堅持以人民為中心 扎實做好新時代地方立法工作

□楊 潔

堅持以人民為中心是習近平法治思想的一項重要內容，是全面依法治國的基本立場，是地方立法必須遵循的根本價值取向。習近平總書記強調，“全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎是人民，必須堅持為了人民、依靠人民?！鄙钊胴瀼芈鋵嵙暯椒ㄖ嗡枷?，要求我們始終不渝地堅持以人民為中心，將其貫穿于地方立法的全過程和各方面，做到立法為了人民、依靠人民、造福人民，用法治保障人民安居樂業。

一、堅持以人民為中心，就要堅持不懈加強惠民立法

隨著經濟社會持續發展和人民生活水平不斷提高，人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長，迫切需要不斷健全滿足人民日益增長的美好生活需要必備的法律法規制度，加強惠民立法是地方立法踐行以人民為中心的首要任務。如何把握當前和今后一個時期加強惠民立法的重點方向，需要我們認真學習領會習近平總書記重要講話精神、中央重要會議精神及省委工作要求。習近平總書記多次強調要加強重點領域立法，其中涉及的公共衛生、生態文明等領域，都是事關人民群眾切身利益的惠民立法?！斗ㄖ沃袊ㄔO規劃（2020—2025年）》提出，“加強保障和改善民生、創新社會治理方面的法律制度建設，為推進教育現代化、實施健康中國戰略、維護社會治安等提供有力保障。”《法治社會建設實施綱要（2020—2025年）》提出，“完善教育、勞動就業、收入分配、社會保障、醫療衛生、食品藥品、安全生產、道路交通、扶貧、慈善、社會救助等領域和退役軍人、婦女、未成年人、老年人、殘疾人正當權益保護等方面的法律法規；完善疫情防控相關立法，全面加強公共衛生領域相關法律法規建設；完善弘揚社會主義核心價值觀的法律政策體系，加強見義勇為、尊崇英烈、志愿服務、孝老愛親等方面立法?！痹谕七M惠民立法過程中，要切實把握好以上重點和要求。

同時，在加強惠民立法方面，要注重靈活運用立法形式，特別是對于人民群眾日常生活某些事項的立法，可以采用“小快靈”“小切口”，需要幾條就定幾條，重在解決實際問題。要著眼于解決人民群眾急難愁盼問題，把有限的立法資源真正用在“刀刃”上，多開展一些“雪中送炭”式的立法，讓人民群眾在惠民立法中感受更多溫暖、收獲更多紅利，用立法守護人民的心。

二、堅持以人民為中心，就要在地方立法中扎實踐行全過程人民民主

習近平總書記關于發展全過程人民民主的重要論述始于基層立法聯系點工作，在地方立法中扎實踐行全過程人民民主有著特殊重要意義，這是對民主立法的深化和拓展，其核心在于為了人民、依靠人民，歸根結底就是堅持以人民為中心。把全過程人民民主的理念、原則和要求貫徹到地方立法的全流程、全鏈條、全方位，對地方立法工作提出了很多新的更高要求。但在當前地方立法中，社會公眾廣泛有序參與、立法征求意見、公眾意見采納反饋、立法公開透明等方面還有不少短板，需要對照全過程人民民主的要求，持續加以改進。

比如，《法治中國建設規劃（2020-2025年）》提出，“健全立法征求意見機制，擴大公眾參與的覆蓋面和代表性?！薄敖∪⒎ㄕ髑蠊娨庖姴杉{反饋機制，對相對集中的意見未予以采納的，應當進行說明。”這為我們加強和改進工作指明了方向，應當不斷健全立法征求意見及采納反饋機制，持續拓展立法征求意見的方式途徑，圍繞立法規劃計劃編制、法規草案面向社會征求意見以及立法調研、立法聽證、立法協商等方面推出更多務實創新舉措，確保社會公眾參與度、覆蓋面及代表性不斷提升。對于立法中征集的意見不能“一聽了之”“一看了之”，要在互動和反饋上狠下功夫，對于已采納的意見，可以采取電話、信函或者法規新聞發布會等多種方式向提出立法意見的有關人員作出反饋，這也有利于調動社會公眾參與立法的積極性；對相對集中的意見未予以采納的，應當實事求是、有理有據地做出解釋說明，更好地凝聚共識、增進包容。

