《國際圖聯關于圖書館與開放善治的聲明》解讀與啟示

卜險峰 張浩如

（1.呼和浩特市圖書館 內蒙古呼和浩特 010010）

1 背景

2015年9月，聯合國成立70周年之際，193個會員國匯聚聯合國總部，通過了新的全球可持續發展目標《變革我們的世界——2030年可持續發展議程》，提出了涵蓋消除貧困和饑餓、教育公平、性別平等、環境衛生、可持續能源、促進就業、應對氣候變化、保護海洋資源、減少暴力、加強可持續發展全球伙伴關系等17個可持續發展目標和169個具體目標，呼吁世界各國積極行動起來，在未來的15年內，在那些對人類和地球至關重要的領域中采取行動。盡管2030可持續發展議程中多次提及文化，但被認為不夠重視文化對可持續發展目標的重要作用。2015年9月，包括國際圖聯（IFLA）、國際藝術協會與文化機構網絡（IFACCA）、城市與地方政府聯合會（UCLG）21世紀文化議程、國際文化多樣性協會聯合會（IFCCD）在內的9個國際文化機構共同發起了“2015文化目標運動”（#culture2015goal），呼吁聯合國將文化作為一個專門的目標納入2030可持續發展議程，強調將文化納入政府決策的必要性。2019年，該運動發表了《2030年議程實施中的文化》報告，并將運動名稱改為 “2030文化目標運動”（culture2030goal）。與此同時，為指導全球圖書館在實現可持續發展目標中發揮重要作用，IFLA先后發布了《工具包：圖書館和聯合國2030年議程的實施》《所有人的渠道和機遇——圖書館如何促進聯合國2030年議程》以及《全球愿景報告》等，實施了旨在促進和支持圖書館在規劃和實施聯合國2030年議程和可持續發展目標方面發揮作用的國際宣傳項目（IAP），并開辟了SDGS故事平臺，鼓勵全球圖書館分享其支持可持續發展目標的故事。

為追蹤各國可持續發展目標實施的進展情況，分享它們在執行2030年議程方面的經驗，從2016年開始，聯合國通過自愿國家審查（Voluntary national reviews，VNRs）的方式，由會員國自愿提交審查報告，在全球范圍內審查2030年議程的執行情況，在過去的5年中，共有169個國家提交了審查報告。IFLA分析了各國政府在2016-2020年間提交的199份報告，統計和研究了報告中涉及圖書館的情況，發現只有來自37個國家的41份報告中提到圖書館，最常提到的是圖書館在支持教育方面的作用（SDG4），此外在支持工業、創新和基礎設施（SDG9）、減少不平等（SDG10）、可持續城市和社區（SDG11）和向更綠色世界的轉變（SDG7、12和13）方面提到圖書館的報告數量約為10%左右。而在消除貧困（SDG1）、良好健康與福祉（SDG3）、性別平等（SDG5）、和平、正義與強大的機構（SDG16）、促進目標實現的伙伴關系（SDG17）方面則只有1-2份報告中提及圖書館，如和平、正義與強大的機構（SDG16）中，只有智利提到圖書館在促進通俗易懂的法律方面的作用以及毛里求斯提到圖書館為人們提供查閱憲法的服務。雖然提及圖書館的VNRs報告在逐年增多，但總的數量和特定SDG中提到圖書館作用的報告數量并不樂觀，這也從一定程度上反映出各國政府對圖書館在實現可持續發展目標的作用不夠重視。

2020年新冠肺炎疫情的爆發，對世界各國經濟社會與可持續發展帶來了重大影響，全球圖書館事業均受到不同程度的沖擊。一方面，新冠肺炎疫情導致的政府財政預算危機，勢必帶來新一輪的圖書館預算削減；另一方面，由于疫情防控的需求，圖書館線下場館或關閉或限時限流開放，大大削弱了圖書館作為場館和空間的服務功能，其自身的可持續發展亦面臨巨大挑戰。疫情期間，作為代表全球圖書館及其用戶利益的國際組織IFLA積極發聲，一方面呼吁各國政府重視圖書館在可持續發展和應對新冠肺炎疫情中的重要作用，并給予其政策和財政方面的支持；另一方面指導圖書館加強自身宣傳、開展針對性的服務和工作，以彰顯其在可持續發展目標實現和應對疫情中的積極作用。2020年12月11日，國際圖聯（IFLA）理事會一致同意，針對聯合國可持續發展目標SDG16——和平、正義和強大的機構，發布《國際圖聯關于圖書館與開放善治的聲明》（以下簡稱《聲明》），就如何充分利用圖書館和信息服務來改進政策制定和執行，向政府和其他相關方提出了建議。本文擬深入解讀該《聲明》，以期為我國圖書館在支持實現可持續發展目標、同時實現自身可持續發展提供參考。

