公交行業管理模式改革探索
——以深圳為例

曾文鼎 趙浩彬

（深圳市城市交通規劃設計研究中心股份有限公司，深圳 518000）

引言

公交行業管理作為一種頂層制度框架，自上而下地深刻影響著公交服務品質和運營效率，政府需要制定一系列政策，穩定市場秩序，強化政府的管理職能，以提升公交的吸引力。

1 公交行業管理模式

公交行業管理模式是什么？從宏觀上來說，是基于政府對公交行業或公交市場的干涉程度所采用的管理手段。根據巴黎、香港、新加坡、北京等國內外城市公交運營管理模式的發展經驗，公交行業的運營方式按市場化的開放程度由低到高可分為壟斷經營、適度競爭、自由競爭三種。

壟斷經營模式是指整個公交市場由單一國有企業運營，該模式優勢在于可對行業資源統一投入，避免重復投入，同時為求降低無效成本，企業會自行優化重復線路，減少線路惡性競爭，促進線網更加高效；但缺點在于企業缺乏競爭，可能會喪失積極性，并可能對監管單位形成談判優勢，導致監管虛有其表。

適度競爭相比于壟斷經營建立了市場的準入準出機制，以專營權（區域專營權、線路專營權）等形式準許多家企業進入市場，但政府仍能對公交市場進行干涉，例如制訂線路服務標準、設定票價等方式。其優點在于能保證公交的公益性，同時實現企業間的適度競爭；但缺點是政府管理難度大，公交資源難以協調統一。

自由競爭則實現公交的完全市場化，政府不對公交票價做限制。該模式優點在于企業自主性強，可發揮市場調節及自由競爭作用，實現全面盈利，同時政府不提供直接的補貼資助，財政負擔輕；但缺點在于市場自由競爭會導致票價接近完全市場化，增加市民負擔。目前香港對公交行業采用的是這種自由競爭的管理模式[1]。

2 從“行業管理”到“行業治理”

2.1 市場化推動公交行業管理模式變革

公交行業管理模式作為宏觀管理手段，本質上是為了解決特定背景環境下公交不同發展階段中出現的問題。其中背景環境可以看作是外部因素，包括規劃政策、城市經濟、居民公交出行需求等。公交發展階段可以看作是內部因素，包括公共交通系統內部結構、公交發展規模等[2]。

市場化是近年來對公共交通產業影響較深的一個外部因素，也是推動公交運營方式改變的主要原因。市場化彌補了既有公交行業管理模式的不足，但又帶來了新的矛盾和問題，包括有效管理規制民營企業和保障基本公交服務質量的問題。

受市場化改革思想的影響，公交由公益單一屬性逐漸演變成市場和公益的雙重屬性，由公共服務產品變成準公共服務產品。國內外大多數城市都經歷了由國有國營企業壟斷公共交通市場到準許社會資本進入市場的過程。國內自20世紀80年代就提出改變城市公共交通市場準入機制，鼓勵社會資本進入公交市場。進入21世紀，在《國務院關于城市優先發展公共交通的指導意見》中再次提出通過特許經營、戰略投資、信托投資、股權融資等多種形式，吸引和鼓勵社會資金參與公共交通基礎設施建設和運營。這些政策的提出為公交市場化改革創造了新的環境[3]。

2.2 深圳公交行業管理模式演變歷程[4]

深圳作為經濟特區，針對公交市場化進行了長期的探索及實踐，是國內公交市場化改革的縮影，經歷了國有壟斷、開放公交市場、國有主導三個階段，并采用了相應的公交運營管理模式。

20世紀80年代，在深圳承擔公交線路運營的企業僅有一家，為國有的深圳市公共汽車公司，采用承包經營責任制，壟斷當時的公交市場，實現了深圳市公共交通的從無到有。九十年代初，深圳經濟特區發展邁過第一個十年，特區人口快速膨脹，特區成立初期采用的政府壟斷模式下公交客運難以適應快速增長的公交客運需求，單靠國有資本難以實現公交車輛及線路的持續投入。

