疫情背景下對我國臨時救助制度的探索與思考

賈鑫　陳詩倩

新冠疫情影響下，大部分高校實行網上授課模式，加之開學后高校封校，原本依靠大學而繁榮發展的周邊經濟遭受極大打擊，高校附近部分店鋪倒閉，商販生意慘淡，收入狀況堪憂。對西安大學城學校周邊商販的調查結果顯示，臨時救助辦法并未被嚴格落實。原因在于宣傳力度不夠，社會力量的參與機制也不完善。應積極協調各類社會組織、慈善組織等力量參與進來，探索政社聯動模式，搭建救助平臺，構建基層協同救助體系，整合多方資源，做到全方位疊加救助。

研究背景

根據《國家突發公共衛生事件應急預案》對突發公共衛生事件的劃分，2019年末暴發的新冠肺炎疫情就屬于我國典型的重大突發公共衛生事件。其實在2019年末新冠肺炎疫情暴發后，中央財政就于當年下撥了1472億元用于特殊群體基本生活保障和臨時救助支出基礎上，提前下撥了1030億元來保障特殊困難群眾的基本生活。[1]受疫情影響，大部分高校實行網上授課模式，加之開學后高校封校，原本依靠大學而繁榮發展的周邊經濟遭受極大打擊，高校附近部分店鋪倒閉，商販生意慘淡，收入狀況堪憂。此次新冠肺炎疫情傳播速度快、影響范圍廣，對全國各地的社會經濟生活都造成了不同程度的損失，所以各地政府也增發了補助金。從新冠肺炎疫情中我們可以看到，中央應對新冠肺炎疫情工作領導小組發布了《關于進一步做好疫情防控期間困難群眾兜底保障工作的通知》（國發明電〔20209〕號）指出：“各地對低保對象、特困人員等特殊群體確診感染新冠肺炎的，以臨時救助制度為基礎，根據困難程度每戶發放1000元-10000元不等的臨時救助金，可“一事一議”加大臨時救助力度。對符合條件的建檔立卡貧困人口，要及時納入臨時救助范圍”。并且2018年《西安市臨時救助辦法》中對臨時救助對象條件的評定與之是相一致的。可見疫情期間的臨時救助對象仍僅限于低保、特困人員等特殊群體，自營商鋪、流動商販等個體經營群體并沒有明確地被納入臨時救助對象范圍內。特別是非屬地戶籍的個體經營戶想要在疫情期間獲得相關的社會保障補貼及政府臨時救助就更難了。

相關文獻綜述

國內疫情期間專門針對臨時救助制度的研究文獻相對較少，較多的是有關面臨重大突發公共衛生事件時的社會救助制度的研究文獻。而且大多時候，臨時救助制度都是被置于社會救助的大框架下進行研究的。

在對我國臨時救助現狀問題及發展路徑的研究方面：雖然我國臨時救助制度在逐步完善，救助人數在增加，但秦加加認為我國臨時救助制度仍存在與專項分類救助制度邊界及臨時救助對象模糊、救助資金有限等問題。所以他指出現行臨時救助制度可以從建立健全臨時救助法律體系、精簡審批程序、積極引導社會公眾參與方面進行完善。[2]徐麗敏、趙濛濛認為我國臨時救助制度在建制理念、制度設計、制度實施這幾個方面面臨發展困境，在他看來我國臨時救助制度的發展走向應該是轉變救助理念、理順制度體系、發揮政府職能的同時強調多元主體責任。[3]王思南對我國臨時救助制度的現狀進行分析發現，到目前我國臨時救助方法分散在各類政策文件及部分法律法規之中，總體來看，臨時救助制度法律強制力不足、效力層級較低。在他看來，想要加強臨時救助制度執行力度就要不斷完善相關制度建設、加大工作量投入、進一步規范完善操作程序。[4]

