扎緊制度籠子的工作環(huán)節(jié)及其指標(biāo)優(yōu)化

王平 曹娟

摘?? 要：扎緊制度籠子有三個(gè)工作環(huán)節(jié)：發(fā)掘時(shí)代價(jià)值、優(yōu)選原材料、改進(jìn)編扎技術(shù)。它們分別回答了“為何”“用何”以及“如何”扎緊制度籠子的問(wèn)題。相應(yīng)的，扎緊制度籠子有五個(gè)工作指標(biāo)：認(rèn)同度、精準(zhǔn)度、震懾度、靈敏度、覆蓋度，用它們分別對(duì)時(shí)代價(jià)值的發(fā)掘程度、原材料的優(yōu)選水準(zhǔn)、編扎技術(shù)的改進(jìn)狀況進(jìn)行評(píng)估。為了實(shí)現(xiàn)指標(biāo)優(yōu)化，需要在上述三個(gè)環(huán)節(jié)同時(shí)發(fā)力：進(jìn)一步發(fā)掘時(shí)代價(jià)值，提升認(rèn)同度;進(jìn)一步優(yōu)選原材料，提升精準(zhǔn)度、震懾度、靈敏度;進(jìn)一步改進(jìn)編扎技術(shù)，提升覆蓋度。

關(guān)鍵詞：扎緊制度籠子;工作環(huán)節(jié);工作指標(biāo)

中圖分類號(hào)：D630.9???????????????? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??????????????? 文章編號(hào)：1674-9170（2021）05-0075-06

在習(xí)近平總書記治國(guó)理政思想中，扎緊制度籠子的相關(guān)論述一直處于突出地位。只有扎緊“不能腐”的制度籠子，才能在根本上構(gòu)建起具有中國(guó)特色的監(jiān)督體系。

從邏輯順序來(lái)講，扎緊制度籠子具有發(fā)掘時(shí)代價(jià)值、優(yōu)選原材料、改進(jìn)編扎技術(shù)三個(gè)工作環(huán)節(jié)。它們分別回答了“為何”“用何”以及“如何”扎緊制度籠子的問(wèn)題。相應(yīng)的，認(rèn)同度、精準(zhǔn)度、震懾度、靈敏度、覆蓋度是對(duì)上述三個(gè)環(huán)節(jié)予以評(píng)估的五大指標(biāo)。在扎緊制度籠子方面，當(dāng)代中國(guó)遇到如下問(wèn)題：一是對(duì)扎緊制度籠子的時(shí)代價(jià)值發(fā)掘不充分，導(dǎo)致少數(shù)干部對(duì)扎緊制度籠子有抵觸心理，缺乏認(rèn)同度;二是對(duì)扎緊制度籠子的原材料優(yōu)選不到位，導(dǎo)致原材料缺乏精準(zhǔn)度、震懾度、靈敏度;三是對(duì)扎緊制度籠子的編扎技術(shù)改進(jìn)不到位，導(dǎo)致編扎出來(lái)的籠子有漏洞，缺乏覆蓋度。

有鑒于此，本文擬從習(xí)近平總書記重要論述出發(fā)，在厘清相關(guān)問(wèn)題及其成因基礎(chǔ)上，給出對(duì)策建議。

一、進(jìn)一步發(fā)掘扎緊制度籠子的時(shí)代價(jià)值，提升認(rèn)同度

當(dāng)代中國(guó)在扎緊制度籠子方面，遇到的第一個(gè)問(wèn)題是：少數(shù)干部對(duì)扎緊制度籠子認(rèn)同度不高，甚至存在抵觸心理。

抵觸心理表現(xiàn)有二：一方面，扎緊制度籠子讓一些干部“心里不舒服”，總覺(jué)得扎緊制度籠子是組織不信任自己，他們認(rèn)為單憑人格力量完全可以管控權(quán)力，扎緊制度籠子是“多此一舉”。另一方面，扎緊制度籠子讓少數(shù)干部“身體不舒服”，覺(jué)得把公權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里，行為受到方方面面的束縛，沒(méi)有以前那樣天馬行空、自由自在了。

各級(jí)干部既是扎緊制度籠子的重要主體，又是制度籠子努力管控的對(duì)象客體。他們?nèi)绻麑?duì)扎緊制度籠子缺乏認(rèn)同度，不能做到內(nèi)化于心、外化于行，必然會(huì)因工作動(dòng)力機(jī)制匱乏以及遵紀(jì)意識(shí)薄弱等因素影響工作推進(jìn)。因此，有必要進(jìn)一步發(fā)掘扎緊制度籠子的時(shí)代價(jià)值，疏導(dǎo)他們的抵觸情緒。

