福清市農(nóng)房地一體調(diào)查工作實踐與探索

簡煊祥

（1.福州市勘測院福建，福建 福州 350003）

《中華人民共和國物權(quán)法》規(guī)定，宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。農(nóng)房一體調(diào)查工作是維護農(nóng)民合法權(quán)益，促進農(nóng)村社會秩序和諧穩(wěn)定的重要舉措。2011年，國土資源部、財政部、農(nóng)業(yè)部發(fā)布《國土資源部財政部農(nóng)業(yè)部關(guān)于加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》（國土資發(fā) 〔2011〕60號），2013年國土資源部發(fā)布《國土資源部關(guān)于進一步加快農(nóng)村地籍調(diào)查推進集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》（國土資發(fā)〔2013〕97號）要求加快農(nóng)房一體調(diào)查工作。福州市人民政府和有關(guān)部門充分認識到農(nóng)房一體調(diào)查工作的重要性和緊迫性，為推進該項工作，選取福清市作為全市農(nóng)房一體調(diào)查工作試點區(qū)域。

1 調(diào)查區(qū)概況

福清市是福建省福州市轄的一個縣級市，位于福建省東部沿海，華僑資源豐富，經(jīng)濟較為發(fā)達，是全國經(jīng)濟百強縣之一[1]。福清市農(nóng)房地一體調(diào)查工作涉及24個街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)，419個行政村，地籍圖測量面積約350 km2，調(diào)查宗地約30萬宗，工作總量居全省區(qū)縣（市）第一。調(diào)查區(qū)內(nèi)道路暢通、交通便利，土地使用情況主要以居民住宅為主，房屋建筑相對密集。住宅區(qū)多為混合結(jié)構(gòu)，少數(shù)為磚石和土木結(jié)構(gòu)，村莊住宅前后錯落不齊，排列較不規(guī)則。

2 房地一體調(diào)查工作流程及內(nèi)容

福清市農(nóng)房地一體調(diào)查工作流程主要包括已有資料收集利用；鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委、村民三級宣傳動員；航測、傾斜攝影測量、全野外數(shù)字測量相結(jié)合測繪地籍底圖；房地一體權(quán)屬調(diào)查；內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)處理建立房地一體數(shù)據(jù)庫等步驟。

2.1 已有資料收集利用

已有資料收集主要是收集政策性文件，包括國家、省、市、縣四級有關(guān)項目的政策文件為項目開展及驗收提供依據(jù)；已有控制點數(shù)據(jù)為項目提供起算數(shù)據(jù)；圖形數(shù)據(jù)包括已有1∶500DLG、土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、村莊管控邊界線、1∶2000數(shù)字正射影像數(shù)據(jù)確定項目作業(yè)范圍和地籍圖修補測提供地形數(shù)據(jù)；地籍、房屋發(fā)證檔案數(shù)據(jù)用于明確土地、房屋已登記發(fā)證情況和開展歷史發(fā)證宗地上圖落宗；戶籍數(shù)據(jù)和門牌數(shù)據(jù)用于查詢權(quán)利人家庭人員組成和更新宗地地名地址數(shù)據(jù)。

2.2 宣傳動員

宣傳動員主要對象為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委和村民，由政府統(tǒng)一部署，層層組織多次不同級別的宣傳動員大會，讓鎮(zhèn)（街）村組工作人員認識到房地一體調(diào)查工作的 重要性。同時，采用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、召開會議，設(shè)計宣傳海報、宣傳展板、宣傳單、宣傳冊等，向群眾發(fā)放宣傳資料，多層次、全方位廣泛宣傳房地一體調(diào)查的目的和意義，讓干部、群眾了解和明白房地一體調(diào)查給他們帶來的好處，自發(fā)參與到調(diào)查工作的全過程，使廣大人民群眾積極配合調(diào)查工作，提高調(diào)查工作的效率。

2.3 外業(yè)測量

外業(yè)測量采用航測、傾斜射影測量、全野外數(shù)字測圖法相結(jié)合生產(chǎn)工作底圖，其中地形數(shù)據(jù)生產(chǎn)采用航測、傾斜射影測量相結(jié)合方法，與界址相關(guān)的的地籍、房產(chǎn)要素生產(chǎn)按照相同精度采用全野外數(shù)字測圖法。外業(yè)測量主要包括圖根（相控）點布設(shè)、地形要素測量、地籍和房產(chǎn)要素測量。

2.4 房地一體調(diào)查

房地一體調(diào)查即在開展土地權(quán)屬調(diào)查的同時，調(diào)查地上房屋和構(gòu)筑物的產(chǎn)權(quán)狀況。主要操作流程有已登記宗地、房屋核查、未登記發(fā)證宗地、房屋調(diào)查、填寫調(diào)查臺賬、宗地界址調(diào)查、宗地草圖繪制、房產(chǎn)測量和照片拍攝。

