《自貿(mào)港法》：頂格開放的新里程碑

文/劉新宇 馮曉鵬 丁婕 編輯/王亞亞

作為中國特色的自由貿(mào)易港制度實施以來的一個新里程碑，《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》（下稱《自貿(mào)港法》）于2021年6月10日經(jīng)全國人大常委會第三次審議通過，并自公布之日起施行。這是自2018年設(shè)立海南自由貿(mào)易港（下稱“海南自貿(mào)港”）以來，在三年理論探索和實踐積累基礎(chǔ)上的首次國家層面的專項立法，在法律層面上明確了海南自貿(mào)港的戰(zhàn)略定位和發(fā)展方向?！蹲再Q(mào)港法》也是全國人大首次為我國內(nèi)地地方的改革和開放專門立法，此前的深圳特區(qū)、雄安新區(qū)等地均無在國家層面的專門立法。這進一步彰顯了海南自貿(mào)港作為最高水平的開放形態(tài)所具有的特殊地位。

《自貿(mào)港法》頒布施行的背景

2018年4月13日，習(xí)總書記在慶祝海南建省辦經(jīng)濟特區(qū)30周年大會上鄭重宣布，黨中央決定支持海南全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)，支持海南逐步探索、穩(wěn)步推進中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)，分步驟、分階段建立自由貿(mào)易港政策和制度體系。次日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》（下稱《指導(dǎo)意見》）正式對外發(fā)布，為海南的發(fā)展勾畫出了“四步走”的發(fā)展藍圖（見附圖）。

《指導(dǎo)意見》為海南發(fā)展勾畫的“四步走”發(fā)展藍圖

為落實《指導(dǎo)意見》要求，2020年6月1日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》（下稱《總體方案》）?！犊傮w方案》在制度設(shè)計方面明確了包括貿(mào)易自由便利、投資自由便利、數(shù)據(jù)安全有序流動、稅收制度、風(fēng)險防控體系等11個方面的內(nèi)容，并明確了2025年前重點任務(wù)和2035年前重點任務(wù)。根據(jù)《總體方案》，海南自貿(mào)港將在2025年前適時啟動全島封關(guān)運作。

《自貿(mào)港法》以實現(xiàn)貿(mào)易、投資、跨境資金流動、人員進出、運輸來往自由便利和數(shù)據(jù)安全有序流動為目標(biāo)，把貿(mào)易自由便利、投資自由便利、財政財稅制度、生態(tài)環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與人才支撐和綜合措施六大核心板塊等一系列重大制度改革和試點措施納入了法律制度框架，為海南自貿(mào)港的建設(shè)和發(fā)展提供了全周期、高位階的法治指引和保障，為完成海南自貿(mào)港封關(guān)運作筑實了法律基礎(chǔ)。

《自貿(mào)港法》現(xiàn)實意義重大

作為全國人大常委會制定的高位階法律，《自貿(mào)港法》的頒布解決了海南自貿(mào)港缺乏基本法的問題，同時授予了海南省人大及其常委會一定的立法權(quán)限，標(biāo)志著海南自貿(mào)港建設(shè)和管理邁入了新階段。

首先，《自貿(mào)港法》是海南改革開放的基本法。自2018年黨中央決定支持海南全島建設(shè)自貿(mào)區(qū)以及《總體方案》發(fā)布以來，有關(guān)方面出臺海南自貿(mào)港相關(guān)政策文件110多份。隨著政策的密集落地，已基本形成了海南自貿(mào)港現(xiàn)有的制度體系。但在《自貿(mào)港法》出臺以前，海南自貿(mào)港缺少一個法律制度的總綱領(lǐng)，很多特殊政策需要由商務(wù)部、海關(guān)總署等部委以及海南各級人大和地方政府以部門規(guī)章、地方性法規(guī)和政策性文件的方式予以公布，管理體制協(xié)同不足，立法層級低，政策的權(quán)威性和確定性不高，市場投資者對權(quán)益保障的力度仍有疑慮。

《自貿(mào)港法》由全國人大常委會制定，也是關(guān)于海南自貿(mào)港建設(shè)的頂層設(shè)計，具有基本法、授權(quán)法、框架法、創(chuàng)新法等突出特點，為海南自貿(mào)港制度體系的落地和具體化定下基調(diào)。一方面，《自貿(mào)港法》界定了海南自貿(mào)港的性質(zhì)和法律地位、特殊管理體制；另一方面，《自貿(mào)港法》明確了海南自貿(mào)港建設(shè)和管理活動適用該法，沒有規(guī)定的適用其他法律法規(guī)的規(guī)定，理順了《自貿(mào)港法》和國內(nèi)其他現(xiàn)行法律的關(guān)系，以及和海南現(xiàn)有政策制度的關(guān)系，確定了海南自貿(mào)港所有制度改革、試點措施都應(yīng)當(dāng)符合其法律框架，也為專門適用于海南自貿(mào)港的制度集成創(chuàng)新提供了法律保障。

