基于動態適應的水旱災害應急保障研究

王 雪

（陜西省水利發展調查與引漢濟渭工程協調中心，陜西 西安 710000）

2020年初突發的新冠肺炎疫情席卷全國，大范圍的停產停工導致社會各方面都面臨著史無前例的考驗。這次疫情應對暴露出我國突發災難應急能力的一些短板弱項，特別是應急物資供給不足的問題。汛期以來，氣象水文年景總體偏差，區域性暴雨洪水重于常年，極端氣象水文事件多發，澇重于旱。在疫情之下再發生嚴重的水旱災害，我國社會、經濟將雪上加霜，防汛抗旱工作既要保障安全，又要支撐發展，必將面臨更大的壓力與挑戰。

2020年2 月14 日，習近平總書記在中央深改委第十二次會議中提出要健全統一的應急物資保障體系，把應急物資保障作為國家應急管理體系建設的重要內容。提高應對突發災害事件的能力和水平，建設應急物資儲備保障體系尤為迫切和必要。

1 應急保障體系現狀及存在問題

應急保障(EmergencySecurity)作為一種應急資源管理活動，既包括物資、資金、信息技術等硬性資源保障，又包括法律法規、預案、人力、政策制度等軟性資源保障，是綜合性的應急資源管理。

在硬性資源方面：我國對應急資源的管理主要體現在應急物資的儲備方面。按照儲備類型，應急物資主要分為實物儲備、合同儲備和生產儲備三類。我國當前主要以實物儲備為主，這些物資主要由中央、省市、區縣等各級政府職能部門自行組織管理。針對不同的災害類型，應急物資有通用和專用的差異，但由于存儲倉庫的限制，當下應急儲備多以應用和需求場景較多的通用產品為主。

在軟性資源方面：在2018年之前，應急管理根據災害類型分散在各部門之中，涉及權利時有交叉時有空白。機構改革后成立的應急管理部，集中整合了包括水利系統在內的各方面應急力量，逐步建立和完善了一些物資儲備制度和管理體系。當前已經形成了以《突發事件應對法》為基本法、一系列單行立法與之并存的法律法規保障。

雖然水旱災害的應急物資保障體系有一定的基礎，但是在實際應用中還存在很多的短板，主要體現在以下4方面。

（1）法律法規缺乏實用性。根據制定單位、制定層級、制定時間的不同，法律法規之間的銜接有所空白，主體權限實施不明；另外現有法規大多是書面文本形式的語句，在具體實施中存在理解偏差或無從下手的情況，無法在應急過程中及時靈活的適應事態發展變化。

（2）協同機制落后，信息化程度低。在物資保障的過程中需要大量的信息交互和多方協同，但是在當前的保障體系中，由于信息數據的不互通，中央、省市、區縣信息平臺“各自為政”，無法實現中央和地方之間、聯動部門之間、軍隊和地方之間、政府和企業之間的信息互通、協同配合。另外協同功能落后，大多只能實現數據的基礎統計功能。

（3）儲備模式有待優化。針對大型重型災害，現有儲備物資無法保障災害的應急處置工作。主要原因在于儲備規模較小，儲備形式較為單一，產品覆蓋面不足，更新調整周期較長。

（4）缺乏平急轉換機制。不同等級規模的應急事件，需求的物資種類和物資量有很大差異。針對不同規模的事件，當前無法契合當下特殊應急情景，平急轉換機制不夠順暢。

2 動態適應性的應急保障模式

針對現階段應急保障體系中存在的問題，傳統針對物資數據的保障管理已經不能滿足需求，需要立足于智慧水利水旱災害防護建設的宏觀層面，借助信息化手段，建立具有針對性、系統性、信息交互的集成一體化保障方案。從應急時間動態變化的復雜性等特征出發，結合現代信息技術，統籌協調應急保障相關業務活動，建立“管控全程的動態適應模式”。

2.1 動態適應的含義

動態適應是一種緊隨事態發展，不斷調整更新適應性規劃模式。應急物資儲備保障本身是一種跟隨應急處置全過程的動態資源管理工作，需要根據現實情景做出適應性的規劃管理。在突發事件發生前，需要不斷的評估未來風險，規劃、保管應急儲備；在事件發生時，需要不斷根據各方需求供應、運輸、調度儲備，并且做好補充工作；在事件發生后，需要進行清算和未來規劃調整。

圖1 應急物資保障動態管理過程

圍繞跟隨突發應急事件的處置過程，動態識別、確認和協調對應急物資的需求；根據事態變化確定應急物資的種類、數量、需求時間、需求地點，以及資源供應中的運輸路線、緊缺資源的臨時調度等事項，以保證應急處置的效率和效能。

2.2 設計原則

應急保障是一個復雜的系統工程，既有“儲備-供應-調整”的內部發展銜接，又被包含在應急事件的處置中緊密契合，因此需要針對應急保障中的倉儲管理、指揮調度、運送保障等關鍵環節，進行周全的計劃，構建科學的保障體系。

（1）健全儲備。保障物資的儲備不僅是對現有物品的保管，更重要的是對品類、規模、結構的科學規劃。區別于傳統應急保障對常規實物儲備的依賴，健全的儲備體系還包括技術、生產、產業鏈等各方面的非常規儲備。應急物資的儲備是“防范于未然”的重點，針對物資庫存數量、種類、儲備地點、儲備品質應當形成一套常態管理機制，進而健全安全保障能力。

