官員出庭應訴緣何引發熱議？

楊鵬五

近日，有媒體報道某行政機關負責人（以下簡稱“官員”）在中國庭審公開網的庭審直播中，就行政訴訟原告是否構成工傷發表意見，屬于就“實質性解決行政爭議”發表的意見。官員“出庭出聲”及“發表實質性意見”一時成為媒體熱議，那么，“出庭并出聲”應當成為官員出庭應訴的亮點嗎？官員在出庭應訴中，應當如何發表意見？

“出庭并出聲”是官員的法定職責

我們先了解官員出庭應訴制度的法律淵源。

我國的“行政機關負責人出庭應訴制度”即“官員出庭應訴制度”始建立于2014年修訂的行政訴訟法，該法第三條規定：“被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。”2017年再次修訂的行政訴訟法沿襲了這一制度。簡單來說，法律要求官員不僅要應訴，還要出庭應訴，出庭應訴時要說話，要發表意見，不能讓“民告官”卻只見到啞巴“官”。

但是官員應當如何出庭應訴？官員出庭應訴的相關程序、出庭的相關義務、出庭應訴效果保障等，2014年施行的行政訴訟法沒有進行細化規定。

2016年發布的《國務院辦公廳關于加強和改進行政應訴工作的意見》第四條規定：“被訴行政機關負責人要帶頭履行行政應訴職責，積極出庭應訴。不能出庭的，應當委托相應的工作人員出庭，不得僅委托律師出庭。對涉及重大公共利益、社會高度關注或者可能引發群體性事件等案件以及人民法院書面建議行政機關負責人出庭的案件，被訴行政機關負責人應當出庭。”

2020年7月1日施行的《最高人民法院關于行政機關負責人出庭應訴若干問題的規定》第四條，明確規定了行政機關負責人應當出庭的情形，即“對于涉及食品藥品安全、生態環境和資源保護、公共衛生安全等重大公共利益，社會高度關注或者可能引發群體性事件等的案件，人民法院應當通知行政機關負責人出庭應訴”。該法條第二款還規定，如果“被訴行政行為涉及公民、法人或者其他組織重大人身、財產權益的”，人民法院可以通知行政機關負責人出庭應訴。

該司法解釋第十一條還規定，訴訟參與人應當依法行使訴訟權利，履行訴訟義務。行政機關負責人或者行政機關委托的相應工作人員在庭審過程中，應當就案件情況進行陳述、答辯、提交證據、辯論、發表最后意見，對所依據的規范性文件進行解釋說明。行政機關負責人出庭應訴的，應當就實質性解決行政爭議發表意見。

媒體報道的上述案件屬于工傷認定行政確認案件，從報道的案情來看，屬于官員不必須出庭的情況。官員不必須出庭也出了庭，雖然也表達了官員的勤政，但是這并不應成為亮點而過多褒揚。

官員出庭應訴應表達平等觀念

官員出庭應訴之所以成為一種熱議現象，是因為在這種現象當中，官員不自覺地喜歡標榜自己，比如官員在庭審中表達行政機關在過去一年發生的行政行為司法維持率達到百分之多少，言下之意是自己負責的行政機關的執法水平高，或者在暗示法官此次被訴行政行為也應得到維持。從某種意義上來說，這是對“官員”對“權力”的一種標榜，是官員的一種自我感覺。

從行政訴訟法的角度來看，原告與被告的訴訟地位是平等的，既然是平等的，官員在法庭上就不應像自己在官場上一樣，處處要顯出高人一等。

我們還發現，有一些官員在法庭上說著說著，就不自覺地趾高氣揚起來，甚至有的官員說法庭今后應當如何處理此類案件，把法庭當成了自己在會場開會的感覺。官員在法庭上的這種行為是相當忌諱的，官員在法庭上發表意見，發表的是被告的意見，行政機關是法定被告，這個被告身份是永恒的，也就是說，在法庭上，行政機關永遠是被告，這是由行政訴訟的特點來決定的。既然是永恒的被告，那么就應當按照行政訴訟法規定的當事人義務來履行被告責任，同時，由于官員代表的是被訴行政機關，官員還應當按照行政法規定的法定職責或者三定方案在法庭上履行法定職責。因此，官員在法庭上具有雙重身份，不僅是當事人身份，還是行政管理法定職責在法庭上的延伸，這種法定職責在法庭上的履行也應當是平和的，甚至可以是謙卑的，是不應當趾高氣揚和高人一等的。