第一，對(duì)一些干部的“心里不舒服”，要把“信任不能代替監(jiān)督”以及扎緊制度籠子的必要性說(shuō)清楚。

首先，組織上選用一位干部，是建立在充分信任的基礎(chǔ)上。從程序上講，任用一位干部，需要通過(guò)各種嚴(yán)肅的考察環(huán)節(jié)包括廣泛聽取群眾意見。在考察過(guò)程中，如果發(fā)現(xiàn)一位干部在人格力量方面存在問(wèn)題，根據(jù)“疑人不用”以及不能“帶病上崗”“帶病提拔”原則，自然不會(huì)繼續(xù)任用。因此，每一位干部都不能懷疑組織以及人民群眾對(duì)自己的信任，同時(shí)要珍惜這種信任。

其次，組織對(duì)干部的信任不是無(wú)條件的信任，而是建立在監(jiān)督基礎(chǔ)上的有條件信任。質(zhì)言之，信任不能代替監(jiān)督、更不能排斥監(jiān)督，各級(jí)干部不能把信任和監(jiān)督對(duì)立起來(lái)。相反，若因?qū)Ω刹啃湃味饸ПO(jiān)督體系包括制度籠子，那么，這種信任就不能持久，信任就會(huì)變成放任、甚至造成權(quán)力濫用。其中原理如下：一是各級(jí)干部為了履行公職，手中往往有一定的權(quán)力。權(quán)力既能為老百姓服務(wù)，也能違規(guī)為不法分子“辦事”。二是為了拉攏干部及其手中權(quán)力，不法分子會(huì)拿出各種誘惑對(duì)干部展開圍獵。人們常說(shuō)的“權(quán)力是最大的腐蝕劑”就是這個(gè)意思。三是隨著圍獵和誘惑不斷升級(jí)，在“五色令人目盲，五音令人耳聾”的頭暈?zāi)垦Ｖ校恍└刹康娜烁窳α侩y以支撐、最終敗下陣來(lái)。正是在這個(gè)意義上，習(xí)近平總書記指出：“沒(méi)有監(jiān)督的權(quán)力導(dǎo)致腐敗，這是一條鐵律。”[1]25

最后，只有讓干部的人格力量和制度籠子兵合一處，打“組合拳”，才能抵抗外在誘惑的多輪侵襲。制度籠子作為人格力量的“同盟軍”，在兩個(gè)方面發(fā)揮關(guān)鍵作用：一是扎緊制度籠子讓干部行使權(quán)力更加規(guī)范，有權(quán)不能任性。由于干部權(quán)力的“辦事能力”縮水，圍獵分子提供的誘惑也會(huì)相應(yīng)縮水。這讓干部的人格力量較少遇到致命誘惑。二是扎緊制度籠子讓干部感到頭上有一把達(dá)摩克里斯之劍。當(dāng)誘惑來(lái)襲，因?yàn)閾?dān)心眾目睽睽的監(jiān)督、規(guī)章制度的嚴(yán)格控制以及懼怕頭頂利劍，干部就會(huì)對(duì)誘惑產(chǎn)生拒斥心理，就會(huì)增強(qiáng)“拒腐蝕，永不沾”的人格力量。打個(gè)比方，在沒(méi)有制度籠子的情況下，干部人格力量的指數(shù)是100，致命誘惑的指數(shù)是200，100<200，干部容易被誘惑拖下水。一旦有了制度籠子，干部人格力量的指數(shù)由于外在監(jiān)督提升到200，而外在誘惑指數(shù)由于權(quán)力“辦事能力”縮水，不法分子圍獵興趣降低，相應(yīng)降低至100，200>100，干部就容易抵御誘惑、堅(jiān)守底線。可見，干部的人格力量之所以高潔、堅(jiān)定，恰是與制度籠子這個(gè)“同盟軍”共同奮戰(zhàn)的結(jié)果。

總之，組織對(duì)干部的人格力量是充分信任的，但是單純依靠干部人格力量很難抵御權(quán)力腐蝕，扎緊制度籠子不是“多此一舉”，而是“關(guān)鍵之舉”。如果干部自毀長(zhǎng)城，把制度籠子這個(gè)“同盟軍”趕走，面對(duì)權(quán)力帶來(lái)的各種致命誘惑，腐敗就不可避免。