其次，《自貿(mào)港法》賦予海南廣泛的立法變通權(quán)。《自貿(mào)港法》授權(quán)海南省根據(jù)中央要求和法律規(guī)定行使改革自主權(quán)、授權(quán)海南省人大及常委會可根據(jù)該法，結(jié)合自貿(mào)港具體情況，就貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動制定法規(guī)或者對法律或者行政法規(guī)的規(guī)定做變通規(guī)定。這不僅使海南自貿(mào)港所適用的法律、政策、規(guī)定更接地氣，而且為海南自貿(mào)港作為各項先進制度的“試驗田”，大力推動新業(yè)態(tài)在自貿(mào)試驗區(qū)的試點運行提供了法律保障。例如，海南自貿(mào)港可進行商業(yè)航天市場保稅區(qū)試點，通過推動航空保稅維修相關(guān)政策的落地，發(fā)展壯大海南自貿(mào)港內(nèi)整機維修企業(yè)，形成航天零部件維修、制造企業(yè)的聚集；可在博鰲先行區(qū)試驗的基礎(chǔ)上，探索開發(fā)人工智能輔助決策產(chǎn)品，創(chuàng)新符合行業(yè)特點的準(zhǔn)入政策或產(chǎn)品注冊制度，以及推動配套醫(yī)療人工智能產(chǎn)品落地的相關(guān)政策；可進一步開放醫(yī)藥政策，優(yōu)化醫(yī)藥進口監(jiān)管制度，以吸引更多醫(yī)藥企業(yè)和醫(yī)療機構(gòu)落戶海南；在跨境電商行業(yè)領(lǐng)域，可試點以負面清單替代正面清單，對清單以外的貨物施行免稅政策，提高交易金額限制，實現(xiàn)更大范圍的開放；此外，還可考慮進一步提升人民幣的可兌換水平，以支持跨境資金流動的自由便利化。

《自貿(mào)港法》核心要點解讀

《自貿(mào)港法》共包括八章57條。其中，第二章至第七章共45條規(guī)定，回應(yīng)和深化了《總體方案》第二部分中提出的包括貿(mào)易自由便利、投資自由便利在內(nèi)的共11項制度構(gòu)成的重點板塊和重點問題。下面筆者擇取企業(yè)和投資者重點關(guān)注的內(nèi)容予以解讀。

全島封關(guān)運作，逐步實現(xiàn)貨物貿(mào)易零關(guān)稅

首先，針對海南自貿(mào)港與境外貿(mào)易投資“一線”與境內(nèi)區(qū)外“二線”對接中仍存在的諸多限制，《自貿(mào)港法》第十一條明確規(guī)定，實施“全島封關(guān)運作”模式，即將海南島全島打造成更大范圍的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，取消原先島內(nèi)特殊監(jiān)管的界限（海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域監(jiān)管區(qū)分“一線”“二線”監(jiān)管，就海南自貿(mào)港而言，“一線”指的是海南自貿(mào)港與境外之間，“二線”指的是海南自貿(mào)港與中國大陸其他區(qū)域之間）。這一運作模式將原試驗區(qū)內(nèi)政策的輻射能力擴展到全島，將加快全島自貿(mào)港的建設(shè)進程。

其次，《自貿(mào)港法》對封關(guān)運作做出了進一步的具體規(guī)定，在“一線”實施進出口負面清單，封關(guān)運作后對進口征稅商品實行目錄管理；在“二線”簡化運輸工具進口管理，對進入境內(nèi)區(qū)外時符合條件的貨物免征進口關(guān)稅，對進入海南自貿(mào)港的貨物，退還已征收的增值稅、消費稅。

此外，《自貿(mào)港法》還明確，對各類市場主體在島內(nèi)的貨物貿(mào)易實施低干預(yù)、高效能的監(jiān)管，一般貨物進入海南自貿(mào)港，海關(guān)按照有關(guān)規(guī)定均予放行，且在符合環(huán)保、安全等要求的前提下，對進出口貨物不設(shè)存儲期限，存放地點自由選擇。

