論我國行政復議管轄體制的完善
——《行政復議法（征求意見稿）》第30—34條評介

文/馬懷德

行政復議法修改已經列入十三屆全國人大常委會立法規劃?，F行行政復議管轄體制嚴重制約了行政復議制度的發展，成為修法的重點內容。2020年11月，司法部發布《中華人民共和國行政復議法（修訂）（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），大幅修改現行“條塊結合”的管轄體制，確立相對集中的管轄體制。這一體制的利弊得失，值得認真探討。

現行行政復議管轄體制及其困境

《行政復議法》規定“條塊結合”的管轄體制，是為了發揮“條條管轄”的專業性和“塊塊管轄”的便利性，但這種體制存在公正性不足等困境。

（一）現行行政復議管轄體制及其組織法依據

《行政復議法》第12—16條規定了“條塊結合”的管轄體制。一是選擇管轄，即對縣級以上地方政府部門的行為不服的，向本級政府或上級部門申請復議。二是“條條管轄”，即對海關、金融、國稅、外匯管理等實行垂直領導的行政機關和國家安全機關的行為不服的，向上級部門申請復議；對地方政府的行為不服的，向上級政府申請復議。三是自我管轄，即對國務院部門或省級政府的行為不服的，向該國務院部門或省級政府申請復議。對復議決定不服的，向法院起訴或向國務院申請裁決，國務院的裁決為最終裁決。

《憲法》第108條規定，縣級以上地方政府領導所屬各部門和下級政府，有權改變或撤銷所屬各部門和下級政府不適當的決定。據此，行政機關上下級存在領導與被領導關系：一級地方政府要接受上級政府領導；政府部門要接受本級政府和上級部門雙重領導?！兜胤礁骷壢嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣裾M織法》第66條也規定，省級政府部門受省級政府領導，并受國務院部門領導。行政領導關系的具體表現之一是層級監督權。所謂層級監督權，是指上級機關對下級機關的監督權，上級機關有權改變或撤銷所屬部門不適當的命令、指示和下級機關不適當的決定、命令。

行政復議以行政領導關系為基礎，是層級監督的具體形式。行政復議管轄體制是建立在行政領導關系基礎上的，是層級監督在行政復議領域的具體制度設計。換言之，行政復議機關之所以能管轄復議案件，就是因為復議機關與被申請人之間存在行政領導關系。除了自我管轄和國務院不管轄復議案件等特殊情況，原則上有領導關系的，有復議管轄權；沒有領導關系的，沒有復議管轄權?，F行“條塊結合”的復議管轄體制便是以行政領導關系為基礎。《行政復議法》第12條第1款規定的選擇管轄也是基于同級政府和上級部門對被申請人的雙重領導。

（二）現行行政復議管轄體制的困境

第一，復議資源過于分散，影響行政復議作用的發揮?，F行管轄體制下，復議機關眾多且分散。相應地，復議機構、人員、經費、場所等過于分散，復議資源配置嚴重不合理。在這種情況下，有些機構無案可辦，有些機構卻無人辦案，嚴重影響辦案質量，難以有效化解爭議。根據《全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國行政復議法〉實施情況的報告》，約38.2%的縣級政府沒有法制機構，或者只掛牌、無編制，平均每個縣級政府專職復議人員不到1人。

第二，案件審理標準不統一，導致“同案不同判”。受管轄權分散的影響，對同一案件，往往有兩個機關有權管轄。不同機關對法律適用、事實認定、程序選擇等做法不同，易導致“同案不同判”。因此，就可能存在同一案件，由兩個復議機關作出兩個不同復議決定的情況。更為嚴重的是，對于多個類似案件，不同復議機關“多頭辦案”，作出不盡相同的決定，造成“同案不同判”，損害行政復議的公信力。

第三，“多頭共管”，不便于群眾找準復議機關。依據現行管轄體制，復議機關林立，“多頭共管”現象普遍，尋找復議機關可能找不準、找不到。實踐中，很多申請人不了解復議制度，難以找到復議機關。尤其是在職權轉移、推諉扯皮的情況下，即使申請人知道復議機關，最終也可能沒有機關受理。此外，上級部門不在本地，案件由其管轄，申請人還必須去外地申請復議，既不便利，也增加了維權成本，還容易導致矛盾上移，不利于就地就近解決糾紛。

第四，部門利益影響行政復議的公正性。實踐中，涉及政府部門的案件多由上級部門管轄。但部門利益會影響甚至破壞復議的公正性。下級部門做出行政行為有時事先請示上級部門，或經過上級部門批準，上下級部門之間在政績考核等方面的關聯性等，容易導致上級部門偏袒下級部門，作出不公正的復議決定。而且，在自我管轄的情形下，國務院部門和省級政府既是復議當事人，又是審理案件的“法官”，部門利益嚴重影響案件處理，不符合自然公正原則。