第二，對(duì)一些干部的“身體不舒服”，要把扎緊制度籠子的各種收益說(shuō)清楚。

首先，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里，的確讓干部行為受到很多束縛，但這種束縛能讓干部“心安”。因?yàn)楦刹啃袨槭艿街贫然\子束縛，權(quán)力就不能亂作為、不作為，就會(huì)給老百姓帶來(lái)數(shù)量更多、品質(zhì)更高的公共服務(wù)。就此，習(xí)近平總書記指出：“我們不舒服一點(diǎn)、不自在一點(diǎn)，老百姓的舒適度就好一點(diǎn)、滿意度就高一點(diǎn)，對(duì)我們的感覺(jué)就好一點(diǎn)。”[1]67各級(jí)干部都懷有“以百姓心為心”的人民情懷，通過(guò)自己的“身體不舒服”，給老百姓帶來(lái)舒心，能讓他們“心安”。

其次，制度籠子帶來(lái)的“身體不舒服”，能讓干部得到長(zhǎng)遠(yuǎn)意義上的“平安”。如上所述，一旦有干部因?yàn)椤吧眢w不舒服”，不愿意把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里，就會(huì)因?yàn)闄?quán)力濫用而腐敗。等到腐敗日益嚴(yán)重而東窗事發(fā)，干部就會(huì)鋃鐺入獄。質(zhì)言之，要么把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子，要么把人關(guān)進(jìn)籠子，這是非此即彼的選擇，也是兩害相權(quán)取其輕的選擇。就此，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)管就是厚愛”。他說(shuō)：“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題該提醒的提醒、該教育的教育、該處理的處理，讓干部感到身邊有一把戒尺，這是對(duì)干部的愛護(hù)。”[1]76

最后，制度籠子讓干部“身體不舒服”，能夠給社會(huì)帶來(lái)長(zhǎng)治久安。歷史反復(fù)說(shuō)明：一旦制度籠子松松垮垮，大量官員不受制度約束，就會(huì)讓腐敗成為常態(tài)。而腐敗發(fā)展到民不聊生之際，“水能載舟，亦能覆舟”的歷史周期律就會(huì)啟動(dòng)。就此，習(xí)近平總書記說(shuō)：“如果管黨不力、治黨不嚴(yán)，人民群眾反映強(qiáng)烈的黨內(nèi)突出問(wèn)題得不到解決，那我們黨遲早會(huì)失去執(zhí)政資格，不可避免被歷史淘汰。”[2]79又說(shuō)：“大量事實(shí)告訴我們，腐敗問(wèn)題越演越烈，最終必然會(huì)亡黨亡國(guó)！”[1]3因此，從確保社會(huì)長(zhǎng)治久安考慮，哪怕制度籠子的確帶來(lái)諸多“身體不舒服”，也決不能怕“得罪人”把籠子撤掉，而是要當(dāng)黑臉包公，把籠子越扎越緊。

總之，盡管扎緊制度籠子會(huì)帶來(lái)“身體不舒服”以及“束縛干部手腳”等制度成本，但和制度籠子會(huì)帶來(lái)“心安”“平安”以及“長(zhǎng)治久安”相比，這些制度成本完全可以接受，甚至可以忽略不計(jì)。

二、進(jìn)一步優(yōu)選扎緊制度籠子的原材料，提升精準(zhǔn)度、震懾度、靈敏度

在這部分，先來(lái)解釋扎緊制度籠子的原材料和編扎技術(shù)分別指什么。事實(shí)上，世界上并不存在一個(gè)巨大的籠子，繼而把所有公權(quán)力都熙熙攘攘地關(guān)在里面。扎緊制度籠子、把公權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子，是一個(gè)形象的說(shuō)法。這里的籠子，更多指管控公權(quán)力濫用的制度措施，以讓公權(quán)力“法無(wú)授權(quán)不可為”以及“法有授權(quán)必須為”。