通過對相關文獻的梳理，現有文獻大多將臨時救助制度置于社會救助的大框架下或從某一案例出發進行研究，主要是探討分析我國當前臨時救助制度的現狀問題及其發展方向路徑的選擇。但是，就當前研究來看，專門針對重大突發公共衛生事件下臨時救助制度的研究偏少。當今社會是一個多元風險疊加的社會，在風險突發的情況下臨時救助制度發揮好“救急難”作用是很重要的，也將關系著我國社會的總體穩定。所以，在新冠肺炎的背景之下研究好臨時救助制度，是很有必要。

調查結果

本次調查以陜西省高校周邊商販為研究對象總體，采用多段抽樣的方法，選取西北大學周邊、西安外國語大學周邊作為樣本抽取地區，在三地區共發放問卷115份，抽樣樣本涵蓋自營店鋪店主、經營小推車生意商販和經營地攤生意商販，共回收有效問卷95份，有效率達到82%。此次調研中，男性48人，女性47人。年齡在31歲至40歲占比最大，高達42.1%，家庭成員人口為7人、8人、9人的占比排在前三位，三者總計54%;樣本中，自營店鋪65份，小推車生意的21份，地攤生意1份，其他為8份，多為店鋪打工者;77%的調查對象所工作的地方不是戶籍所在地，只有23%的調查對象為本地人;在調查中發現，僅1%的調查對象為低保戶，其余都未能享受國家兜底保障待遇。具體判斷如下：

1、對調查對象的基本判斷為：

（1）大多數調查對象收入來源單一，絕大部分都沒有從事農業生產活動或打工，僅依靠店鋪或小推車生意，抵御風險的能力較差。

（2）疫情期間絕大多數調查對象操持舊業或待業在家，據訪談可知，此期間收入極少，難以支撐日常花銷，多數受訪者表示是“啃老本兒”，依靠儲蓄支撐開銷。

（3）絕大部分調查對象表示收入大幅下降，勉強可以或者有些困難、非常困難支撐生活，可見疫情期間，高校周邊商販遭受嚴重打擊，生活壓力巨大。

2、對調查對象臨時救助方面的判斷為：

（1）臨時救助政策宣傳力度小，民眾對此不甚了解。在調研中我們意識到，有些民眾甚至未曾聽說過臨時救助政策。

（2）臨時救助政策未能精準識別急需救助人群，其應急性作用無法啟動。高校周邊商販這一群體，受疫情影響急需救助，然該群體文化程度有限，享受到的信息資源也十分有限，不能自覺主動申請救助。臨時救助制度也無法精準識別，無法發揮其作用，供需無法匹配。

（3）超過一半的調查對象認為救助金是最為直接方便的救助，落實期限大多選擇七個工作日，該群體中不少人認為落實得越快越好。

（4）該群體對臨時救助的需求很大，但也有部分人會因為該補助申請條件嚴格而放棄申請。

（5）希望線上申請的調查對象占比高于希望向鄉鎮政府申請的占比，可見智能手機對我們生活影響之大，選擇這一部分的人認為線上申請較為方便，節約時間，效率較高。但也有一部分人擔心線上無法操作，更傾向于向鄉鎮政府申請，認為與工作人員交流更加清晰。

（6）在期望的現金補貼水平方面，并不是所有人傾向于選擇越多越好，大部分民眾的選擇為中等水平，認為1000-1500元/月足矣。

臨時救助政策問題分析

1、臨時救助制度宣傳力度較小，民眾知曉率低

以西安市為例，政府雖然已經出臺了臨時救助的相關制度和辦法，但通過調查走訪得知，絕大部分商販都不了解有關臨時救助的相關政策，甚至有些人從未聽說過，更別談主動申請抵御危機，由此可見，政府并未充分利用宣傳欄、宣傳冊或者報刊、廣播電視、互聯網等媒體來宣傳這項政策。

