國際組織中的國家話語權

文/馬榮久

國際組織與國家行為體存在密切的互動關系，這不僅彰顯于國際組織的構建與運行中，而且融入了有關國家保持或增強制度性話語權的對外戰略。本文將理論邏輯與事實分析相結合，從權力概念的分析入手，闡釋國家權力和影響力彰顯于國際組織建立與運行中的三個關鍵節點，在此基礎上探討國家行為體在國際組織中制度性話語權的來源，并簡要論及中國增強自身在國際組織中話語權的基本策略選擇等。

權力、結構性權力與話語權

權力經常被設想為某行為體采取某種行動以影響另一個行為體的能力，而這種能力會改變各種特定的未來事件的模式。正如羅伯特·達爾指出的，權力在某種程度上意味著“讓別人去做某些他們自己不會去做的事情的能力”。由于影響、控制或支配其他國家行為體的能力常常和某些資源的占有聯系在一起，現實主義學者傾向于將權力定義為資源的占有。然而，難以否認的是，那些擁有一定資源的國家并不總是能夠在戰略互動或談判博弈中得到它們想要的結果，或者說，一個國家日益提升的經濟和軍事實力并不會自然而然地轉化為它在國際社會中的權力和影響力。顯然，權力不應簡單地歸結為有可能產生結果的資源；我們還需要超越單純基于資源或物質力量而直接產生的影響、支配、制約與服從，從廣泛而不是狹隘的視野中來思考權力。事實上，很多因素決定了國家權力的來源和形式，有些因素是有形的、直接的，有些因素則是間接的或結構性的。

結構性權力是形成和決定全球各種政治經濟結構的權力，其他國家及其政治機構、企業、同樣重要的科學家和相關專業人員等都不得不在安全、生產、金融、知識、運輸體系、貿易等結構中活動。與此同時，結構還賦予行為體以不同的位置和角色，將不同的能力和權益分配給各主體，并且塑造相關行為體的自我認知和主觀利益。對于國家而言，結構性權力乃是從根本上決定辦事方法、影響事態走向的能力，是構造與其他行為體之間互動關系框架結構的能力。不同于關系性權力及其作用方式，結構性權力在其實施過程中通常以間接性、非人格化、彌漫性的方式持續發揮作用。因此，如果有一方在相互關系中也能決定周圍環境的結構，無論是制度性的還是規范性的，那么各方在相互關系中的相對權力就會增大或減少。

在主權國家間的互動關系日益“制度化”的背景下，一系列覆蓋不同互動領域的國際組織和多邊機制已成為結構性權力的重要載體，也是結構性權力在國家之間分配的主要平臺。對于國家行為體而言，這種結構性權力尤其體現為國際組織中的國家話語權，即所謂制度性話語權。制度性話語權融合了制度性權力和話語權，兩者相輔相成。制度性權力主要是指通過規則、程序及其所界定的正式或者非正式的制度來指引、約束他者的行動（或非行動）的能力。話語權則意味著一方有能力去影響和塑造他者思考問題或者議程的方式，尤其是有能力倡導和傳播一套話語和理念并將其作為集體行動的向導，并借助它們對互動進程中的規范和規則予以解釋和再解釋。從歷史和現實的角度來看，國際組織和機制的產生和發展，通常反映了國際權力結構的新變化，同時承載著制度性話語權的再分配。

國家在國際組織中話語權的實踐路徑

國際制度的創設乃是自主的和自利的行為體之間致力于解決集體行動困境的制度談判的過程。作為這一過程的產物，不同的國際組織在組織形態、成員資格、議題范圍、決策程序、投票規則、適應性與靈活性等制度設計方面顯示出不同的特征，進而賦予各參與方不同的權力地位和話語權。