由于公權(quán)力在邏輯上分為“點(diǎn)”上的特定公權(quán)力，以及“面”上的整體性公權(quán)力，那么，扎緊制度籠子就有兩個(gè)邏輯步驟。第一步，運(yùn)用一套規(guī)范性、可復(fù)制的制度措施把某個(gè)特定公權(quán)力管控起來(lái)，確保它沒(méi)有濫用可能，以解決“點(diǎn)”上問(wèn)題。第二步，運(yùn)用制度擴(kuò)展方法，把上述規(guī)范性措施，不斷復(fù)制到所有公權(quán)力身上，以解決“面”上問(wèn)題。打個(gè)比方，第一步好比唐僧給孫悟空頭上戴上金箍圈，并在實(shí)踐中檢驗(yàn)該金箍圈能否管住孫悟空。第二步就是把孫悟空頭上的金箍圈進(jìn)行復(fù)制，然后推廣到豬八戒、沙和尚等徒弟身上，實(shí)現(xiàn)無(wú)差別對(duì)待。從上述兩個(gè)邏輯步驟出發(fā)，可把管控“點(diǎn)”上特定公權(quán)力的規(guī)范性措施，稱之為原材料;把以“點(diǎn)”帶“面”的制度擴(kuò)展方法，稱之為編扎技術(shù)。

從邏輯回到現(xiàn)實(shí)，當(dāng)代中國(guó)在扎緊制度籠子方面，遇到的第二個(gè)問(wèn)題是：由于管控“點(diǎn)”上特定公權(quán)力的規(guī)范性措施存在缺陷，導(dǎo)致原材料在精準(zhǔn)度、震懾度、靈敏度等指標(biāo)體系上都有待優(yōu)化。

第一，在精準(zhǔn)度方面，由于相關(guān)規(guī)范性措施存在“刻度模糊”“原則性規(guī)定太多”等缺陷，致使公權(quán)力的自由解釋空間和自由裁量空間過(guò)大，甚至可使它們?cè)诒O(jiān)督體系中隨意穿行。就此，習(xí)近平總書記指出：“黨的紀(jì)律規(guī)定要不斷完善，確保系統(tǒng)配套、務(wù)實(shí)管用，防止脫離實(shí)際、內(nèi)容模糊不清、滯后于實(shí)踐。”[2]55這里的“內(nèi)容模糊不清”，就是指規(guī)范性措施在精準(zhǔn)度方面設(shè)計(jì)不科學(xué)，只有一些大而化之的輪廓性要求，結(jié)果公權(quán)力成為武俠小說(shuō)中的“任我行”。此外，因?yàn)橐?guī)范性措施缺乏精準(zhǔn)度，導(dǎo)致相關(guān)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)像“橡皮筋”一樣伸縮自如、可大可小。對(duì)此，習(xí)近平總書記批評(píng)道：“堅(jiān)決維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，堅(jiān)決糾正有令不行、有禁不止的行為，使制度成為硬約束而不是‘橡皮筋。”[1]131

第二，在震懾度方面，相關(guān)規(guī)范性措施需要進(jìn)一步提升懲戒威力，不能“到處都是高壓線，就是一根不帶電”，更不能魚目混珠，拿植物纖維如“麻桿”來(lái)編扎制度籠子。就此，習(xí)近平總書記指出：“我們的制度有些還不夠健全，……制度柵欄是用麻稈做的。”[2]52顯然，這里的“麻桿柵欄”，意指相關(guān)規(guī)范性措施缺乏震懾度，打在身上不疼，甚至一碰就斷。

第三，在靈敏度方面，相關(guān)規(guī)范性措施有成為“稻草人”的可能。就此，習(xí)近平總書記指出：“我們的制度不少，可以說(shuō)基本形成，但不要讓它們形同虛設(shè)，成為‘稻草人。”[2]81所謂“稻草人”，就是說(shuō)相關(guān)措施缺乏“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的靈敏度，看見公權(quán)力違法亂紀(jì)也只是無(wú)動(dòng)于衷、睜一只眼閉一只眼。

要優(yōu)化管控“點(diǎn)”上特定公權(quán)力的規(guī)范性措施，需要引入建立在“雙重枷鎖”基礎(chǔ)上的公權(quán)力運(yùn)行閉環(huán)體系。閉環(huán)體系示意圖如下：