最短外商投資負面清單

《總體方案》指出要打造公開、透明、可預(yù)期的投資環(huán)境，進一步激發(fā)各類市場主體活力。特別要大幅放寬海南自貿(mào)港的市場準(zhǔn)入，完善投資自由制度，保障公平競爭，完善產(chǎn)權(quán)保護制度。對此，《自貿(mào)港法》推行極簡審批和以大幅放寬準(zhǔn)入為重點的投資自由便利制度：一是全面放開投資準(zhǔn)入。除涉及國家安全、社會穩(wěn)定、生態(tài)保護紅線、重大公共利益等國家實行準(zhǔn)入管理的領(lǐng)域外，海南自貿(mào)港實行投資準(zhǔn)入全面放開。二是外商投資享受國民待遇，對外商投資實行準(zhǔn)入前國民待遇加負面清單管理制度。三是大幅放寬市場準(zhǔn)入。實行以過程監(jiān)管為重點的投資便利措施，逐步實施市場準(zhǔn)入承諾即入制。放寬市場準(zhǔn)入特別清單（特別措施）以及市場準(zhǔn)入承諾即入制的具體辦法，由國務(wù)院有關(guān)部門會同海南省制定。四是極簡審批。按照便利、高效、透明的原則，簡化辦事程序、提高辦事效率、優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，建立市場主體設(shè)立便利、經(jīng)營便利、注銷便利等制度，優(yōu)化破產(chǎn)程序。

稅收優(yōu)惠

《總體方案》提出，按照零關(guān)稅、低稅率、簡稅制、強法治、分階段的原則，逐步建立與高水平自由貿(mào)易港相適應(yīng)的稅收制度。

簡稅制方面，《自貿(mào)港法》指出，要按照稅種結(jié)構(gòu)簡單科學(xué)、稅制要素充分優(yōu)化、稅負水平明顯降低、收入歸屬清晰、財政收支基本均衡的原則建立稅制體系；在全島封關(guān)運作時，要充分簡并增值稅、消費稅、車輛購置稅、城市維護建設(shè)稅和教育費附加等稅費，在貨物和服務(wù)零售環(huán)節(jié)征收銷售稅，并在全島封關(guān)運作后進一步予以簡化。

零關(guān)稅方面，全島封關(guān)運作、簡并稅制后，海南自貿(mào)港對進口征稅商品實行目錄管理，目錄之外的貨物進入海南自貿(mào)港，免征進口關(guān)稅。另外對于從內(nèi)地進入海南自貿(mào)港區(qū)且在入島之前已經(jīng)被征收了消費稅和增值稅的貨物，為避免內(nèi)地貨物與進口貨物的稅負不平衡、不利于內(nèi)地貨物在海南市場的公平競爭，明確對內(nèi)地入島貨物“退還已征收的增值稅、消費稅”。

低稅率方面，對注冊在海南自貿(mào)港符合條件的企業(yè)，實行企業(yè)所得稅優(yōu)惠；對海南自貿(mào)港內(nèi)符合條件的個人，實行個人所得稅優(yōu)惠。根據(jù)此前發(fā)布的《關(guān)于海南自由貿(mào)易港企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策有關(guān)問題的公告》《關(guān)于海南自由貿(mào)易港高端緊缺人才個人所得稅政策的通知》等規(guī)定，對注冊在海南自貿(mào)港并實質(zhì)性運營的鼓勵類產(chǎn)業(yè)企業(yè)，減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅；對在海南自貿(mào)港工作的高端人才和緊缺人才，對其個人所得稅實際稅負超過15%的部分予以免征。

高效的人才支撐制度

高質(zhì)量的發(fā)展離不開人才，《自貿(mào)港法》在吸引更多高素質(zhì)人才來瓊方面同樣頗具亮點：一方面給予了人員進出更多的自由便利，如建立高效便利的出境入境管理制度，實行更加寬松的人員臨時出境入境政策，逐步實施更大范圍適用免簽入境政策，延長免簽停留時間，優(yōu)化出境入境檢查管理，提供出境入境通關(guān)便利等；另一方面，放寬了境外人員工作和職業(yè)考試限制，如實行便利的工作簽證政策，對外國人工作許可實行負面清單管理，進一步完善居留制度；放寬境外人員參加職業(yè)資格考試的限制，對符合條件的境外專業(yè)資格認定，實行單向認可清單制度等。

綜合措施

對于《總體方案》提出的其他方面的重要制度和措施，《自貿(mào)港法》將其納入了第七章“綜合措施”中，包括風(fēng)險防控、土地、金融、跨境資金流動、信用體系、糾紛解決機制等。

風(fēng)險防控體系方面，《總體方案》指出，要構(gòu)建風(fēng)險防控體系，針對性防范化解貿(mào)易、投資、金融、數(shù)據(jù)流動、生態(tài)和公共衛(wèi)生等領(lǐng)域的重大風(fēng)險。為此，《自貿(mào)港法》進一步做出如下規(guī)定：一是加強反走私綜合治理工作，依法打擊走私，強化監(jiān)管；二是依法實施外商投資安全審查制度；三是建立健全金融風(fēng)險防控制度，實施網(wǎng)絡(luò)安全等級保護制度，人員流動風(fēng)險防控制度，建立衛(wèi)生事件監(jiān)測預(yù)警機制和防控救治機制，做到金融安全、數(shù)據(jù)安全、人員安全、衛(wèi)生安全。

