戶籍制度改革及其現(xiàn)狀

摘要：關(guān)于戶籍制度改革目前存在兩種主要觀點：一種觀點認為戶籍制度的歷史作用已經(jīng)完成，當(dāng)前的戶籍制度已經(jīng)嚴重阻礙了經(jīng)濟發(fā)展與社會公平，因此應(yīng)予改革;另一種觀點認為原來存在的剝削型戶籍制度已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo型戶籍制度，驟然廢除將帶來嚴重的負面影響。文章圍繞著兩種觀點展開討論。

關(guān)鍵詞：戶籍制度;戶籍制度改革;勞動力流動

眾所周知，一座城市的經(jīng)濟發(fā)展水平越高，戶籍的含金量也就越高。原因即在于城市居民的公共服務(wù)由地方政府統(tǒng)籌提供。如果我們將政府比作一個企業(yè)，將當(dāng)?shù)貞艏丝诶斫鉃樵撈髽I(yè)的股東，本地居民居民享有本城市發(fā)展帶來的一系列公共服務(wù)，具體表現(xiàn)在醫(yī)療、養(yǎng)老、低保、教育等各方面，一言以蔽之，擁有戶籍意味著個人的各方面事務(wù)由當(dāng)?shù)卣枰酝械住Ｍ鈦砣藛T則只有“工資”，沒有“股份”，不享受除工資外的其它服務(wù)。總而言之，在戶籍制度下，地方政府是一個經(jīng)濟核算的基本單位，本地居民則形成一個強大的既得利益集團。

戶籍的背后是公共服務(wù)與社會福利，地方政府通過戶籍制度來識別誰有資格享受當(dāng)?shù)卣峁┑囊幌盗泄卜?wù)，包括教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等。戶籍制度的前提是地方政府財力的有限性。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在《建設(shè)高標準市場體系行動方案》（以下簡稱《方案》）中提出，“除超大、特大城市外，在具備條件的都市圈或城市群探索實行戶籍準入年限同城化累計互認，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度”，這意味著除十六個超大、特大城市外，其它城市戶口理論上不再設(shè)置門檻，自由落戶。《十四五規(guī)劃建議》中提出“保障進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，鼓勵依法自愿有償轉(zhuǎn)讓”，即農(nóng)民可以在保留原有的宅基地、承包地與集體收益的基礎(chǔ)上進城落戶。由此可知，當(dāng)前戶籍制度改革的重點難點已經(jīng)由城鄉(xiāng)之間轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘兄g，不同城市由于地理位置、行政級別、經(jīng)濟發(fā)展水平等因素的差異，戶籍的含金量也有高低不同。

在戶籍改革過程中，參與各方都在做成本與收益分析。這一過程形成三方博弈：中央政府、地方政府和農(nóng)戶。中央政府需要兼顧效率與公平、經(jīng)濟發(fā)展與再分配。從全國一盤棋的角度看，剝離附著在戶籍制度之上的福利、將戶籍制度還原成一種人口登記的手段，既可以進一步釋放經(jīng)濟活力，又可以通過再分配，縮小貧富差距。地方政府既是戶籍制度改革的一線執(zhí)行者，也是改革后果的直接承擔(dān)者。短期來看，戶籍制度改革需要地方政府付出大量成本，超大特大城市的地方政府希望可以維持“經(jīng)濟接納、權(quán)益排斥”的狀況，市民化的成本看得見、摸得著，給予新市民戶籍權(quán)益不會為地方政府帶來明顯的經(jīng)濟效益。出于個體理性考慮，地方政府往往按照地方利益解釋中央政府的政策，導(dǎo)致“政策失靈”，最典型的即將戶籍制度改革異化為地方政府“搶人大戰(zhàn)”。