在上圖中：（1）特定公權(quán)力要根據(jù)責(zé)任清單和權(quán)力清單向老百姓提供公共服務(wù)，履行自己的“分內(nèi)之事”。“分內(nèi)之事”構(gòu)成管控特定公權(quán)力的“第一重枷鎖”，實(shí)現(xiàn)了“公權(quán)力運(yùn)行的可查詢”。（2）如果特定公權(quán)力不能切實(shí)履行自己的“分內(nèi)之事”，老百姓作為公權(quán)力濫用的受害人，能第一時(shí)間反饋不滿和訴求，實(shí)現(xiàn)了“權(quán)力越界的可反饋”。（3）收到反饋后，監(jiān)督者會(huì)根據(jù)問(wèn)責(zé)清單去追究特定公權(quán)力的“不利后果”。“不利后果”構(gòu)成管控特定公權(quán)力的“第二重枷鎖”，實(shí)現(xiàn)了“權(quán)力責(zé)任的可追溯”。（4）老百姓、特定公權(quán)力、反饋者、監(jiān)督者構(gòu)成一個(gè)循環(huán)運(yùn)行、首尾相連的閉環(huán)體系。在這個(gè)閉環(huán)體系中，特定公權(quán)力被牢牢套上“分內(nèi)之事”和“不利后果”的雙重枷鎖，不敢越雷池半步。

一旦把建立在“雙重枷鎖”基礎(chǔ)上的公權(quán)力運(yùn)行管控閉環(huán)體系優(yōu)選為原材料，即可在精準(zhǔn)度、震懾度、靈敏度三個(gè)方面優(yōu)化原材料的指標(biāo)體系。

第一，對(duì)精準(zhǔn)度的提升，是指在閉環(huán)體系中，通過(guò)第一重枷鎖（即責(zé)任清單和權(quán)力清單）的明確化與可查詢，能為特定公權(quán)力劃定“白紙黑字”的行為邊界，讓特定公權(quán)力行之有矩、動(dòng)之有規(guī)。習(xí)近平總書記十分重視通過(guò)建設(shè)責(zé)任清單和權(quán)力清單來(lái)提升精準(zhǔn)度。關(guān)于責(zé)任清單，習(xí)近平總書記說(shuō)：“主要負(fù)責(zé)同志要種好自己的‘責(zé)任田。”[2]116這里的“責(zé)任田”，就是“責(zé)任清單”的形象說(shuō)法。關(guān)于權(quán)力清單，習(xí)近平總書記說(shuō)：“反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)要圍繞授權(quán)、用權(quán)、制權(quán)等環(huán)節(jié)，合理確定權(quán)力歸屬，劃清權(quán)力邊界，厘清權(quán)力清單，明確什么權(quán)能用、什么權(quán)不能用。”[3]189

第二，對(duì)震懾度的提升，是指在閉環(huán)體系中，通過(guò)第二重枷鎖（即問(wèn)責(zé)清單）的嚴(yán)厲化，能讓制度籠子“長(zhǎng)牙齒”，強(qiáng)化威懾力。習(xí)近平總書記十分重視提升問(wèn)責(zé)清單的震懾力，他說(shuō)：“使制度真正成為……硬約束。”[4]379又說(shuō)：“讓制度、紀(jì)律成為帶電的‘高壓線。”[2]84

第三，對(duì)靈敏度的提升，是指雙重枷鎖構(gòu)成的閉環(huán)體系，在公權(quán)力“運(yùn)行可查詢、越界可反饋、責(zé)任可追溯”的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了“手莫伸，伸手必被抓”的懲戒必然性。也就是說(shuō)，在閉環(huán)體系中，只要老百姓對(duì)公權(quán)力打出差評(píng)，監(jiān)督者就會(huì)發(fā)起問(wèn)責(zé)。習(xí)近平總書記極為重視提升閉環(huán)體系的靈敏度。他說(shuō)，“要健全責(zé)任分解、檢查監(jiān)督、倒查追究的完整鏈條，有錯(cuò)必究，有責(zé)必問(wèn)”[2]116，“要理清責(zé)任鏈條，擰緊責(zé)任螺絲，提高履責(zé)效能，打通關(guān)節(jié)、疏通堵點(diǎn)、激活全盤”[5]。這里的“健全……完整鏈條”以及“打通”“疏通”和“激活”，都是為了確保閉環(huán)體系真正具有靈敏度。

三、進(jìn)一步改進(jìn)扎緊制度籠子的編扎技術(shù)，提升覆蓋度

僅有一流原材料，而無(wú)過(guò)硬編扎技術(shù)，也無(wú)法把制度籠子織密織牢。

當(dāng)代中國(guó)在扎緊制度籠子方面，遇到的第三個(gè)問(wèn)題是：由于編扎技術(shù)（即以“點(diǎn)”帶“面”的制度擴(kuò)展方法）存在缺陷，導(dǎo)致編扎出來(lái)的制度籠子覆蓋度不高、有漏洞。就此，習(xí)近平總書記指出，“我們的制度有些還不夠健全，已經(jīng)有的鐵籠子門沒(méi)關(guān)上，沒(méi)上鎖”[2]81，“要把籠子扎緊一點(diǎn)，牛欄關(guān)貓是管不住的，空隙太大，貓可以來(lái)去自如”[1]125。