2《聲明》的主要內容

2.1 信息對SDG16實現的作用

《聲明》強調，各國政府在實施聯合國2030年議程，特別是實現SDG16時，認識到穩定、高效和有效治理的基本作用，沒有這一點，所有的政策計劃就更有可能失敗，無論是在設計方面還是實施方面。尤其是SDG16強調要平等訴諸法律（SDG16.3），減少腐敗（SDG16.5），建立有效、負責和透明的機構（SDG16.6），確保各級決策反應迅速，具有包容性、參與性和代表性（SDG16.7）以及公眾獲取信息的自由（SDG16.10）。而要實現這些目標，相關信息的獲取起著至關重要的作用。

（1）更好的信息有助于更好地進行決策和監督。政府做出最佳決策的能力在很大程度上取決于他們是否能獲得盡可能充分的信息并加以應用。那些審查政府、為立法通過和政策辯論做出貢獻的人——議員、專家、記者、積極的公民也需要信息靈通。盡管互聯網為決策者提供了很多信息，但對于信息的選擇、匯總、組織、維護、更新以及與決策者共享的投資需求依然很大。

（2）信息社會為建設負責任的政府提供支持。即使有充分的信息，政府仍然可能不會選擇為公民做適當的事情。為確保他們能夠做到或者在沒有做到時候能夠承擔責任，向公民和圖書館免費提供政府信息（主動提供或響應信息自由要求）是保證政府決策透明必不可少的第一步。但是，還必須做相應的工作以確保這些信息是可訪問的，并且用戶知道如何訪問和使用這些信息，否則，那些最渴望公平有效政府的人（邊緣化群體以及需要公眾支持的人）不知道也不會利用這些信息。

（3）支持公民獲得司法和法律信息以促進法律平等。要確保世界各地的法律制度平等、沒有歧視地賦予每個人同樣的權利，還有許多工作要做。因為在許多情況下，即使有法律，人們也無法執行這些法律，因為他們對自己的權利和如何使用這些法律缺乏了解。處于這種境況的人往往是最脆弱的，也是最需要保護的。

2.2 圖書館的作用

《聲明》強調不同的圖書館可以根據自身的具體任務，為政府決策提供支持。如政府圖書館致力于為官員和部長提供最佳知識庫，以有效地為公民提供服務；國會圖書館和研究服務機構為國會議員的工作提供支持，包括立法、要求行政部門負責和確保選民的利益得到體現等；配備互聯網接入和計算機的公共圖書館和社區圖書館，不僅是獲取政府數據和信息的場所，而且還可以幫助用戶設計門戶網站，支持用戶充分利用他們的發現；法律圖書館以及擁有政府信息的圖書館，在保存和獲取法律信息方面發揮著至關重要的作用，有助于司法公正、公民和企業的可預測性以及長期問責制。許多圖書館還收藏檔案，記錄政府過去的行動和決定，有助于提升政府決策的透明度。

2.3 對決策者的建議

《聲明》指出，圖書館的這些作用有助于實現SDG16。為了能夠充分發揮這些作用，圖書館還需要決策者的支持。IFLA呼吁各級決策者采取以下行動：

（1）認識到政府和議會內部有效的圖書館和信息服務的作用，并為其提供支持，作為良好決策的重要投入。事實上，世界各國尤其是發達國家在政治事務中借助圖書館信息服務為其立法決策提供支撐歷史悠久。如美國國會圖書館設有負責專業立法決策服務的國會研究服務部以及研究國內外法律的法律圖書館；而英國在政府立法決策中起關鍵作用的議會圖書館也已經有近200年的歷史了，議會圖書館的文獻信息服務是議員們了解法案歷史沿革、制定依據，預測、分析其審議的議案對政府內政外交影響必不可少的途徑。