2.5 內(nèi)業(yè)處理及數(shù)據(jù)建庫

內(nèi)業(yè)處理及數(shù)據(jù)建庫采用基于AutoCAD2006開發(fā)的不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查建庫一體化軟件，對調(diào)查數(shù)據(jù)進行整理、錄入。建庫主要操作流程有已登記發(fā)證宗地的“上圖”、現(xiàn)狀宗地繪制、自然幢繪制、房地一體數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)、房產(chǎn)分層圖繪制、數(shù)據(jù)監(jiān)理、成果輸出等步驟。

3 房地一體調(diào)查過程中存在的問題

3.1 工作進展困難

農(nóng)村地區(qū)民眾普遍都具有文化程度不高、思想觀念相對保守等特點[2]。在福清市農(nóng)房一體調(diào)查工作開展過程中發(fā)現(xiàn)，越遠離市區(qū)的農(nóng)民權(quán)屬意識越淡薄，大多都認為房屋已建成，房地權(quán)屬已經(jīng)很明確了，不需要再做房地一體調(diào)查，所以在房地一體調(diào)查工作實施中不積極，配合度差，很大程度上影響了房地一體調(diào)查工作的開展。

3.2 調(diào)查反復(fù)

根據(jù)福清市房地一體調(diào)查工作流程，調(diào)查過程可分為普查和收尾兩個階段。普查即在宣傳動員后在項目組和村委確定的時間段內(nèi)對村莊范圍內(nèi)的所有農(nóng)房進行房地一體調(diào)查。收尾即在普查結(jié)束后，對未調(diào)查的農(nóng)房進行統(tǒng)計，反饋給村委后確定時間對未調(diào)查農(nóng)房進行房地一體調(diào)查。由于福清是全國著名僑鄉(xiāng)，華僑資源豐富，大部分村莊都有出國務(wù)工和外地經(jīng)商人員，部分人員聯(lián)系不到或者無法在約定的時間配合調(diào)查。為完成村莊調(diào)查率，調(diào)查工作不可能一次就完成，需要多次進場，這勢必會影響調(diào)查工作進度。

3.3 歷史發(fā)證宗地落宗難

歷史發(fā)證宗地落宗是根據(jù)歷史發(fā)證宗地檔案信息將歷史發(fā)證宗地展繪到地籍圖上，并跟現(xiàn)狀宗地建立關(guān)聯(lián)關(guān)系[3]。根據(jù)相關(guān)文件要求，福清市房地一體調(diào)查工作要對已發(fā)證宗地進行落宗并跟現(xiàn)狀宗地建立關(guān)聯(lián)關(guān)系。通過梳理福清市歷史發(fā)證宗地檔案數(shù)據(jù)大多存在無坐標、只有簡單形狀、與現(xiàn)狀宗地差別過大、發(fā)證權(quán)利人與現(xiàn)使用人不一致等情況，無法直接根據(jù)歷史發(fā)證宗地檔案信息進行落宗，只有少數(shù)權(quán)利人無變化、房屋形狀與發(fā)證一致的可直接根據(jù)歷史發(fā)證宗地檔案信息進行落宗。

3.4 宗地范圍確定問題

宗地是地籍的最小單元，是權(quán)屬界址線封閉的地塊或空間[4]，原則上由一個權(quán)利人所有或者使用的相連成片的用地范圍應(yīng)劃分為一宗地，不相連片的兩塊或兩塊以上則劃分為兩宗或者多宗地[5]。此外，宗地范圍還要根據(jù)宗地審批情況和當?shù)匾?guī)定的面積標準來確定[6]。 在福清市農(nóng)房一體調(diào)查工作過程中發(fā)現(xiàn)，大部分原已登記發(fā)證宗地均發(fā)生了變化且農(nóng)房占地面積基本超過規(guī)定的面積標準。除了已登記發(fā)證未變化宗地按已登記范圍確定宗地范圍比較明確外，如何確定已登記發(fā)證已變化、未登記發(fā)證符合發(fā)證條件、未登記發(fā)證不符合發(fā)證條件等類型宗地范圍是房地一體調(diào)查工作的難點。

3.5 房地一體化數(shù)據(jù)庫建設(shè)

福清市農(nóng)房地一體調(diào)查采用航測、全野外測量結(jié)合權(quán)屬調(diào)查的形式完成。成果主要有DWG格式的地籍圖、宗地圖、房產(chǎn)分戶圖等圖件和地籍、房屋調(diào)查表[7]。 調(diào)查數(shù)據(jù)來源廣泛、數(shù)據(jù)量大且數(shù)據(jù)格式復(fù)雜。傳統(tǒng)的建庫流程主要包括數(shù)據(jù)檢查、標準化和數(shù)據(jù)分層入庫兩個方面[8]。基本上是分別建立地籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫和房屋調(diào)查數(shù)據(jù)庫，通過字段將地籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫和房屋調(diào)查數(shù)據(jù)庫建立關(guān)聯(lián)關(guān)系。如何將歷史發(fā)證宗地與現(xiàn)狀宗地建立關(guān)聯(lián)關(guān)系、現(xiàn)狀宗地與房屋建立關(guān)聯(lián)關(guān)系、高效處理海量調(diào)查數(shù)據(jù)等都是房地一體化數(shù)據(jù)庫建設(shè)的難點。