關(guān)于覆蓋度不高，有兩個(gè)方面的表現(xiàn)。第一，制度籠子橫向?qū)用娴母采w度不高，即制度籠子在橫向上沒(méi)有做到“一碗水端平”。特別是，相比對(duì)普通干部的監(jiān)督，對(duì)“一把手”的監(jiān)督很多時(shí)候流于形式，存在漏監(jiān)與虛監(jiān)。就此，習(xí)近平總書記說(shuō)：“領(lǐng)導(dǎo)干部特別是一把手的權(quán)力受不到有效制約。不能‘你有你的關(guān)門計(jì)，我有我的跳墻法。”[3]207第二，制度籠子縱向?qū)用娴母采w度不高，即制度籠子在縱向上要強(qiáng)化“監(jiān)督者也要受監(jiān)督”。在公權(quán)力的縱向體系中，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)部門的監(jiān)督權(quán)，主要任務(wù)是監(jiān)督其他公權(quán)力。然而，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)部門的監(jiān)督權(quán)并非天然免于腐敗，它也需要刀口向內(nèi)的監(jiān)督。就此，習(xí)近平總書記說(shuō)：“各級(jí)紀(jì)委要解決好‘燈下黑的問(wèn)題，自覺(jué)遵守黨紀(jì)國(guó)法，你們是查人家的，誰(shuí)查你們呢？這個(gè)問(wèn)題也要探索解決。”[6]

要進(jìn)一步改進(jìn)扎緊制度籠子的編扎技術(shù)，需要從橫向覆蓋和縱向覆蓋兩個(gè)方面出發(fā)：

所謂橫向覆蓋，指在編扎制度籠子時(shí)，要確保所有橫向上的公權(quán)力都被套上前述“雙重枷鎖”構(gòu)成的權(quán)力運(yùn)行閉環(huán)體系，做到“主體上全覆蓋、時(shí)間上全覆蓋、空間上全覆蓋、級(jí)別上全覆蓋以及數(shù)額上全覆蓋”。習(xí)近平總書記十分重視制度建設(shè)中的橫向覆蓋。他說(shuō)：“法治之下，任何人都不能心存僥幸，都不能指望法外施恩，沒(méi)有免罪的‘丹書鐵券，也沒(méi)有‘鐵帽子王。”[2]87又說(shuō)：“我們黨反腐敗不是看人下菜的‘勢(shì)利店，不是爭(zhēng)權(quán)奪利的‘紙牌屋，也不是有頭無(wú)尾的‘爛尾樓。”[2]195

所謂縱向覆蓋，指在編扎制度籠子時(shí)，要確保所有縱向上的公權(quán)力也要被套上“雙重枷鎖”構(gòu)成的權(quán)力運(yùn)行閉環(huán)體系，從而解決監(jiān)督者更要接受監(jiān)督的問(wèn)題。習(xí)近平總書記非常重視縱向覆蓋。他說(shuō)，“執(zhí)紀(jì)者必先守紀(jì)，律人者必先律己”，要讓“懲惡揚(yáng)善的利劍永不蒙塵”。[2]72上述論斷說(shuō)明，扎緊制度籠子在縱向覆蓋方面沒(méi)有禁區(qū)，也沒(méi)有特區(qū)。

要說(shuō)明的是，為了徹底做到縱向覆蓋，必須建設(shè)公權(quán)力監(jiān)督的循環(huán)體系[7]。所謂公權(quán)力監(jiān)督的循環(huán)體系，指公權(quán)力監(jiān)督要形成一個(gè)首尾銜接、無(wú)縫對(duì)接的環(huán)狀監(jiān)督鏈條。非如此，要么某一層級(jí)的監(jiān)督權(quán)處于不受監(jiān)督的“裸奔”狀態(tài);要么陷入無(wú)休止的追問(wèn)中，公權(quán)力A后面要設(shè)置公權(quán)力B監(jiān)督，公權(quán)力B后面要設(shè)置公權(quán)力C監(jiān)督，公權(quán)力C后面要設(shè)置公權(quán)力D監(jiān)督……。