（2）實施全面的政府信息管理、保留、保存和歸檔政策，特別是要考慮技術過時的風險和文件認證的需要。保存政府出版物方面，美國成功實施了聯邦圖書館寄存項目和國會圖書館文件發展項目；隨著技術的發展，一些發達國家還實施了政府網站信息資源的保存項目，如加拿大國家圖書館檔案館的加拿大政府網站歸檔項目，瑞典皇家圖書館的KulturarW3項目以及澳大利亞國家圖書館的PANDORA項目等。同時，英國、加拿大、瑞典等一些發達國家已經將網站信息納入呈繳制度。

（3）保證公共數據和信息（包括納入法律的標準）的公開獲取，不受財務、技術或法律限制，將政府信息和官方出版物置于公共領域（即不受版權限制），并承諾公開政府數據；實施有意義且易于使用的信息自由法，并通過圖書館開展工作，以提高人們對此類法律的認識；讓公共圖書館和其他圖書館盡早參與政府開放政策，以確保政府信息的獲取和使用。信息自由法被認為是解決政府責任缺失問題至關重要的一步。進入21世紀以來，雖然很多國家已經制定了信息自由法，但關于信息自由的“限制”或“例外”條款，尤其是政府信息的公開與保密范圍始終爭議不斷，因實施保障、信息獲得的便利程度、相關法律意識淡薄以及信息費用和成本問題而導致人們獲取公共信息受阻的情況屢見不鮮，公共部門的抵觸、政治人物的抱怨等也讓一些國家的信息自由法制定與實施一波三折。通過圖書館宣傳提高法律意識，并為人們獲取公共信息提供便利是推動信息自由法的制定與實施的有效手段。

（4）確保圖書館有政府信息館藏預算，以幫助他們履行政府信息服務職責；在法律信息獲取、圖書館法律信息服務以及館員相關教育方面進行投入，以確保每個人都能行使自己的權利。毫無疑問，政府信息檔案化保存的經費主要來自政府財政撥款，但那些尚未將政府信息納入歸檔和呈繳范圍的國家，保存機構很難獲得這樣的撥款，其資金多來自于信息保存項目的專項財政撥款，這些項目往往為短期項目，因而不一定能保證會獲得長久和持續的資金支持；另外，隨著技術的發展，不斷保存新信息和維護舊信息也需要研發經費。信息利用方面也是如此，館員法律知識培訓、相關服務能力提升、用戶培訓也需要額外的資金。

3 《聲明》對我國圖書館的啟示

3.1 夯實決策咨詢服務質量彰顯社會價值

我國圖書館為政府提供決策咨詢服務由來已久。在公共圖書館方面，早在1999年，國家圖書館就成立了立法決策服務部，2008年發布了立法決策服務平臺，開辟了決策咨詢服務的全新模式。此外，1998年以來，國家圖書館和各省市圖書館普遍開展了全國兩會和地方兩會的文獻信息服務，包括線上服務咨詢、文獻傳遞以及線下的免費辦證、現場文獻服務等。為實現資源共享，優勢互補，各地還成立了區域性的公共圖書館智庫聯盟，如長三角公共圖書館智庫服務聯盟、江蘇省公共圖書館智庫聯盟等。經過20多年的發展，我國公共圖書館立法和決策服務在服務方式、服務內容、協同創新上都取得了突破性進展，服務成效顯著，但同時也存在著短板和不足。王世偉概括公共圖書館決策咨詢服務存在著“八多八少”的現象，如文獻歸納多，深化研究少；被動服務多，主動服務少；具體服務多，政策研究少；當下服務多，前瞻儲備少等。在高校圖書館方面，一項對40家“雙一流”高校圖書館的調查顯示，雖然這些圖書館均已開展決策咨詢服務，但普遍存在缺乏完善的決策咨詢服務體系，忽視面向社會層面提供決策咨詢服務的問題。40家圖書館中僅1家圖書館兼顧校外服務，其余僅提供面向學校、院系層面的決策咨詢服務。決策咨詢服務是圖書館一項極具高知識價值和社會價值的工作。2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》，明確要建設中國特色新型智庫體系，以服務黨和政府科學民主依法決策。抓住機遇，適應時代發展需要，完善決策咨詢服務體系，夯實決策咨詢服務質量，提升服務決策的能力水平，提供社會信任、黨和政府信得過用得上的決策咨詢服務，是彰顯圖書館社會價值的重要途徑。