4 解決思路和方法

4.1 提高農(nóng)民權(quán)屬意識

為全面落實福清市房地一體調(diào)查工作，項目組通過媒體宣傳、召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)村委會議、召開村民代表大會、張貼宣傳海報等方式對房地一體調(diào)查工作意義進行多層次、全方位廣泛宣傳，充分調(diào)動農(nóng)民配合的積極性。同時，在項目聯(lián)席會議辦公室組織和領(lǐng)導(dǎo)下制定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委、項目組、村民的四級協(xié)同工作流程，建立溝通反饋機制，有效提高調(diào)查效率。

4.2 解決多次進場調(diào)查反復(fù)

針對多次進場和調(diào)查反復(fù)的問題，在普查和收尾完成后，對未調(diào)查農(nóng)房進行統(tǒng)計并以書面形式同時反饋村委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并明確再次進場時間和調(diào)查截止時間在村委進行公示，同時向自然資源部門和規(guī)劃局地籍科進行備案。對調(diào)查截止時間后仍未調(diào)查的農(nóng)房不再進行調(diào)查。

4.3 確定歷史發(fā)證宗地位置

福清市歷史發(fā)證宗地檔案數(shù)據(jù)大多存在無坐標、只有簡單形狀、與現(xiàn)狀宗地差別過大、發(fā)證權(quán)利人與現(xiàn)使用人不一致等情況，很難確定歷史發(fā)證宗地位置。有學(xué)者提出基于地理編碼引擎的不動產(chǎn)落宗方法，可以實現(xiàn)描述性地址信息空間定量化表達，輔助不動產(chǎn)落宗工作的開展[9]。福清市歷史發(fā)證宗地采用歷史發(fā)證宗地段地號信息、結(jié)合歷史發(fā)證地籍圖資料、歷史DLG、DOM數(shù)據(jù)比對相結(jié)合的方法進行定位。實驗表明該方法可以有效定位歷史發(fā)證宗地。

4.4 分類確定宗地范圍

已登記發(fā)證未發(fā)生變化宗地，按原發(fā)證宗地范圍確定宗地范圍。已登記發(fā)證已發(fā)生變化宗地，按實際使用界限確定宗地范圍。符合發(fā)證條件但未發(fā)證的宗地，宗地范圍按以下方案確定：1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》實施前的宗的按實際使用界線確定宗地范圍；1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》實施起至1987年《土地管理法》實施時止，房屋結(jié)構(gòu)為磚、土、木且不超過2層的宅基地，用地未變化的，按實際使用界線確定宗地范圍；1987年《土地管理法》實施后的宗地，按照實際使用界線確定宗地范圍。

4.5 面向?qū)ο髽?gòu)建房地一體調(diào)查數(shù)據(jù)庫

參照相關(guān)國家不動產(chǎn)數(shù)據(jù)庫建設(shè)規(guī)范，房地一體化數(shù)據(jù)庫建設(shè)主要包括數(shù)據(jù)庫結(jié)構(gòu)和數(shù)據(jù)庫表。福清市農(nóng)房地一體調(diào)查建庫生產(chǎn)平臺是在AutoCAD2006基礎(chǔ)上，采用面向?qū)ο蟮脑O(shè)計方式，按房地一體調(diào)查數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)，把不動產(chǎn)權(quán)籍中宗地、房屋及權(quán)利人三者錯綜復(fù)雜的關(guān)系通過對象關(guān)系結(jié)構(gòu)圖關(guān)聯(lián)起來，建立圖屬一致的房地一體調(diào)查數(shù)據(jù)庫，如圖1所示。

圖1 房地一體調(diào)查數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)

5 結(jié) 語

農(nóng)房地一體調(diào)查涉及廣大農(nóng)民的切身利益，是促進農(nóng)村社會秩序和諧穩(wěn)定的重要工作，但同時也是一項政策性強、現(xiàn)場問題復(fù)雜、技術(shù)實施難度較大的工作。文章以福州農(nóng)房地一體調(diào)查工作試點為例，簡要介紹了農(nóng)房地一體調(diào)查工作的流程和工作內(nèi)容，總結(jié)了農(nóng)房地一體調(diào)查工作過程中存在的問題，并提出相應(yīng)的解決思路和方法，為農(nóng)房地一體調(diào)查工作的順利開展和下一步開展的農(nóng)房地確權(quán)發(fā)證打下堅實的 基礎(chǔ)。