又如，《法治中國建設規劃（2020—2025年）》強調要增強立法透明度。全過程人民民主是最廣泛、最真實、最管用的民主，而真實有賴于公開透明，具體到地方立法就是要不斷增強透明度，這直接關乎社會公眾對立法的知情權、參與權、表達權和監督權。從實際出發，加強立法宣傳無疑是增強立法透明度的重要舉措。當前，地方立法宣傳一定程度上存在著“重結果、輕過程”的問題，大多圍繞制定出臺后的法規展開，對立法過程的宣傳報道相對較少，影響了立法透明度，為此，要著力加強對立法過程的宣傳報道，也更利于講好立法故事、全過程人民民主故事。

再如，在充分發揮基層立法聯系點作用上，也有很多工作有待做實做細，包括如何推動立法聯系點密切聯系群眾、廣泛收集立法意見建議，如何豐富立法聯系點種類、發揮各自專長優勢，以及如何加強立法聯系點自身建設等等。近年來，全國人大常委會法工委的基層立法聯系點工作為地方人大作出了表率，上海虹橋街道基層立法聯系點積累了大量寶貴經驗，都值得我們認真學習借鑒，結合各自實際不斷探索創新。

三、堅持以人民為中心，就要充分發揮人大及其常委會在地方立法中的主導作用

各級人大及其常委會作為同人民群眾保持密切聯系的代表機關，始終代表人民利益，沒有任何自己的特殊利益。充分發揮人大及其常委會在立法中的主導作用，是立法堅持以人民為中心的題中應有之義，有利于杜絕部門利益法制化問題，更好地平衡和表達各方利益訴求，最大限度維護人民群眾利益。

要把人大及其常委會的主導作用，體現在法規的立項、起草、論證、審議等各個環節，以此來推動以人民為中心的發展思想落實落地。在法規立項上，對于群眾熱切期盼的法規項目，人大及其常委會要主動“點菜上桌”，而不能“等米下鍋”，推動相關法規項目及早進入地方立法規劃、計劃，當然也要堅持盡力而為、量力而行，尊重立法規律和客觀實際。在法規草案起草上，對于涉及群眾切身利益的法規項目，原則上應當由人大及其常委會牽頭起草，這樣能夠更加公平合理地體現人民群眾的愿望和利益，從源頭上減少不必要的利益沖突。在法規的論證、審議等環節，通過發揮人大及其常委會在立法中的主導作用，更好地踐行以人民為中心，還意味著對立法謙抑精神的堅守，堅持有所為、有所不為?！斗ㄖ紊鐣ㄔO實施綱要（2020-2025年）》強調，“沒有法律和行政法規依據，不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。”新修訂的行政處罰法規定，在地方性法規中擬補充設定行政處罰的，應當通過聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見，并向制定機關作出書面說明。以上這些規定，分別從實體和程序上就更好維護人民群眾合法權益予以規范和保障，在地方立法中應當貫徹執行好。

四、堅持以人民為中心，就要在地方立法中汲取和傳承中華優秀傳統法律文化精華

中華優秀傳統法律文化精華，凝聚了中華民族的偉大創造力和中華法治文明的深厚底蘊，有很多優秀的思想和理念值得我們傳承。民惟邦本、本固邦寧的民本理念，天下無訟、以和為貴的價值追求，“萬物各得其和以生，各得其養以成”的人與自然和諧共生理念，這些優秀傳統文化中的治理智慧，充分彰顯了對人的尊重和關懷，以及對人與自然和諧的追求，因此應當更多吸收和體現到地方立法中，特別是社會民生、生態環保、基層治理等立法中，這無疑可以使法規集聚古今智慧，增強厚重感和穿透力，從而更好地調節社會關系、維護社會秩序、惠及人民群眾，同時也更容易得到社會公眾的情感認同。習近平總書記強調，“要注意把一些基本道德規范轉化為法律規范，使法律法規更多體現道德理念和人文關懷，通過法律的強制力來強化道德作用、確保道德底線，推動全社會道德素質提升?！边@是地方立法必須擔負起的職責使命，將“法安天下”與“德潤人心”融合于地方立法之中，強化道德對法治的支撐作用，強化對中華優秀傳統法律文化精華的傳承，特別是要把社會主義核心價值觀貫穿其中，這其中很多方面是一脈相承的，歸根結底是為了更好地實現良法善治，把以人民為中心落到實處。■