3.2 參與政府信息保存利用提升全民利用意識

2008年我國出臺的《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）確立了圖書館在政府信息公開中的地位和作用。2019年修訂后的新《條例》規定各級政府應當在國家檔案館、公共圖書館、政務服務場所設置政府信息查閱場所，并配備相應的設施、設備；及時向國家檔案館、公共圖書館提供主動公開的政府信息。《條例》雖不是強制性的法律，但這些規定為圖書館獲取、保存、使用和傳播政府信息提供了規范保障。《條例》頒布以來，各級公共圖書館積極響應，通過增設專用查閱場所和設置網頁導航等方式開展政府信息服務。一項對全國31個省級公共圖書館的調查顯示，多數省級公共圖書館能夠認真落實《條例》相關規定，但也存在一些問題。如很多圖書館將政府信息網頁導航直接鏈接到政府信息公開查詢中心，未對信息進行再加工，用戶檢索體驗差，使用效果不佳，使公共圖書館提供的政府信息服務變成了“加個鏈接”就了事。其次，由于缺乏相應的資金支持，按照《條例》規定設立政府信息檢索室或閱讀室的圖書館寥寥無幾。另外，由于政府和圖書館均沒有全力推進政府信息公開與服務的宣傳，此項服務的社會知曉率低，直接導致用戶使用率低甚至無人問津。2018年，中央網信辦、國家發改委、工信部聯合印發的《公共信息資源開放試點工作方案》，要求在建立統一開放平臺、明確開放范圍、提高數據質量、促進數據利用、建立完善制度規范和加強安全保障六方面在部分城市開展試點工作，圖書館無疑是政府數據開放試點的理想機構，然而目前為止還沒有圖書館參與該項試點的報道。因此，政府重視、落實財政支持力度、建立建全保障制度、提高全社會利用意識、提高信息服務質量是當前政府信息保存與利用中發揮圖書館作用亟待解決的問題。

3.3 提升社會治理參與意識擴大圖書館社會影響

所謂善治，就是良好的治理，具有開放性、責任性、協商性、參與性等特點，是社會治理的最終目標和最佳形態，要求各個治理主體之間積極有效地溝通、協商與合作，形成政府與社會組織互為促進的治理模式。SDG16提出的平等訴諸法律，減少腐敗，建立有效、負責和透明的機構，確保各級決策反應迅速，具有包容性、參與性和代表性以及公眾獲取信息自由等可持續發展目標，實際上就是社會治理要達到善治的目標。習近平總書記指出，我國的社會治理模式正在從單向管理轉向雙向互動，從單純的政府監管向更加注重社會協同治理轉變。圖書館作為收集、整理、保存和傳播文獻的教育、文化和科研機構，肩負著文化和知識傳承的社會職責，其秉承的均等化、普惠化、便捷化的服務精神，與社會治理的最終目標不謀而合，能夠使其在社會治理中扮演不可或缺的角色。無論是為政府提供決策咨詢服務，還是參與政府信息的保存、公開和利用以及為公眾提供文獻信息服務，本質上都是圖書館參與社會治理的途徑。重要的是圖書館要轉變觀念，樹立積極參與社會治理的意識，提升社會治理能力，創新參與社會治理途徑，完成從被管理對象向治理主體轉變的戰略理念的革新。唯如此，才能將自己肩負的社會責任提升到更高的層次，將功能轉型和服務創新做得更扎實，從而擴大社會影響力，實現可持續發展，在輔助社會治理善治目標實現的同時實現自身治理的變革。

4 結語

在新冠肺炎疫情肆虐的特殊時刻，國際圖聯針對聯合國可持續發展目標SDG16——和平、正義和強有力的機構再次發聲，不僅僅是希望政府相關部門能夠重視圖書館在實現可持續發展目標的重要作用，更多的是在提醒圖書館，重視自身在社會發展中能夠發揮的每一項作用，承擔自身能夠承擔的每一項責任，不要讓這些作用和責任隨著社會的變化而消弱。圖書館的危機無時不在，唯有與時俱進，開拓創新，扎扎實實做好每一項服務工作，才能實現自身的可持續發展。