跨境資金流動方面，2021年3月，人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、外匯局發(fā)布了《關(guān)于金融支持海南全面深化改革開放的意見》，提出在跨境資金流動自由便利、投融資匯兌便利化、金融業(yè)對外開放等方面先行先試?！蹲再Q(mào)港法》第五十一條對此也予以了明確，海南自貿(mào)港將分階段開放資本項目，逐步推進非金融企業(yè)外債項下完全可兌換，推動跨境貿(mào)易結(jié)算便利化，有序推進海南自貿(mào)港與境外資金自由便利流動。

多元化商事糾紛解決機制方面，《自貿(mào)港法》第五十四條規(guī)定，要完善國際商事糾紛案件集中審判機制，提供國際商事仲裁、國際商事調(diào)解等多種非訴訟糾紛解決方式。這一規(guī)定回應(yīng)了《總體方案》關(guān)于要建立多元化商事糾紛解決機制的制度設(shè)計，有利于打造法制化、國際化的營商環(huán)境，吸引更多的外資進入；同時，還可對服務(wù)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生集聚和推動效應(yīng)。

對于《自貿(mào)港法》施行的展望

《自貿(mào)港法》的頒布實施將進一步加速中央重大決策部署的落地，為海南自貿(mào)港的進一步開放助力，對海南自貿(mào)港建設(shè)具有重要的引領(lǐng)作用。展望今后《自貿(mào)港法》的施行，筆者有以下兩大關(guān)注點和建議：

一是以《自貿(mào)港法》為綱，細化各項制度安排。目前，作為海南自貿(mào)港建設(shè)與運行的頂層設(shè)計，海南自貿(mào)港立法已在中央層面完成。下一步在《自貿(mào)港法》的框架下，針對金融、稅收、跨境資金流動、人員和數(shù)據(jù)流動以及民生和公共衛(wèi)生等方面的具體措施和風(fēng)險控制，還需制定相關(guān)的配套防控政策和實施細則。例如，在投資自由便利化方面，需制定《證券法》與《外商投資法》在海南自貿(mào)港的實施細則，并進一步完善外匯監(jiān)管制度；在財政稅收制度方面，需繼續(xù)完善稅收管理相關(guān)法律法規(guī)，制定明確的實質(zhì)經(jīng)營地、所在地居住判定標(biāo)準(zhǔn)，在海南自貿(mào)港稅收制度下強化對偷漏稅風(fēng)險的識別，在更開放的稅制安排下，制定防范稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移的相關(guān)操作標(biāo)準(zhǔn)和措施；在跨境數(shù)據(jù)流動管理方面，要推進有關(guān)數(shù)據(jù)流入和流出的負面清單、數(shù)據(jù)流動的財稅優(yōu)惠以及違法開展跨境數(shù)據(jù)流動的防范與處罰等方面的規(guī)則制定。

二是對接國際規(guī)則，細化制度設(shè)計。在未來自貿(mào)港的建設(shè)中，對具體各項制度的落地實施仍應(yīng)以國際最新經(jīng)貿(mào)規(guī)則為參考。例如，進一步明確不同所有制企業(yè)在準(zhǔn)入許可、經(jīng)營運營、要素獲取、標(biāo)準(zhǔn)制定、優(yōu)惠政策等方面獲得公平競爭、平等待遇的具體措施；協(xié)調(diào)外商投資管理制度與“全面放開市場準(zhǔn)入”的關(guān)系，明確負面清單外實行內(nèi)外一致管理的具體標(biāo)準(zhǔn)；實施適用于海南自貿(mào)港的資金支付與轉(zhuǎn)移制度；對海南自貿(mào)港基本的產(chǎn)權(quán)制度安排做出進一步的立法；建立海南自貿(mào)港與國際接軌的知識產(chǎn)權(quán)保護體系等等。

“小智治事，中智治人，大智立法”?！蹲再Q(mào)港法》的頒布對海南自貿(mào)港的建設(shè)和管理至關(guān)重要。自2018年10月設(shè)立起，海南自貿(mào)港就被寄予極高的期待，具有國際影響力的高水平自貿(mào)港的定位和頂格開放的目標(biāo)，承載著我國改革開放“試驗田”的使命。筆者相信，在作為海南自貿(mào)港基本法的《自貿(mào)港法》的框架下，海南自貿(mào)港的建設(shè)，必能最終成為引領(lǐng)我國新時代對外開放的鮮明旗幟和具有中國特色的重要開放門戶。