總體來看，作為制定和執行集體選擇時通行的做法，國際組織的表決機制是其制度設計的關鍵環節，并直接影響到各參與方對有關事項決定權的范圍和大小。不同于“共識”或者“一致”的決策規則，多數表決和加權多數表決的制度設計通常賦予某一或某些參與方更大的影響力。比如，按照當前《國際貨幣基金組織協定》的有關安排，該組織執行加權投票表決制，在涉及重大事項時需要總投票權的85%表決通過，由此投票權比重逾17%的美國在“協定”的修訂、確立新總裁人選等問題上擁有事實上的“否決權”。日本是亞洲發展銀行的發起國和最大的出資國，其認繳股本份額占比逾16%，而且歷任亞行行長均來自日本，因此日本在該組織具有最為突出的影響力與話語權。

國際組織在其建立之后，著眼于不斷實現其確立的目標與宗旨而進入議程的實施階段。此時國際組織作為互動的場所與平臺，可以為各參與方尋求合作以更好應對它們共同關心的問題提供時間和空間上的安排。與此同時，潛在的合作議題通常牽涉到不同國家的利益關切、利害得失，甚至是其對內對外的戰略目標和規劃，這就為國際組織運行中的議程設置提供了博弈空間。

可以認為，一個國家在國際組織中的權力突出體現為議程設置權，即設計和發起議題，動員支持者，通過采取積極措施（比如單獨或聯合的政府提議以及其他程序性措施等）使得自己重視或偏好的議題得到充分考慮，從而有機會成為有關各方在制度框架下合作的基點，進而推動確立行動的方向和建立可接受的行動的界限。這樣一來，國家的利益訴求和目標偏好就得到有效的延伸和體現。例如，在世界貿易組織（WTO）及其前身關稅及貿易總協定（GATT）所推動的多邊自由貿易談判進程中，盡管在制度設計上各回合談判需以共識為基礎，且每個成員享有平等的表決權，但在實際操作中，該組織最主要的成果都是在一個由少數國家組成的小圈子內的非正式會晤中先作出決定，再擴展到其他成員。歷史地看，美國、歐共體、日本和加拿大四方構成了作為決策核心的“四方集團”（Quad），即所謂“綠屋會議”（Green Room Meeting）的最初成員國。“四方集團”一度主導了“東京回合”（1973—1979）和“烏拉圭回合”（1986—1994）的談判，它們提出議程和草案，并推動一些對發達國家更為有利的協定。而發展中國家則在該組織內部長期處于高度不利地位，在實際的決策過程中基本被排除和忽視，很少能成功提出自己的議程。國際組織中的上述現象，正是巴克拉克（Peter Bachrach）和巴拉茲（Morton S.Baratz）所稱的“權力的第二層面”。

在國際組織這一政治現象產生與發展的歷史進程中，人類有關和平與安全、發展與進步、治理與秩序的理念始終發揮著引導和塑造的作用。例如，維護集體安全以及保障基本人權等理念為聯合國的創設提供了路線圖；“通過在基礎設施及其他生產性領域的投資，促進亞洲經濟可持續發展、創造財富并改善基礎設施互聯互通”，則在協調亞洲基礎設施投資銀行（AIIB）的構建與運行的多邊行動中起到凝聚合作的作用。從上述以及更為廣泛的事例來看，就像馬克斯·韋伯提出的，“常常是理念所創造出的‘世界影像’——如同鐵路岔道上的扳道工一樣——決定著行動在利益動力的推動下運行的軌道”。顯然，作為集體行動中理念的提出者、倡議者或引領者，相關國家將有機會更為有效地發揮影響力；尤其是在存在著多種選擇或存在著多種觀念的競爭時，誰的觀念占據主流地位，誰就在事實上像“扳道工”一樣決定著行動的方向。