2、臨時救助制度效率低下，相關政策有待落實與監督

以高校周邊商販為例，外來人口較多，家庭負擔重，文化程度較低，流動性強，面對突發公共危機時十分脆弱。而我國臨時救助制度無法精準識別此類急難型臨時救助對象，主動發現受理機制和申請受理的結合較差，無法落實救急作用。[5]2018年審核通過的《西安市臨時救助辦法》中，受理臨時救助分為兩種。即為依申請受理和主動發現受理。“鎮人民政府（街道辦事處）、村（居）民委員會要建立救急對象主動發現機制，幫助其提出救助申請并受理。”但通過調研可知，政策有待落實，救助辦法不能流于形式，浮于表面。

3、臨時救助申請形式單一化，救助信息不暢，申請材料復雜化

《西安市臨時救助辦法》中針對申請形式有如下要求：“符合條件的家庭或個人，可向鎮人民政府（街道辦事處）提交書面申請，填寫《西安市臨時救助申請審批表》，從而提出臨時救助申請。申請材料包括：家庭成員身份證、戶口簿（居住證）、收入財產及遭遇困難的情形的書面材料、核查家庭經濟狀況的授權書、所提供信息真實完整的承諾書以及縣（區）民政部門規定的其他需要提供的材料。”

信息化是當代及未來社會的總體趨勢。筆者認為，在信息化大背景下，此類申請形式過于單一不便，智能手機的便捷作用未被發揮;其次，由于大部分救助對象文化水平有限，筆者認為，提交全部的申請材料對救助對象而言是有一定難度的。

4、救助形式較為單一

《西安市臨時救助辦法》中對于符合條件的救助對象，可以采取發放臨時救助金、發放實物、提供轉介服務的救助方式。在實地訪談中，筆者了解到救助對象的需求呈現多樣化、差異化，例如解決房租過高問題，解決老人看病難問題，等等。由此可見，雖然發放救助金是最為直接有效的形式，但救助辦法實施中，還是缺乏其他有效的服務救助;

5、社會力量參與度較低

社會組織等社會力量具有規模小，救助快捷，方式靈活等特點，因此社會力量特別適合參與臨時救助。但從調研中，筆者發現，幾乎所有的調查對象都未受到過社會組織的救助，這證明在臨時救助中，社會力量的參與度較低，社會力量參與機制不甚完善。

討論與對策建議

1、加強臨時救助制度的宣傳力度

加強政策宣傳力度，制度的宣傳不應流于形式和口號。基層民政部門要充分發揮宣傳冊、宣傳欄、廣播、互聯網、報紙等作用，持續不斷地宣傳臨時救助政策的申請條件和方式等。宣傳具體可通過以下方式進行：入戶走訪宣傳，與民眾進行面對面宣講，同時也可入戶核查、走訪慰問;開展臨時救助政策咨詢日，向民眾講解相關信息;利用“村村通”廣播宣傳;村居委會充分利用宣傳欄、標語等開展宣傳工作等等。[6]

2、加大臨時救助工作的力量投入，建立相關配套的監督機制

第一，要加大專業人員的投入，建議按照每1萬人配置不少于1名工作人員的標準進行落實，奠定基層力量;[7]同時降低人員變動的隨意性，保障臨時工作的連續性。第二，創新傳統說教式的培訓方式，開展有效培訓活動，增強臨時救助工作人員的能力和綜合素質;在培訓工作人員業務水平的同時，要加強責任心教育，促進主動救助常態化。第三，增加臨時救助工作經費投入，保障工作順利開展。

在監督機制方面，一是要建立邊緣人群建檔制度和救助回訪制度，將急需救助的人群及時建檔，納入救助范圍中;同時，及時回訪救助人群，了解群眾生活是否得到切實改善。二是報告體系，要建立嚴格的數據報告體系，[8]按時如實上報臨時救助項目運行的多項數據，上級政府根據數據進行監督、檢查、考核等，要切實采取強硬措施，真正落實救助辦法。

3、充分發揮“互聯網+”作用，開通線上申請新方式

各地區參與救助工作的部門之間應建立完善的救助信息共享平臺，促進數字化辦公系統全面建成。[9]線上整合資源，共享信息，例如建卡貧困戶信息、殘疾人員信息共享，避免紙質版材料的再次遞交申請，簡化工作流程，縮減審批時間，以發揮臨時救助的最大效用。讓政府的救“急”，急人所急。