戶籍制度和城鄉(xiāng)體制改革是一個長期過程，農(nóng)民在其中應(yīng)該擁有選擇的權(quán)利。《十四五規(guī)劃建議》提出，允許城鄉(xiāng)要素的“雙向流動”。進一步放開農(nóng)村到城市的制度障礙。小農(nóng)派反對城市的生產(chǎn)要素向農(nóng)村的流動，主張禁止宅基地流轉(zhuǎn)與資本下鄉(xiāng)。如同自由貿(mào)易對發(fā)達國家有利、對發(fā)展中國家不利，宅基地自由流轉(zhuǎn)與資本下鄉(xiāng)的直接后果是破壞農(nóng)村的保底作用，進而破壞村莊倫理。換言之，資本下鄉(xiāng)與允許土地自由流轉(zhuǎn)無異于西方早期的圈地運動，其結(jié)果將導(dǎo)致大量失地農(nóng)民無家可歸。

支持戶籍制度改革的學(xué)者認為，現(xiàn)代化的首要之義是規(guī)模經(jīng)營和組織化經(jīng)營。首要的要求是大幅減少農(nóng)業(yè)勞動力數(shù)量提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，多余勞動力則應(yīng)進城從事二三產(chǎn)業(yè)。另外，在任何一個現(xiàn)代化的國家，農(nóng)業(yè)都不是經(jīng)濟發(fā)展的動力。所以，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的主要意義在于解放勞動力。以下簡述推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營，即農(nóng)民工市民化的主要理由。

有學(xué)者認為，戶籍制度對勞動力轉(zhuǎn)移構(gòu)成人為制約，導(dǎo)致大量勞動力仍然被限制在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。換言之，戶籍制度人為增加了農(nóng)民工的生活成本，阻礙了勞動力的自由遷移。因此，戶籍制度制約下的勞動力轉(zhuǎn)移仍有進一步釋放潛力的可能。過去三十年的發(fā)展以政府直接補貼企業(yè)為主，放開戶籍管制將推動勞動力要素重新配置，增加二三產(chǎn)業(yè)勞動力供給，客觀上有利于工資水平保持穩(wěn)定。從需求角度而言，農(nóng)民工市民化的過程將釋放大量的消費需求。首先，將農(nóng)民工納入所在城市的社會保障范圍，可以免去進城農(nóng)民的后顧之憂。社會保障的廣覆蓋有利于消除農(nóng)民工對未來的不確定性、減輕惡性突發(fā)事件對農(nóng)民工的影響。其次，人口的集聚有利于服務(wù)業(yè)的發(fā)展。“新市民”的出現(xiàn)將增加對服務(wù)業(yè)的需求，提高所在城市的消費水平。

推動戶籍制度改革的最后一點理由是公平。以“土地財政”的方式，中國政府成功在改革開放的前四十年的建成大量提供高效公共服務(wù)的城市。無論是過去還是未來幾十年，城市都是社會主義現(xiàn)代化過程中財富生產(chǎn)的“平臺”，只有讓大多數(shù)人擁有公平接入“平臺”的機會，貧富差距才有可能縮小，公平才得以產(chǎn)生。將農(nóng)民工以戶籍的制度限制在農(nóng)村顯然與這一路徑背道而馳。

盡管如此，農(nóng)村會長期存在下去，這將是現(xiàn)代化中國的一部分。主要原因有二，第一，中國的經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定中國的戶籍制度改革任重道遠;第二，跟隨改革大潮的進城農(nóng)民在市場經(jīng)濟當(dāng)中收獲到自己的第一桶金，他們的生活價值卻依然在農(nóng)村。總之，作為一種社會形態(tài)的村莊將長期延續(xù)下去。學(xué)界普遍贊同，城鎮(zhèn)化過程將會持續(xù)下去。因為大量的就業(yè)機會在城市。離土工作完不成，農(nóng)民就沒有足夠的收入。離土往往與離鄉(xiāng)結(jié)合在一起。缺少大城市作為依托，小城鎮(zhèn)的工業(yè)發(fā)展同樣不可能成功。《十四五規(guī)劃建議》當(dāng)中，除超大特大城市繼續(xù)管制外，其它區(qū)域全面放開。另一方面，鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略繼續(xù)全面推行。從中央政府的角度出發(fā)，實行某一學(xué)派的建議并不現(xiàn)實，并不存在某一條理想道路，政治發(fā)展往往是中庸與漸進的。

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8. 作者簡介：曹賀松（1997—），男，河北保定人，漢族，天津師范學(xué)政治與行政學(xué)院碩士研究生，研究方向是比較政治。