理念代表人們對事實、因果關系和公正等的看法，并通常借助一套話語體系表達出來。在國際互動的貿易、發展、環境、人權、安全等不同領域，相關理念不僅幫助界定集體行動的目標指向，而且塑造集體行動的具體進程，并對結果產生深遠影響。因此，在國際制度框架下的互動進程中，有關國家要想更為有效地擴大自身的話語權和發揮影響力，就需要成為話語體系的構建者、偏好結構的塑造者，尤其是共享理念的倡導者。“通過塑造他者的認知、認識和偏好，使其接受在現存秩序中的角色”，你就能夠讓自己想要的結果也成為他人想要的結果。在史蒂文·盧克斯（Steven Lukes）看來，這就是權力的第三層面。

國家在國際組織中話語權的來源

國家實力因素實際上指向基于物質資源的國家之間相對實力變化在制度性話語權分配進程中所產生的影響。這一影響在某一特定歷史時刻，譬如當下的“權力轉移”進程中往往尤為突出。

第一，基于物質資源的國家相對實力。從較為廣泛的國際制度現象來看，一方可支配資源的多少、市場規模的大小等實力因素通常在多邊制度框架下的談判進程中發揮作用，即“享有更大權力的國家可以擁有更為廣闊的行動余地”，從而不僅塑造了制度設計，也在相當大程度上影響著議程設置。

第二，某一特定歷史時刻的國家相對實力。作為一種國際政治現象，國際組織往往產生于人類歷史上的某一重大時刻，如國際聯盟和聯合國出現于戰爭與和平的轉折點上。在這些轉折點上，國家間的相對實力顯示出深刻的變化，而國際組織事實上承載了一部分國家在制度設計、議程設置以及行動理念上的偏好。例如，在二戰后重建國際體系的重大時刻，美國具備其他國家難以匹敵的綜合實力，有機會和物質條件去引領和構建諸如北約（NATO）、GATT、國際貨幣基金組織（IMF）等一系列涵蓋不同領域的制度框架，并在其中持續享有主導性的話語權。

第三，權力轉移進程中的國家相對實力。所謂權力轉移時刻（意指改變或顛覆國際體系的霸權戰爭）不會是人們所期待的。然而，在某一特定問題領域，對于作為參與方的各國家行為體之間實力對比的變化，以國際組織和機制等為代表的國際制度體系需要在一定條件下予以包容性回應。正如我們所看到的，在2008年的全球金融危機之后，二十國集團（G20）由一個西方七國財長會議倡議的財長和央行行長會議機制升級為領導人峰會，部分取代西方七國集團（G7）的作用，成為一個至關重要的全球經濟治理論壇。由此，全球經濟治理領域的話語權更多地轉向新興國家。

上述分析顯示國際制度領域一個重要的因果機制，即實力的分配及其變化常常影響有關各方在國際組織中制度性話語權的大小；但難以否認的是，單純的實力因素并不直接起作用，相對實力的變化也未必能夠實現話語權的再分配。因此，在各種不同的制度框架下的互動進程中，尤其值得思考的是國家能力建設，尤其是多邊外交能力建設在制度性話語權的產生與分配機制中的關鍵作用。

第一，制度談判能力。國際制度框架下的合作顯然不是一個自然而然的結果，通往“帕累托最優”的路徑注定是談判磋商的征程。從這個意義上說，談判權充斥于國際組織從產生到消亡的全過程。對于國家行為體而言，談判權有賴于在尋求共識的過程中進行多方博弈和討價還價的策略與技巧，尤其是善于把擁有的優勢資源轉化為談判籌碼。客觀來看，作為擁有領導能力的談判方，其在談判進程中既要目標明確、立場堅定，又要因勢利導，能夠在全球（如“南南合作”）或者地區范圍內吸引和動員相關議題的支持者和追隨者，以促進為實現某一特定的共同目標而采取集體行動。

應該看到，多邊外交舞臺上的談判是由具體的外交或涉外事務工作人員來負責實施的，這包括國際組織中的工作人員以及各成員方派出的政府官員或工作人員。就其影響談判過程和結果的能力而言，相關人士必須在多邊場合擁有一定的政治資本，而累積可利用的政治資本則需要不斷地致力于提升外交技巧、拓展人脈關系網絡，以及贏得被信任和尊重的聲譽。可以認為，國際組織中的人員配置以及談判人員的素質，尤其在于是否擁有足夠數量的受過正規培訓并掌握相關知識和技能的人才，都與一個國家在多邊外交中的談判權與領導力密切相關。因此，這是國家能力建設的重要方面。