《行政復議法（征求意見稿）》規定的管轄體制及其進步意義

“治國無其法則亂，守法而不變則衰。”為應對現行管轄體制的困境，司法部《征求意見稿》將“條塊管轄”修改為相對集中管轄。

（一）相對集中復議管轄及其組織法依據

《征求意見稿》第30條取消了地方政府部門的復議管轄權，規定由縣級以上地方政府管轄。第34條取消了地方性法規規定復議前置情形的權限。對于自我管轄以及“條條管轄”的特殊情形等，《征求意見稿》未作修改?？傮w而言，《征求意見稿》確立了相對集中的管轄體制，將“條塊管轄”修改為以“塊塊管轄”為主、“條條管轄”為補充的體制。在組織法依據方面，行政領導關系和復議管轄權并不是必然對應的。復議管轄權只是行政領導關系和層級監督權的具體表現形式，而非唯一形式。行政領導關系和層級監督權可以通過其他制度形式得到具體落實，如政績考核等。因此，雖然地方政府部門對下級部門有領導權，但取消其管轄權也是說得通的。

（二）相對集中復議管轄的必要性

相對集中復議管轄是優化復議資源配置的重要舉措。黨的十九屆四中全會指出，要使政府機構設置更加科學、職能更加優化、權責更加協同?！墩髑笠庖姼濉废鄬袕妥h管轄，既能大幅精簡機構和人員，有利于節省人力、物力、財力，優化復議機構配置；又能夠集中復議人員和隊伍，為復議人員專業化和職業化打下基礎?？傊?，相對集中復議管轄能夠解決復議資源配置分散、“無案可辦”“無人辦案”的問題，有利于發揮行政復議的規模效應。

相對集中復議管轄是統一辦案標準、實現“同案同判”的客觀要求。相對集中復議管轄后，復議案件基本統一由縣級以上地方政府管轄，辦案標準將會日益統一化、規范化，能夠避免“同案不同判”。同一案件被兩個復議機關受理并作出決定的情況將不復存在，類似案件也多由同一復議機關審理，辦案標準和處理結果也將趨于一致，有利于實現“同案同判”。

相對集中復議管轄是便民利民的現實需要。高效便民是行政活動的基本要求?！墩髑笠庖姼濉废鄬袕妥h管轄后，公民不必再困擾于選擇復議機關，只需向地方政府申請即可；申請復議也不必前往外地，只需要在本地申請即可，大大節約了成本，還避免了矛盾上移，有利于就地就近解決糾紛。廣東省佛山市的改革試點表明，相對集中復議管轄后，行政相對人申請復議更加便利、成本更低。

相對集中復議管轄是增強復議公正性、發揮化解行政爭議主渠道作用的必然要求?！墩髑笠庖姼濉返?條規定了復議“公正”原則。一級政府是綜合性行政機關，其級別高于本級政府部門，更加獨立，較少受政府部門干擾，更容易得到當事人的理解認同。相對集中復議管轄后，部門利益影響復議公正性的頑疾將得到有效改善。而且，相對集中管轄也方便統一聘請專家學者組成復議委員會，這也有利于促進復議公正。

（三）相對集中復議管轄的可行性

相對集中復議管轄已成為社會共識。中央全面依法治國委員會通過的《行政復議體制改革方案》要求優化復議資源配置。學界對于現行管轄體制的困境、相對集中管轄的可行性和必要性已有一定共識，相對集中復議管轄的理論條件已經成熟。實務界還提出了具體的改革建議。在社會輿論方面，人民群眾對于現行管轄體制的弊端更是有切身體會。

地方改革試點工作為相對集中復議管轄提供了實踐基礎。2008年，《國務院法制辦公室關于在部分省、直轄市開展行政復議委員會試點工作的通知》開始部署改革試點。2010年，國務院《關于加強法治政府建設的意見》提出開展相對集中行政復議審理。目前，全國已有20余個?。▍^/市）開展了集中管轄試點。從試點情況看，集中復議管轄能夠整合復議資源、統一辦案標準、提高復議的公正性。

相對集中行政處罰權為相對集中復議管轄提供了重要參照。2021年修訂的《行政處罰法》第18條第1款明確了相對集中處罰制度，有利于合理配置執法力量，促進嚴格規范公正文明執法。相對集中處罰權制度的啟示意義在于集中復議管轄的可行性和基層經驗：相對集中處罰表明相對集中復議管轄是可行的；要把相對集中復議管轄的地方經驗上升為法律，在全國范圍內推廣。

域外立法經驗為相對集中復議管轄提供了重要借鑒。日本、韓國以及我國臺灣地區十分重視行政復議制度在爭議解決中的作用。尤其是在韓國，一級政府統一管轄復議案件；我國臺灣地區的“訴愿法”也規定，一級地方政府統一管轄復議案件。這些國家和地區的復議管轄制度表明，由一級政府管轄復議案件，政府部門不管轄復議案件，是可行且必要的。