由調研可知，高校周邊的商販對申請形式持不同意見：一部分年紀較大者傾向于和政府工作人員提交申請，大部分人傾向于線上申請。因此筆者認為，申請形式理應創新再發展，一方面保留原來的申請方式，另一方面，推進臨時救助的網上申請，促進申請的便捷化，在方便救助對象的同時，也提升了臨時救助的工作效率。

4、結合實際情況，豐富臨時救助形式

臨時救助是一套綜合性、托底性的社會救助服務體系，內容具有多樣化的特點，包括現金救助、實物救助和服務救助，在實際情況中，更應該重視服務救助。[10]急難受助者的需求是多樣化的。各地應結合實際情況，要拓展完善救助方式，可通過臨時救助提供緊急醫治、臨時庇護、應急護理、心理干預、臨時照料護理、精神慰藉、危機處理等服務，并且探索和完善服務救助的實施模式、評估體制、操作程序等內容，以全面、及時、有效地應對受助者的多樣化需求。

5、完善社會力量參與機制，加大第三方的引入力度

以西安市為例，《西安市臨時救助辦法》中第六章社會力量參與中提到“民政部門可以將臨時救助中的具體服務項目通過委托、承包、采購等方式，向社會力量購買服務，鼓勵、支持、引導社會力量參與臨時救助;公益慈善組織、社會工作服務機構、企事業單位、志愿者隊伍等社會力量可以利用自身優勢，在臨時救助對象發現、專業服務、發動社會募捐等方面發揮積極作用。”

但通過調研可知，救助辦法并未被嚴格落實。筆者認為原因在于宣傳力度不夠，社會力量的參與機制也不完善。應積極協調各類社會組織、慈善組織等力量參與進來，探索政社聯動模式，搭建救助平臺，構建基層協同救助體系，整合多方資源，做到全方位疊加救助。

結 語

通過對高校周邊部分商販進行調研訪談，細致深入地了解到了疫情對該群體的深刻影響。在對數據進行統計分析的基礎上提出我國臨時救助制度的問題所在，并探討了優化對策與建議。本研究成果尚存在一定的局限性：一、提出問題主要是站在了商販的角度，政府層面有所欠缺;二、因為全部調查對象都未接受過臨時救助，因此沒能更深入地了解到真正受助者的情況。有待于在未來研究中進行補充。

參考文獻

[1]中華人民共和國中央人民政府.國務院聯防聯控機制介紹強化疫情防控期間困難群眾兜底保障工作情況[EB /OL].2020-03-14.

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[3]徐麗敏，趙濛濛.我國臨時救助的制度困境與發展策略——基于發展型社會政策視角[A].天津市社會科學界聯合會.發揮社會科學作用促進天津改革發展——天津市社會科學界第十二屆學術年會優秀論文集（下）[C].天津市社會科學界聯合會：天津市社會科學界聯合會，2017：6.

[4][7]王思南.加強臨時救助制度執行力度的研究[J].辦公室業務，2020（22）：39-40.

[5]于知琳.關于加強和改進臨時救助工作的思考[J].勞動保障世界，2019（11）：65.

[6]盧愛芳.現行臨時救助制度執行中存在的問題及對策研究——以重慶市綦江區為例[D].重慶：重慶大學，2018.

[8]宋緒男.美國貧困家庭臨時救助制度研究[J].社會保障研究，2017（06）：89-93.

[9]陳曉鋒.政府臨時救助績效管理研究——基于上海市區級政府層面[D].上海：上海師范大學，2017.

[10]梁土坤.時代變遷中的臨時救助制度：實踐效果與未來方向[J].西北人口，2016，37（02）：16-21+28.

作者簡介

賈 鑫 西北大學公共管理學院勞動與社會保障專業在讀學生

陳詩倩 西北大學公共管理學院勞動與社會保障專業在讀學生