從這個意義上來說，原告的“告官見官”制度的設立，并不是非要見到“官”本人，而是需要更負責任的人（官員）來履行法定職責。

其次，根據我國公務員法第六十條的規定，公務員在執行公務時，下級公務員應當服從上級公務員，因此，在法庭上的官員履行法定職責的權利和寬度深度都高于一般的出庭應訴工作人員。《最高人民法院關于行政機關負責人出庭應訴若干問題的規定》要求官員出庭時應當陳述意見，更多地陳述和關于證據、執法程序乃至于發表實質性意見，就是為了讓行政爭議能夠得到更好的解決，讓更負責任的人來解決行政爭議。

因此，讓具備一定領導職務的官員出庭應訴，讓正職負責人或者至少是主管的副職負責人出庭應訴，來解決行政爭議，是官員出庭制度設立的實質意義。

官員在庭審中擔當訴訟參與人角色，發表意見既是其訴訟權利，也是其訴訟義務。就案件情況的陳述、答辯等方面發表意見，可以由出庭的一般行政機關工作人員進行，不必須由官員本人親自發表，官員可以不履行這些方面的訴訟義務。

官員出庭應訴應發表實質性意見

官員在庭審中擔當訴訟參與人角色，發表意見既是其訴訟權利，也是其訴訟義務。就案件情況的陳述、答辯等方面發表意見，可以由出庭的一般行政機關工作人員進行，不必須由官員本人親自發表，官員可以不履行這些方面的訴訟義務。但是，《最高人民法院關于行政機關負責人出庭應訴若干問題的規定》要求官員對某些事項應“就實質性解決行政爭議發表意見”，在我們討論的工傷行政確認案件中，官員如果僅就原告是否符合工傷認定條件而發表的意見，顯然不符合該司法解釋對官員出庭應訴的要求。

我們認為，需實質性解決的行政爭議一般情況下是指涉及重大公共利益、社會高度關注，或者房屋拆遷、土地征收等可能涉及群體性事件的行政爭議，是需要官員對政府部門及機構進行調解、協調，促進案件從實質上得到徹底、有效、妥善解決的行政爭議。工傷行政確認而產生的行政爭議案件，一般情況下不必須動用協調政府部門或相關機構等救濟途徑來解決。因此，僅就是否符合工傷認定條件而發表的意見，不屬于官員就實質性解決行政爭議發表的意見，在此案中，也并不需要官員發表這方面的意見，因為是否符合工傷認定條件，這類對照法條和事實即可得出結論的意見，由出庭應訴的一般工作人員來陳述和發表就可以達到庭審效果。讓官員在法庭上發表一般的意見，實在是不能表達行政機關的執法水平，甚至有嘩眾取寵之嫌。

從另一層次來理解“就實質性解決爭議發表意見”，我們認為，官員出庭應訴制度的建立應是以解決行政爭議為重要目標，但并不是每一類行政訴訟案件都屬于重大、關注、群體類的行政爭議，在法律規定官員“應當出庭”或者“可以出庭”的行政訴訟案件中，只要官員出庭，都應當就行政爭議是否能夠實質性解決而發表意見。需要厘清的是，官員發表的意見并不是因該意見屬于庭審的爭議焦點（比如是否構成工傷）而成為實質性意見，而是以官員發表的意見能否實質性解決行政爭議為判斷標準，官員在法庭上可以為自己的行政行為辯護或者辯解，也可以說明行政專業技術，最重要的是，官員發表的意見是否包含有對可能的情況下錯誤行政行為的承認、道歉和彌補的內容。只有這樣把官民糾紛化解放在庭審的重要位置，才能進一步推進行政爭議的實質性化解。

總的來說，官員出庭應訴時如何陳述和表達意見，不僅需要官員在庭審前對被訴行政行為認真準備和對待，還需要官員具備更高的法治水平和行政專業技術；從“為人民服務”角度理解官員出庭應訴，就是要求有水平的官員在法庭上不僅能夠講清楚事情，還要求官員能夠為老百姓解決問題，這也是國家治理現代化對官員的要求，是法治政府建設的核心。有些官員由于不明白自己的出庭職責，在法庭上講一些空洞的大道理，陳述一些一般和普通的意見，這是違反“為人民服務”的內涵的。