（2）統一調度。應急事件涉及的聯動部門多、處置行動緊急多變，因而對保障物資的需求往往也是繁雜多樣。為規范各級應急主體的秩序，平衡應急優先級的需求，需要設立統一的指揮調度體系，做好事發時各地間物資快速運轉的調度體系，提高應急效率確保物資供應。

（3）面向業務的信息技術支撐。要發揮信息技術在問題處置中應有的效能，簡單的數據展示是不夠的。物聯網、云計算、大數據、智慧城市等熱度很高，但是在對問題的實際應用中，能把各種資源有效利用起來，針對問題開展業務化服務，業務化的處理和服務是解決問題的根本。不同于當前各種“數據包裝”下的信息服務，業務化服務應當包括信息、計算和決策等服務，全面支撐問題處置的所有業務應用。

2.3 模式框架

在跟隨應急處置過程變化發展的環境下，應急物資的全過程性保障及動態規劃是關鍵點。按照“規劃→采購（收集）→存儲→運輸→調度→清算→再規劃”的動態過程，分別建立儲備體系、供應體系、保障體系并對其進行情景量化。

（1）儲備體系。優化重要應急物資的產能保障和區域布局，開展工業基礎能力調查，編制產業供應鏈地圖梳理產業鏈（供貨單位、銷貨地點）；針對不同災害類型，調整儲備的品類規模結構，增加技術儲備（案例庫、設計圖紙、建設方案、運行方案的儲備）。

（2）供應體系。建立統一的應急物資采購供應平臺，根據響應等級，實現相應層次上的集中管理，統一調撥、統一配送；建立配送網絡，在物資運輸的過程中規劃路線，實時跟蹤，實時掌握進度，可視化管理。供應過程大致分為三類：現有就近儲備可以滿足；現有就近儲備無法滿足，需要跨區域調配；缺乏儲備，需要采購或生產。

（3）調整體系。救災儲備物資使用結束后，對可回收利用的救災物資回收、清洗、消毒和整理，清算物資實際耗用情況，并對未來儲備進行補充調整。

圖2 動態規劃下的應急保障流程

3 體系建設

3.1 技術基礎

（1）綜合集成平臺。基于中華人民共和國水利行業標準:《水利信息化處理平臺技術規定》(SL 538-2011),結合水利業務復雜多變的應用需求,基于SOA 及Java EE 架構開發的知識可視化綜合集成支持平臺，并以云服務為用戶提供個性化的主題應用服務。平臺是載體，知識圖組件是應用的工具，通過繪制知識圖去表達業務流程關系，定制組件去實現業務功能。

（2）組件知識圖庫。組件庫由組件框架和組件工具組成，組件庫包含了大量信息，包括組件描述信息、組件庫數據模型和描述數據的模型。組件編寫好后按照類型劃分入庫存儲，用戶在調用的時候可以直接按照功能查詢定制。知識圖是一種以圖表方式表達的知識管理方法。

（3）數字地球。在計算機硬、軟件系統支持下，對整個或部分地球表層（包括大氣層）空間中的有關地理分布數據進行采集、儲存、管理、運算、分析、顯示和描述的技術系統。

3.2 事前儲備系統

儲備系統是以實體數據為基礎，利用信息化技術使之覆蓋災害應急的全需求。按照應急保障資料的類別，分為物資、救援隊等常規儲備和處置技術積累、經驗案例、物資供應鏈等非常規儲備。根據前方現場指揮組提出的需求指令，搜索需求資料的相關信息，進行快速反應，見圖3。

圖3 應急保障平臺儲備系統

3.3 事中供應系統

相比普通的物流運輸，應急保障的供應更注重在突發背景下的運輸效率。針對需求物資，快速反應、調度規劃、實時跟蹤、監控運輸過程，進而最大程度的保障運輸效率，提高應急保障水平。

指揮組將所需物資或資料信息通過系統下發至統一的調度平臺，在平臺的數據庫中實現物料信息的快速搜索，包括物料型號、數量、儲存點、調度聯系人等信息。根據地圖中所展示的儲存點位置信息、存儲量、物資狀態等信息，進行進一步的物資調度規劃，并將調度方案下達至儲存點聯系人。當物資開始運輸后，可以通過平臺地圖實時展示運輸位置，幫助指揮組了解運輸狀態和時效，為決策者提供決策支持。

圖4 物資供應功能示意

3.4 事后調整系統

一次應急保障事件所動用的物資類型和物資數量往往都很龐雜，因此事后的盤點和梳理雖然重要但缺乏有效的統計口徑。利用數據庫技術在清算過程中，通過關鍵詞查詢到事件的保障過程、消耗物資統計明細、統計圖表，實現平臺上對物資的清算和物資補充，進而支持保障儲備的規劃調整。

圖5 物資清算功能示意

4 結語

建設符合發展需要的應急物資儲備保障體系是當下應急管理建設的重要內容，特別對于水旱災害頻發的水利行業更是迫切需求。本文提出借助信息化手段，將傳統單一的物資儲備模式轉化為包含常規物資和非常規技術經驗、生產鏈等主體多元化的儲備模式，并將應急保障融入于整個災害事件的應急過程中，建立了跨行政區域的信息共享、聯合統一調度機制，保證應急物資的順暢供應，實現了對物資的科學管理、清算和控制。未來可以結合算法技術實現對物資調度規劃的進一步輔助決策。