機構履行公共衛生職責評價指標體系，納入醫院等級評審和年度績效考核。

二是強化基層醫療機構疾病預防職能。加強縣（區）基層醫療衛生機構公共衛生科建設。以縣（區）為單位，建立以轄區居民健康結果指標為導向的醫共體。

三是統籌省全民健康信息平臺建設，完善傳染病疫情和突發公共衛生事件監測報告網絡和系統，支持疾控機構信息化建設，改善農村、社區等基層醫療衛生機構服務設施條件，提升基層醫療衛生機構的傳染病疫情初篩初診能力。

（五）強化綜合服務保障能力建設

一是在省級科研項目的設立上專設針對公共衛生領域突出問題的科研計劃，提升疾控機構科研攻關能力。

二是加大衛生應急能力建設，因地制宜推動指揮調度系統、防控救治體系、物資保障體系建設，完善平戰結合的轉換機制。推行實驗室建設及檢測能力達標工程，對標對表推動疾控機構實驗室能力建設。

三是建立健康相關信息共享機制，明確信息共享范圍，制定共享信息清單，打通信息孤島、加強信息交流，提升監測預警能力，建立智慧化預警多點觸發機制。

參考文獻

[1]顧昕，寧晶.走向專業化和去行政化：中國疾病預防控制體系的治理變革之道[J].學習與探索，2021（1）.

[2]新華社.習近平主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議強調 完善重大疫情防控體制機制 健全國家公共衛生應急管理體系[N].人民日報，2020-02-15.

[3]遲福林.以人民健康至上的理念推進公共衛生治理體系變革[J].行政管理改革，2020（4）.

[4]高福.疾控機構應體現獨立性、權威性、自主性[N].南方都市報，2021-05-27.

[5]習近平.構建起強大的公共衛生體系 為維護人民健康提供有力保障[J].求是，2020（9）.

作者簡介

侯莎莎 西北政法大學政治與公共管理學院副教授，主要從事政府績效管理及公共政策研究