第二，國家角色定位。毫無疑問，多邊外交能力建設是一個長期的和持續的系統工程，并非一朝一夕之功。從這個意義上說，多邊外交能力建設的一個重要取向是明確和秉持其在國際組織以及更為廣泛的國際制度體系中的角色定位。在當代世界，國際社會面臨的超越國家邊界的問題和挑戰越來越多，國際組織倡導多邊主義、制定國際規則、提出全球問題的解決方案，在全球治理進程中發揮著不可替代的作用。與此同時，伴隨著國家之間互動關系的制度化日益廣泛和深入，國際組織承載著國際秩序的維系、發展、變革和調整。從歷史和時代發展的客觀趨勢來看，國家行為體理應積極地融入國際制度和全球治理體系，并成為國際組織和多邊機制的參與者、塑造者和建設者。這無疑是全球化時代對于國家角色的客觀要求，事實上也為有關國家保持和提升其在全球體系中的結構性權力開辟通道。

中國與國際組織中的話語權

理解國際組織中的權力分布及其來源，需要研究者思考不同理論觀點中圍繞權力問題的因果關系要素間的互動。在此，我們需要特別明確相關研究的現實指向意義。圍繞國際組織的多邊外交政策和行為，中國需要積極布局并明確著力點。

第一，提升發展中國家在國際組織中的話語權。中國外交需順勢而為，一方面，參與和融入現有的制度安排，尊重現行的原則、規范，通過負責任國家的身體力行，維護一個基于規則的國際秩序；另一方面，積極推動各方對現有國際制度安排進行必要的補充和完善，尤其是在當前圍繞的世界貿易組織爭端解決機制的改革、完善全球環境治理和世界公共衛生治理的制度體系等方面。中國應在制度談判進程中團結新興國家，攜手發展中國家，致力于提升包括自身在內的非西方國家的制度性話語權。

第二，作為中國整體外交布局的優先方向，新時代的周邊外交順應制度框架在周邊地區的邏輯延展，因勢利導、順勢而為，提升地區制度性話語權始終應作為政策制定與實施的著力點。具體來看，這個著力點應循三條路徑，即深入參與和積極構建地區多邊制度框架、引領制度框架下的議程設置、倡導與傳播共享理念。主動適應地區經濟一體化和制度框架下安全合作的發展趨勢，積極參與相關地區組織和機制，并在決策機制、議程設置以及人員配置等方面擁有發言權和影響力，中國走出贏得地區制度性話語權的第一步。主動發起、組織和協調集體行動，去創設一系列地區性制度框架與合作機制，構建與其他國家互動的架構與平臺，塑造共享的利益、目標和規范，這是中國贏得地區制度性話語權的另一個重要步驟。

第三，在與國際組織的密切互動進程中，中國要高度重視多邊外交能力建設，尤其是在多邊外交舞臺上的話語傳播能力、制度談判能力、人員配置能力。從國際組織中各參與方之間互動關系的效果來看，多邊與雙邊相向而行，方能相得益彰，即國家行為體以雙邊關系推動多邊互動、以多邊互動深化雙邊關系，維護、利用和創造制度框架合作中的機遇，妥善應對制度框架互動中的困境。就此而言，中國旨在提升自身在國際組織中制度性話語權的外交努力，不是與其他國家的“零和”博弈。當然，制度性話語權不是“霸權”，也不是買來的。制度性話語權應是建立在“原則、規范、規則和決策程序”最大程度共識基礎上的，是以共享的利益和目標作為基礎的，因而是持續、穩定的、被承認和接受的。這些方面應當為中國的多邊外交行為提供借鑒。