實現養老保險全國統籌的制度梗阻和改革路徑研究

文/關博 王雯

實現全國統籌是促進養老保險制度更加公平、更可持續、更有韌性發展的關鍵所在。在基本制度承重、社會支持、技術保障等方面，中國已經充分具備推動養老保險全國統籌的基礎條件。但在提高統籌層次和央地責任再配置過程中，將帶來地方責任主體約束效應弱化、參保約束松弛、地方待遇攀比等一系列風險，有可能嚴重影響制度穩健運行。建議在科學界定全國統籌內涵的前提下，采用“兩步走方式”推進全國統籌。用5年左右的時間，以統一制度結構和基本規定為前提，以財務風險共擔為目標，以基金統一管理為準繩，以全國范圍內部分基金共濟為基礎形成全國統籌制度框架。再用10年左右時間，深化制度整合，清晰主體權責，推動基金統收統支，全面完成全國統籌改革。

實現養老保險全國統籌的基礎條件

（一）制度承重條件：養老保險綜合改革不斷深化

經過多年努力，中國職工基本養老保險制度建設取得長足進步，制度運行總體穩健，重大改革有序推進，社會統籌與個人賬戶制度結構不斷優化，中央調劑制度和基金市場化運營階段性拓展了制度的改革空間，轉制成本等制度梗阻性問題得到了根本解決，使制度具備進行較大范圍優化調整的承重能力。

一是職工基本養老保險基本面階段性平穩。雖然受疫情等因素影響，制度財務壓力明顯加大，基金階段性減收問題突出，但制度運行總體平穩，待遇按期發放。但必須指出，“十三五”時期制度撫養比降速約為“十二五”時期的2倍，制度面臨著加速老齡化風險，制度參保人員結構和財務結構出現不良化苗頭，這意味著養老保險穩定運行窗口期總體有限，改革機遇轉瞬即逝。

二是前期重大改革為制度運行“減負”。中央調劑制度改革先行，一些制度贍養結構沉重、財務壓力較大省份階段性平衡了收支缺口，部分減輕了制度整體財務可持續性壓力。同時，劃轉國有資本充實社保基金改革有序推進，2017年11月，國務院印發了《關于劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案的通知》，要求將中央和地方國有及國有控股大中型企業、金融機構資本的10%充實社保基金，優先用以彌補企業職工基本養老保險制度轉軌時期因視同繳費年限政策形成的基金缺口，并對制度中長期支付缺口負有償付責任。這使職工基本養老保險改革過程中形成的“轉制成本”問題得到了根本解決，制度不再面臨“背著窟窿”運行的壓力，為進一步深化改革和促進成熟定型提供了“輕裝上陣”的條件。

三是社保基金運行提效進一步改善了改革窗口期條件。根據《基本養老基金投資管理辦法》，各地養老基金已經開始集中并委托給全國社保基金理事會運營。按照全國社保基金理事會歷史投資績效匡算，可以使基本養老保險存量資金的可支付月數提高約5個百分點，強化對結構性改革帶來制度收支波動的風險對沖能力，為全國統籌改革啟動和實施創造更穩健的制度條件。

（二）技術保障條件：征繳體制改革和信息系統完善為全國統籌提供了有力支撐

一是征繳體制改革漸進深化。征繳改革推動社保費隨稅同征、隨稅同管和隨稅同查，對于基金跑冒滴漏行為形成了更強的法律約束和震懾，帶來基金征管效率更高、管理更嚴。且便于形成垂直化基金征繳、管理和使用體制，實現了養老基金籌集渠道的透明化和統一化，央地事權責權進一步明晰，逐步消解屬地在基金征繳方面的利益糾葛和策略行為，為下一步養老保險全國“一盤棋”打開了改革空間。

二是全國統一的社保信息平臺基本構建完成。全國統一的社保信息平臺將原來各省相對獨立的信息系統按照統一架構重構并串聯，實現了全國范圍內信息系統的全面整合。通過在全國范圍內把基金的登記、申報、審核、收繳、發放、稽核等內容納入垂直管理，動態監測每個參保者的繳費、流動和待遇領取情況，賦予中央層面對于養老基金運行的實際監管手段，并提升動態監管效率，減少業務經辦過程中的流程損耗和數據漏出，為全面打破基本養老保險省級分割局面，在全國范圍內統籌利用基金提供了堅實的技術保障。

（三）社會支持條件：理論界和社會輿論對養老保險全國統籌保持較高關注與認可

長期以來，養老保險問題一直是中國理論界的研究熱點，而養老保險統籌層次偏低，以及由此帶來的制度結構不平衡和保障待遇不公平問題，成為理論界的關注重點。養老保險全國統籌具備調節地區間制度結構性不公平，促進縮小待遇差距的功能，因此獲得了學界和社會普遍的認可和擁護，呈現出“一邊倒”支持態勢。推進養老保險全國統籌已經成為社會普遍共識，改革阻力小，社會支持度高。