九十年代初，為解決大巴服務不足的問題，深圳市開始引入中小巴補充大巴服務，公共小巴自投入起，即依托市場運營，政府不進行財政補貼，針對公交行業進行市場化的積極探索。同一時期，深圳在中國率先推行區域專營制度，授權深圳市公共汽車公司專營特區內大巴線路。為進一步吸引社會資本，在九十年代末，將區域專營制度調整為線路專營制度，降低市場的準入門檻，將特區內106條公共交通線路進行競爭性招標。中小巴服務給市民出行帶來便利，但是線路承包模式也造成市場準入門檻較低、公交經營主體多、規模小、市場競爭激烈等問題，導致公交線網覆蓋疏密不均、公交營運線路長、缺少換乘、營運效率低下。

為支持特區內外一體化發展，改變公交過度市場化的混亂局面，深圳市于2007年印發《深圳市公交行業特許經營改革工作方案》，實行區域專營制度，由巴士集團、東部公交、西部公汽等3家國有控股的公交企業整合特區內外38家公共汽車企業（圖1），特許經營深圳市公共交通市場，加大了國有資本在公交市場的影響程度，并通過服務考核及區域間線路，保證三家企業的適度競爭。深圳公交市場進入國有主導、適度競爭的階段。

圖1 深圳三家公司區域專營示意

從深圳市公交運營管理模式的變革進程可以看出，從國有壟斷模式到中小巴市場化的管理模式，是在公交市場化改革、公交需求迅速增長等外部因素和公交供給不足這一內部因素共同影響下進行演變的；從市場化管理模式到國有主導適度競爭的半市場化模式，是在公交優先戰略、特區內外一體化發展等外部因素和公交企業規模過多、公交資源分散等內部因素共同影響下進行演變的[5]。

深圳市多次公交運營管理模式的變革都是符合當時背景環境，用以解決公交系統實際問題的有效手段，也都取得了一定成效，然而在目前軌道交通發展和公交需求調控形勢下，既有體制下企業活力不足、軌道交通與常規公交協同不足等問題凸顯，公交運營管理模式有必要探索新一輪改革（圖2）。

圖2 深圳公交管理模式演變歷程

2.3 建立強有力的管理機構是公交運營管理轉型方向之一

深圳公交行業受軌道建設成網影響，正處于調整低效供給、協同軌道交通的關鍵轉型期，政府部門有必要實現由行業管理者到行業治理者的身份轉變。深圳在新一輪的補貼政策中將約90%的公交線路定義為政府主導類線路，由政府主導逐年進行調整優化，這對管理者的專業性和管理深度提出了更高的要求。

以政府部門為管理主體難免會面臨團隊規模擴展困難、管理專業性不足等問題，建立強有力的管理機構是公交運營管理轉型方向之一，其應具有準確落實國家政策，保障公交優先，同時識別公交需求，合理規劃公交線路，監管公交企業服務等多個職能。

例如佛山公交TC（transport community，交通共同體）運營管理模式（以下簡稱“TC模式”）是國內公交行業通過平臺管理的積極探索。佛山市2008年在國內創新實施TC模式（圖3），各區通過成立國有控股公司的形式，將公交票款收取、營運費用結算、線路規劃、運營招標制定、服務監管及考核等職能授權給該TC公司，政府專于研究制定相關政策以及公交發展規劃，進行宏觀指導、監督協調等職能。TC模式實施十年以來，佛山公交供給與服務均大幅提升，全市公交車輛數、線路條數、日均客運量分別增長138%、126%和348%，中心城區公交分擔率從6.5%增加到40.3%，公交滿意度也超過90%[6]。

圖3 佛山TC公交運營管理模式

佛山TC模式優點在于政企責任簡化，同時較好地平衡了行業公益性與適度競爭，但TC公司本質上仍屬于政府的延伸，作為第三方監管的作用有限，各區主導的公交發展模式缺少統籌協調，難以適應中心城區一體化發展，存在人力重復投入，降低了部分財政使用效率。

