“放管服”改革背景下社會組織參與社區公共服務供給的現狀研究

首都師范大學管理學院 胡玲，趙會會

一、“放管服”改革的概念辨析

（一）提出和發展

“放管服”改革首次于2015年5月12日提出，其內核為簡政放權、放管結合和優化服務。2013年提出的“簡政放權、放管結合”的改革舉措，于2015年形成“放管服”三管齊下全面推進的格局[1]。其目標是朝著建設服務型政府的方向前進，其內在邏輯是要形成政府、市場和社會三者之間的良好運行的社會發展狀態。因此，是公共部門內部、市場和社會之間的關系問題、流程和功能的排列組合問題以及體制框架的結構問題[2]。要堅持市場在資源配置中起決定性作用；還要創新社會治理體系，形成良好的政社關系。同時，政府還要推動結構和流程的改革創新；增強政府監管職能；優化和創新公共服務供給職能。從而形成有機統一、協同合作、相互促進的國家治理格局[3]。

（二）社會組織參與社區公共服務供給的放管服概念辨析

“放管服”改革中，政府購買服務是在政府職能轉變過程中將政府職能讓渡于市場和社會的主要措施。要認識其蘊含的是“價值目標而非價值義務”[4]，并且明確其概念和范圍。第一，政府購買服務類別包括政府組織自身需要的服務和政府向社會公眾提供的公共服務。第二，社會組織參與公共服務的資金來源包括政府出資面向全體社會公眾的社會保障范疇[5]和由社會資本資助供給給特定人群的服務。基于此，本文將其界定為政府向社會公眾提供且由政府出資的公共服務。其中，政府更多的是承擔“掌舵”即制定政策、加強監管和優化服務等的責任，著重于制度環境的建設，社會組織則履行基本公共服務供給執行的社會責任。

二、“放管服”改革背景下社會組織參與社會公共服務供給的現狀

（一）高位統籌

按照上文對社會組織參與社區公共服務供給的概念界定，查尋中央層面的相關政策法規。發現在政策法規層面，我國出臺了一系列政策法規，包括對政府購買服務的規定和實施，培育社會組織及相應管理辦法。其中就包括加大購買力度；加強對社會組織的信用管理、績效管理、信息化監管等技術改造，并加強企業、社會組織和公眾的監管權力，改善社會組織準入環境，降低進入門檻等措施推動執行，加強基層服務能力建設，如窗口一體化建設，讓“群眾來回跑”變為“部門協同辦”等流程優化措施來提升服務效率（見表1）。

表1 政府購買服務的政策法規中的“放管服”

同時，還出臺了一系列政策文件促進社會組織參與社會公共服務供給，例如加大培育社會組織的承接力度，完善對社會組織的激勵、監管機制，優化管理和服務流程，如表2。

表2 培育和發展的政策法規中的“放管服”

（二）“放管服”改革背景下的實踐現狀

“放管服”改革背景下，基層治理要從街區層級統籌社會力量。例如廈門市湖里區大力培育社區社會組織，包括街道出資，社區搭建平臺提供公共服務；以社會工作人才為支撐開展社區團體工作；創新管理機制，包括資金支持和服務模式的創新等[6]。又如北京市東城區，構建“2+1+9+N”的社會組織培育體系，同時加大街道購買服務力度，推動社區服務項目化[7]。還有成都市培育社會組織，側重于培育樞紐、平臺和品牌的打造[8]。綜上，實踐現狀中主要呈現出兩個措施：第一是加大政府職能的讓渡；第二是構建培育社會組織的平臺，即政府主導型的和支持型社會組織的兩種培育模式的實施[9]。

3.“放管服”改革背景下的理論研究現狀

首先是關于街區和社會組織關系的研究。有學者認為街區和社會組織開展合作治理是一條具有確定性的治理路徑[10]。但是社會組織在總體上存在著“依附性自主”，需要政府來完善適應基層社會組織發展的基本制度框架[11]。還有學者構建了包含“嵌入式”治理關系、機制和效果的概念框架來解釋社會組織參與社區治理邏輯[12]，但是“嵌入式”的基層治理關系中存在著“內卷化”[13]等問題，在吸納社會組織嵌入基層社會治理體系中，政府仍然存在明顯的主導性[14]。因此，要厘清政社跨部門協作的邊界問題，并進行整合，有助于提高社會組織的自治性與基層社會的自治性[15]。

其次是社會組織與街區的合作機制和路徑研究，如在社區中建設項目來整合政社資源、構建多主體治理結構創新培育社會組織方式[16]。從基層政府、社區和社區社會組織層面提出合作治理的優化路徑等[17]。還有研究發現社區社會組織存在“雙向汲取”即行政性目標和社會性目標的雙重行動路徑，由此推斷社會組織在實際的社區治理過程中在復雜的環境約束下存在著多元化的行動路徑[18]。

最后是社會組織與社區治理的困境研究。從宏觀角度看，社會組織本身由于其內在固有的依賴性和外在的制度環境的不完善形成治理困境[19]。從微觀角度看，包括社會組織的認可度、供應力、規劃、數字化水平和人才都會影響到其對社區服務的發展[20]。還有對社區社會組織建設理念、參與效能、角色差異、聯動平臺、素質和能力以及保障機制等組織的內在建設要求存在問題也會形成治理困境[21]。

三、問題及優化路徑

1.存在問題

首先，自身發展差異。主要包括由外在環境如地區經濟發展水平帶來的差異和社會組織自身能力建設帶來的差異等兩方面。由于不同地方的經濟水平不同，其社會組織存在著較大差異。例如廣東、上海和北京等地區的社會組織在數量、質量和專業性上都較之于其他地方有很大的優勢。另外，社區社會組織大多數為社區居民自發組建，其目的是為了自娛自樂或者是社區內小范圍的互助，專業性遠沒有達到能夠為社區居民提供相應的公共服務的程度。

其次，實際效果不佳。盡管近年來不斷通過頂層設計來推動其發展，但是在實際的操作過程中由于沒有詳細的規定和標準，形成的部門界限不清，同時由于政府主導型社會組織對于政府資金依賴過大[22]，形成了社區購買政府服務的“內卷化”，不能形成良好的發展環境。

最后，監管缺位。雖然在“三社聯動”的基層治理模式下，構建社會組織服務平臺并引入第三方機制進行監管，但是在實際過程中，由于監管部門缺乏相關社會工作的專業知識，且積極性不高，使得在監管和第三方評估過程中，執行監管的行動主體的自由裁量權過大而使得監管無法達到預想效果。另外，也沒有針對監督和評估的統一指標，在監管過程中“形式化”嚴重，且缺乏專業性。

2.優化路徑

針對以上問題，首先推動培育支持型社會組織。包括社區平臺建設、管理和監督制度環境的完善，以及資金支持等；其次，優化政府購買服務的邊界和社會組織服務邊界，不斷深化推進“放管服”改革；最后，引入第三方監管，構架完善的監管體制機制，如政策法規、對監管執行主體的監管等。