全面實現養老保險全國統籌的改革風險點

（一）主體責任約束效應存在弱化風險

在省級統籌管理的治理結構下，養老基金征繳、待遇“保發放”、財務“補缺口”責任都統一于地方政府層面，各地雖然存在一定的“放水養魚”動機，但會充分考慮財務可負擔能力不斷提升擴面強度、強化費基稽核。在全國統籌實施后，落實養老保險待遇所需籌資由中央層級統籌負責，制度財務平衡和相應財務補助責任也完全轉化為中央事權。主體權責關系變化既剝離了制度管理、基金籌集與財務兜底之間的清晰的激勵相容關系，可能會造成地方層面提升參保質量的積極性弱化。部分地方在全國統籌推進的預期下，已開始擴大躉交參保范圍，對提前退休把關不嚴，甚至出現加速消耗已有基金的道德風險，使制度運行穩健性受到損害。

（二）企業合規參保繳費存在約束松弛風險

參保和征繳效率不高是養老保險制度運行中的“老大難”問題。按全口徑職工平均工資計算，中國養老保險實際交繳率不足90%，且有20%的在職參保人員處于中斷繳費狀態。由于當前中國征繳管理將基金征收職能與基數核定工作分離，在全國基金統收統支后，基金雖然實現了垂直征繳和撥付，但征繳機關對單位繳費基數不實、用工瞞報漏保等情況缺少監測手段和剛性約束機制，使參保繳費“漏出”問題難以得到根除。

（三）中央財務責任存在泛化風險

長期以來，中國養老保險的財務責任高度地方化，在制度運行中發生的征繳“缺口”，優先通過地方存量養老基金劃轉、地方財政兜底等方式化解。養老保險全面統收統支后，地方財政對于基金的財務責任也同步上移，隨著制度內贍養結構持續惡化，養老保險在人口老齡化高峰時面臨的財務風險壓力將由中央財政全面負責，導致中央責任邊界存在無限化趨勢。此外，對于業已形成的基金積累，由于其管理權主要在地方政府，全國統籌后調撥使用也將面臨一定的不便，使養老保險前期積累紅利不能充分發揮“反哺”制度和熨平風險的功能。

（四）制度待遇支付存在攀比風險

全國統籌有統一養老保險基本政策的要求，意味著要在基金統收統支的同時，推動各地待遇確定和待遇調整機制的一致化。由于中國地方經濟社會發展差異和制度發展的路徑依賴，待遇確定和調整口徑的統一面臨一定難度。一方面各地養老金計發參數和待遇調整比例存在一定差異，部分經濟發達地區和基金收支壓力較小地區參數設定明顯更加寬松，如遵循統一標準確定和調整待遇，會造成新、舊退休人員待遇水平較原計算方式不一致，帶來參保群體間攀比問題。同時，養老保險基本政策統一使各地退休人員對于縮小待遇差距形成了新的預期，對于待遇調整“就高不就低”抱有更高期待，存在引發平均主義福利沖動的風險。

以“兩步走”為核心，全面實現養老保險全國統籌

（一）以現實約束為考量再厘清全國統籌內涵

一是充分考慮制度全面整合的現實困難。在之前改革中，均把制度規范統一作為統籌管理基本要求。當前中國各地經濟社會發展條件確實差異較大，基本制度結構也不平衡，按照省級指標確定基本養老保險的參保繳費政策依據，已經能夠在較大范圍內發揮整合制度的功能，現階段按照全國統一依據驟然整合制度改革成本過高，實現也缺乏可行路徑。在全國統籌改革起步早期，可以聚焦于基本制度結構統一、制度管理統一，并提高基金共濟調節能力。

二是不宜過快推進基金統收統支。在基金管理方面，存量基金集中分布于少數東部省市，相關省市也是全國統籌后資金來源的重要“貢獻源”，其參保擴面情況和繳費規范情況對養老保險制度的平穩運行發揮著至關重要的作用。因此，在實現養老保險全國統籌的過程中，必須充分考慮地方的積極性和主動性的維持與調動。簡單驟然采取基金統一歸集的做法，既會導致地市、省和中央三級之間資金大規模的頻繁調動，更加會使省級及以下政府對養老保險不負有直接財務責任，導致財權與事權的分離，不利于養老保險高質量參保、規范征繳等工作的落實。

三是形成“分步漸進”的改革路徑。從中國啟動全國統籌改革出發點來看，推動制度公平保障是制度的主要目標，擴大養老保險風險池實現共擔財務風險是制度的主要任務，在制度部分改革維度尚不具備推進條件的情況下，可以推動優先實現制度基本功能發揮。將全國統籌改革任務分解為“短期目標”和“最終目標”，并分步推進。其中短期目標是指，加快在中央統管下建立起具有全國范圍內風險調劑功能的基金管理框架，將一定比例籌資上解形成中央統籌基金。其中長期目標是指，待改革條件更加成熟后，推進全國的制度統一和基金統收統支。

（二）以加快統籌功能的構建與發揮為改革“第一步”

一是適時終止中央調劑金運行。進一步壓縮中央調劑制度運行時限，以1～2年時間作為改革過渡期。其間在繼續提高中央調劑金提取比例，加大調劑力度的同時，完善全國統籌所需的制度、管理、財務、技術等前提準備條件。健全過渡期政府間養老保險基金缺口責任分擔機制，充分調動存量財力共同化解可能面臨的局部養老金支付壓力。