深圳公交市場化實踐證明了規模經營、適度競爭的公交管理模式是符合國情和國家發展戰略的，而佛山對公交管理的探索，為國內公交管理提供了一種新的管理思路，政府部門僅承擔宏觀指導、監督、協調的作用，技術性的管理工作由專業機構實施。目前深圳也在積極研究探索公交平臺管理模式，分析其在深圳的適用性、與資產管理的兼容性等問題，并探索在平臺管理的框架下，如何實現公交一體化管理、智慧化出行應用服務等行業發展前景，實現行業管理到行業治理的演變。

管理機構作為政府部門與公交企業的協調者，難免會面臨兩個問題：一是管理機構擁有絕大部分公交行業規劃管理的權力，政府部門如何建立有效的約束機制，確保管理機構的管理績效是一個挑戰；二是如何有效保證管理機構的管理力度，其難點在于大多數公交企業擁有車輛和部分場站，且為國資背景，難以有效貫徹市場準入準出機制。

此外，政府部門也可以擔任強有力的管理機構這一角色，如新加坡政府就擁有7個部門約120人的公交管理團隊，主管線網規劃、質量管理、場站資產管理、合同招標與管理、運營管理、執照管理、車輛與系統資產管理等工作。

3 從“資產分散”到“資源整合”

為應對軌道交通開通的公交變革，支持特區內外一體化發展，改變公交過度市場化的混亂局面，深圳雖然采用公交企業整合等改革措施，在一定程度上將分散的公交資源收攏，加強了資源的統籌管理，但現今三家公交企業之間仍存在同質化競爭嚴重、資源協同弱等問題。

隨著各城市公交車輛、線路、場站規模逐年提高，也帶來了公交資產產權分布混亂、協同利用率低、場站開發應用主體不明確等問題，企業租賃及自有場站、充電樁難以共享使用（圖4），各自開展智能信息化建設，使用不同的互聯網技術，智能信息化尚未互聯互通，公交大數據價值也難以充分挖掘。

國資背景下政府對公交行業干預較大，在運營企業、公交產業資源等方面也進行了較大的資金投入。如何在規模經營、適度競爭的管理理念下，實現規模化公交資產運營及場站的綜合開發，提升資源優化配置，保障公交持續發展，是轉型期公交管理應該重點考慮的方向之一。例如成都通過對以成都公交集團為主體的二圈層公交資源整合、鼓勵公交場站綜合開發反哺公交運營等方式，使成都公交集團總資產在2010至2015年間增長約4倍。

深圳從2007年起的資源整合實踐已經證明，公交資產的統籌管理可以提升行業管理及公交服務水平。為進一步適應軌道交通大發展時代的協同管理及智慧交通時代的智能化管理，目前深圳也在探索推進全市地面國有綜合交通資源整合的解決方案，在2017發布《關于深化市屬國有企業改革促進發展的實施方案》中提出，整合全市公交車、出租車、公交場站、充電設施等地面綜合交通資源，提升公交企業產業化水平、資源利用效率和品牌影響力，打造全世界規模最大的新能源綠色公交企業和全國市場化程度最高的公交運營集團，建立與深圳立體交通體系相匹配的常規公交運營平臺[7]。

整合分散的公交資源是相對困難的，一方面，通過資產統籌管理從而改變現在公交資產分散的困境，必然觸及多方利益；另一方面，考慮政府財政壓力的影響，需要制定完善的資產回購計劃以及資產管理開發的整套工作機制。這些都是整合公交資源方案中所需要解決的主要問題。

4 結語

當前軌道交通快速發展以及未來多種交通方式協同的趨勢愈發明顯，同時伴隨著市民收入和生活水平的提高，人們開始追求更高品質的公共服務，意味著粗放式的公交管理已經不能滿足新形勢下的公交服務要求。公交行業管理需適時做出調整和改變，對內精準貼合需求，對外強化多方式協同的公交行業發展趨勢。未來公交運營管理應從“行業管理”到“行業治理”、從“資產分散”到“資源整合”來進行公交系統的軟硬件統籌管理，以更好地實現常規公交企業的轉型發展。