要成功構(gòu)建公權(quán)力監(jiān)督的循環(huán)體系，關(guān)鍵在于發(fā)揮人民群眾的力量。人民群眾有雙重身份：一方面，單個(gè)的老百姓“處江湖之遠(yuǎn)”，作為行政相對(duì)人，自然要受到公權(quán)力的管理;另一方面，聚合的老百姓“居廟堂之高”，作為整體性的人民，能夠通過(guò)各級(jí)人民代表大會(huì)管控各類公權(quán)力。

顯然，正是人民群眾的雙重身份，才讓權(quán)力監(jiān)督的循環(huán)體系得以建成，并最終打通縱向覆蓋的“最后一公里”。其基本邏輯如下：（1）公權(quán)力A1、A2、A3作為行政權(quán)，管理“處江湖之遠(yuǎn)”的老百姓;（2）公權(quán)力B作為監(jiān)督權(quán)，對(duì)所有的公權(quán)力A1、A2、A3實(shí)施監(jiān)督，以做到橫向覆蓋;（3）公權(quán)力C作為更高層級(jí)的監(jiān)督權(quán)，對(duì)作為監(jiān)督權(quán)的公權(quán)力B實(shí)施監(jiān)督，以做到初步的縱向覆蓋;（4）整體性的人民群眾“居廟堂之高”，運(yùn)用手中的“人民問(wèn)責(zé)權(quán)”，對(duì)更高層級(jí)的監(jiān)督權(quán)即公權(quán)力C實(shí)施監(jiān)督，以做到更進(jìn)一步的縱向覆蓋。關(guān)于在監(jiān)督體系中引入“人民問(wèn)責(zé)權(quán)”的重要性，習(xí)近平總書記說(shuō)：“只有讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，才能更好地把政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)。”[4]391又說(shuō)：“老百姓是天，老百姓是地。……我們要始終接受人民群眾批評(píng)和監(jiān)督。”[2]58（5）非常關(guān)鍵的一步，“人民問(wèn)責(zé)權(quán)”如果濫用（特別是不作為），會(huì)受到公權(quán)力A1、A2、A3的監(jiān)督。質(zhì)言之，公權(quán)力A1、A2、A3作為行政權(quán)，會(huì)運(yùn)用提供劣質(zhì)公共服務(wù)的方法，對(duì)“人民問(wèn)責(zé)權(quán)”實(shí)施另類意義上的監(jiān)督。進(jìn)一步說(shuō)，懾于公權(quán)力A1、A2、A3有可能提供劣質(zhì)公共服務(wù)，“人民問(wèn)責(zé)權(quán)”不敢不作為，從而獲得監(jiān)督公權(quán)力C的持續(xù)動(dòng)力，并由此實(shí)現(xiàn)徹底的縱向覆蓋。循環(huán)體系示意圖如下：

總之，從“為何”層面進(jìn)一步發(fā)掘扎緊制度籠子的時(shí)代價(jià)值，以提升認(rèn)同度;從“用何”層面進(jìn)一步優(yōu)選扎緊制度籠子的原材料，以提升精準(zhǔn)度、震懾度、靈敏度;從“如何”層面進(jìn)一步改進(jìn)扎緊制度籠子的編扎技術(shù)，以提升覆蓋度。五“度”齊抓，制度籠子自然越扎越緊，進(jìn)而發(fā)揮其“法網(wǎng)恢恢，疏而不漏”的功效。

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Working Links and Index Optimization for Tightening the Cage of Institutions

WANG Ping， CAO Juan （School of Marxism， Anhui University， Hefei 230039， Anhui， China）

Abstract： There are three working links in tightening the system cage： exploring the value of the times， optimizing raw materials， and improving the weaving technology. These correspond to the issues of “why”， “how to use” and “how to tighten the cage” respectively. Correspondingly， there are five working indicators for tightening the system cage： recognition， accuracy， deterrence， sensitivity and coverage， respectively evaluating the degree of the value of the times， the optimization level of raw materials， and the improvement of weaving technology. In order to achieve the indicator optimization， we need to work at simultaneously in the above three aspects： further exploring the value of the times， enhancing the degree of recognition， further optimizing raw materials to improve accuracy， deterrence power and sensitivity; further improving binding technology to improve coverage.

Key words： tightening the system cage; working links; working indexes