二是建立具有全國范圍內風險調劑功能的“央地雙層統籌”架構。為防止改革路徑延長，甚至出現“過而不渡”的情況，建議以制度功能有效發揮為目標，把制度規則和結構統一，強化基金共管和風險調劑，作為全國統籌實現的“初級階段”。在此階段，重點在于規范基本制度結構和待遇調整等關鍵機制設計，并將超過50%的基金上解形成中央統籌基金，在不改變各地待遇計發標準的前提下，按各地方實際支付需要的50%撥付，結余部分留作調劑。允許地方階段性保有一定比例的資金管理并承擔相應的支付責任，同時，省級統籌單位要對養老保險制度運行績效承擔一定的財務責任，確保財權與事權的統一完整。基金當期和歷史結余全部納入省級財政專戶管理，但除支付可能發生當期缺口外，未經中央授權或批準不得動用。

（三）以制度整合和夯實全國統籌質量為改革“第二步”

一是整合養老保險基本政策。在全國統籌改革“短期目標”實現后，立即進入改革深化期，用10年左右時間，進一步完善養老保險基本政策，整合各行其是的制度“碎片”，實現各地參保條件和參保對象范圍、費率和繳費基數計算辦法、養老保險待遇領取條件和待遇計發參數確定依據等政策要件統一規范。注重把新業態從業人員等各類城鎮就業和參與經濟活動勞動者納入職工基本養老保險制度，為城鎮就業勞動者創造更加公平共享的參保機會。建立全國統一的職工基本養老保險待遇支付標準，逐步縮小地區間養老金待遇至合理水平。

二是全面實現基金的統收統支。在基本制度整合實現后，同步啟動基金的統收統支管理。在全國范圍編制統一的養老保險預算，根據參保人數、待遇領取人數、繳費基數、計發待遇等統一核算確定年度財務收支責任。參保人員和用人單位的繳費統一征繳匯集為單一基金，根據支出責任下撥支付。在各省之間，參保人員只轉移養老保險關系，基金不再轉移，從根本上解決參保人員養老保險權益跨地區轉移接續不便的難題。

三是全國統籌改革為契機推進養老保險綜合改革深化。養老基金全國統收統支將極大改善制度的運行效率，也為養老保險制度進一步定型創造了有利的改革窗口期。在籌資端，按照以支定收、略有結余原則，穩定財政補助水平，減少基金不必要籌集和積累，進一步探索養老保險費“降費”空間。到2035年，實現養老保險單位費率再下降2個百分點。在支付端，穩定基本養老保險替代率水平，進一步完善待遇計發公式，引入精算因子概念，把基金收支平衡作為個人賬戶記賬利率水平的重要考量。基于消費品價格指數變動，統籌社會平均工資增長、新退休人員養老金水平增長、基金承受能力等因素，建立養老保險待遇指數化調整機制。適時延長最低繳費年限，建立“全額養老金”領取制度，引導參保職工長繳多繳。

（四）以“權責清晰”為依據優化中央地方責任清單

一是明確劃分中央地方政府養老保險事權管理責任。在參保環節，繼續強化地方主體責任，建立參保目標與財務分擔責任聯動機制，把“在職應參保人數”與“在職實際參保人數”作為該省養老基金上解規模核定的參考因素，對因實際參保人數不足形成的上解資金缺口由地方財政分擔負責，確保“應保盡保”。在基金征繳環節加強“條塊銜接”，強化人社、稅務的信息互通和參保征繳聯動，以稅務機關個人所得納稅基數作為養老保險基數核定的重要參考。根據參保政策和相關經辦服務的整合及改進情況，到2025年由征繳機關統一實施繳費基數核定與費用征收，努力實現“應繳盡繳”。

二是形成與事權責任相適應的財務兜底責任機制。按照補助水平合理，補助責任清晰，補助增長可控為原則，以央地事權為依據重新劃分財政補助責任。對于視同繳費年限等原因形成的制度轉制成本，繼續由中央財政承擔補助責任。對于因參保擴面不力和征繳績效不佳導致基金籌資不充分而產生的收支缺口，按照央地責任共擔。對于地方自行躉繳擴面等違規操作形成的制度債務，由地方財政自行負擔。對于人口老齡化引致贍養比惡化帶來的系統性風險，由中央財政承擔補助責任。堅持長期精算平衡管理，明確財政補助上限水平，當財務缺口壓力突破臨界標準時，通過養老保險制度基本參量調整實現基金動態平衡，徹底消除制度對于財政補助的依賴慣性。

三是有序發揮地方存量資金的戰略儲備功能。對于地方業已形成的養老基金結余部分，繼續由地方自行管理，鼓勵地方委托全國社保基金理事會進行市場化運營，提高基金中長期收益能力和對養老保險制度的支持能力，作為養老保險制度應對人口老齡化又一戰略儲備資金。在存量資金使用方面，嚴格把握資金支出方向，地方存量養老基金僅用于職工基本養老保險相關事項，防止養老基金變性或者異化為地方經濟發展“小金庫”。