《行政復議法（征求意見稿）》中管轄體制的不足及完善建議

就發揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用而言，《征求意見稿》規定的管轄體制仍存在一定的不足，需進一步完善。

（一）保留“條條管轄”的問題

《征求意見稿》保留“條條管轄”有兩個原因：一是這些復議機關與被申請人之間的領導關系，以及上級部門的專業性；二是集中復議管轄改革是一項重大改革，不能一蹴而就，需要循序漸進。不過，行政組織法是行政復議管轄體制的重要依據，但并非唯一依據。便民原則、維護依法行政、化解爭議等也是確定管轄體制的重要依據。因此，雖然對涉及海關、金融、外匯管理等的復議案件實行集中管轄缺乏組織法基礎，但對申請人而言更加方便、公正，有利于促進依法行政和化解爭議。而且，從“有原則就有例外”角度講，行政復議法授予一級政府管轄涉及垂直領導的行政機關的案件，是以法律形式作出的授權和例外規定，并非無法可依?？紤]到“條條管轄”模式存在復議資源分散、公正性不足等問題，最終不利于解決行政爭議，因此，時機成熟時應當取消“條條管轄”的特殊情形，將復議管轄權全部集中到一級政府，建立“塊塊管轄”的新的復議管轄格局。

（二）相對集中復議管轄的公正性和專業性難題

相對集中管轄存在公正性不足的問題：一是地方政府是被申請人的上級機關，二者處在同一關系網中，可能受到地方因素干擾；二是一級政府的自身利益可能促使其重點“保護”與政府利益密切相關的主體，進而影響復議公正。例如，針對司法行政部門的案件雖然由政府管轄，但具體辦理案件的機構則可能是司法行政部門本身，無疑是“自己做自己案件的法官”。對此，一種思路是，將涉及司法行政部門、公安機關的案件，以及其他明顯存在獨立性不足的案件交由上級部門管轄，但這又會引發“條條管轄”的弊病。另一種思路是，堅持集中管轄，通過完善審理主體、程序等體制機制，確保復議公正。如建立避免公安機關、司法行政部門干預案件的機制，由其他機構負責審理涉及司法行政部門的案件。

此外，相對集中復議管轄后，政府在處理以政府部門為被申請人的案件時，可能會存在經驗缺乏和專業性不足的問題。對此，可以通過對不同案件進行分類處理，加強學習培訓等以增強專業性，還可以借助大數據手段，對類案進行類似處理。對于重大、疑難、復雜或專業性強的，可以提請行政復議委員會提出咨詢意見?？傊?，在經驗不足和專業性問題上，政府和法院具有相似性，法院能處理好的，政府也能處理好。

（三）自我管轄的公正性困境

《征求意見稿》保留自我管轄，主要原因有二：一是如果由國務院管轄，可能不勝其煩，影響正常工作；二是省部級機關層次較高，理應依法作出復議決定，且可以尋求司法救濟。然而對此尚需認真研究。首先，國務院管轄的案件本身數量有限，即使將自我管轄的案件改由國務院管轄，案件數量也不會太多。其次，國務院管轄復議案件，具體處理機構仍是國務院復議機構，可通過增加復議資源來解決“案多人少”的矛盾，如把國務院部門和省級政府的復議資源集中到國務院。最后，時機成熟時，還可借鑒最高法院巡回審判制度，建立巡回行政復議制度。

自我管轄是“自己做自己案件的法官”，違背了公正原則，不利于保護公民權益，有損復議公信力。一切有權力的人都容易濫用權力，所謂省部級機關理應依法作出復議決定的說法很難成立。因此，從促進復議公正角度看，應當取消自我管轄制度，改由國務院管轄以省級政府和國務院部門為被申請人的復議案件。當然，考慮到國務院地位的特殊性，確立這類復議決定的終局性也是必要的。此外，還應當廢除國務院部門對涉及相關派出機構、授權組織的案件的管轄權，統一由國務院管轄，以優化復議資源配置、促進復議公正。

（四）展望：從集中管轄到行政法院

我國行政訴訟上訴率、申訴率、信訪率高，服判息訴率低的事實表明，通過行政訴訟化解行政爭議還有很長的路要走。當行政復議成為解決行政爭議的主渠道時，可以考慮行政法院管轄行政爭議案件的新體制。具體有兩種思路：一是從現有的法院系統中分離出行政審判系統組建專門行政法院，這是從司法角度構建行政法院的可行且必要的思路；二是發揮行政機關解決行政爭議的優勢和便利，把行政復議打造成具有中國特色的行政法院。相對集中復議管轄為在行政系統內設立行政法院提供了制度基礎：一是集中管轄與司法管轄體制非常相似，為設立行政法院提供了管轄體制基礎；二是集中管轄優化了行政復議資源配置，為行政法院提供組織基礎；三是集中管轄有利于統一辦案標準，減少了部門利益干擾，增強了復議機關聘請復議委員和舉行聽證等程序的能力，為行政法院打下公正性基礎。