放射性廢物安全管理立法：美國經驗與中國借鑒

蔡先鳳，龍震影

放射性廢物安全管理立法：美國經驗與中國借鑒

蔡先鳳，龍震影

（寧波大學 法學院，浙江 寧波 315211）

放射性廢物安全管理是從廢物產生到處置的全過程管理。美國通過《原子能法》《低放射性廢物政策法》《核廢物政策法》《能源政策法》和《能源重組法》等構成的法律制度體系，理順了核廢物安全管理體制，明確了能源部、環保局和核管會的核廢物安全管理職能，使國家的義務和責任、國會和總統的權力職責以及企業的義務和責任等均落到了實處。美國的核廢物安全管理立法經驗及法律制度對我國具有重要的參考借鑒意義。我國應該制定放射性廢物安全管理單行法，完善放射性廢物安全管理法律制度體系。

放射性廢物；安全管理；政策和法律；美國；中國

核電站在發電的同時也產生了大量的放射性廢物，高放射性廢物對環境與人體都具有極高的危害風險，如何安全管理放射性廢物已成為世界范圍內最棘手也是最需要妥善解決的重大科學技術問題和法律問題之一。核電廠的放射性廢物管理包括與廢物產生、預處理、處理、整備、貯存、運輸、處置和退役等相關的各項行政技術活動①，是從廢物產生到處置的全過程管理。放射性廢物安全是核與輻射安全的重要組成部分，而放射性廢物的處理和處置是非常艱巨的管理任務。在放射性廢物安全處理問題未得到有效解決之前，應該有一個明確的設想，即所有產生放射性廢物的國家在其本國領土內處理這些廢料，或者根據兩國之間嚴密監督的協議進行處理[1]。要在國際和國內兩個層面建立健全放射性廢物安全管理法律制度。

一、放射性廢物的界定、分類及危險性

（一）放射性廢物的界定和分類

所謂放射性廢物，或放射性廢料、核廢物，是指核電站在運行中產生的含有放射性的物質，亦即包含放射性物質的廢料，一般在如核裂變一類的核反應中產生。“核廢物”（Nuclear Waste）一詞是指放射性廢物、丟棄的放射性材料，有時也指用過的核燃料、受到放射性污染的材料和退役廢物。所有這些種類都可以稱之為放射性廢物（Radioactive Waste），亦即核廢物②。在核燃料循環、反應堆運行以及核設施退役等過程中，都會產生大量的放射性廢物。1997年《乏燃料管理安全及放射性廢棄物管理安全聯合公約》（Joint Convention on the Safety of Spent Fuel Management and on the Safety of Radioactive Waste Management）第2條規定，放射性廢物是指締約方或者其決定得到締約方認可的自然人或法人預期不做任何進一步利用的、且監管機構根據締約方的立法和監管框架將它作為放射性廢物進行控制的氣態、液態或固態放射性物質。《放射性廢物安全管理條例》（2011年）第二條、《核安全法》（2017年）第二條以及環保部、工信部和國防科工局聯合發布的《放射性廢物分類》（2017年）第十七條和《原子能法（征求意見稿）》（2018年）第五十三條等，都對“放射性廢物”做了幾乎完全一致的界定，即放射性廢物是指含有放射性核素或者被放射性核素污染，其濃度或者比活度大于國家確定的清潔解控水平，預期不會再使用的廢棄物。

通常所說的放射性廢物包括兩大類：一是中低放射性核廢物，主要指核電站在發電過程中產生的具有放射性的廢液和廢物，占所有放射性廢物的99%；二是高放射性核廢物，指從核電站反應堆芯中換出來的燃燒后的核燃料，具有高度放射性，故俗稱高放廢料。從技術層面來看，放射性廢物主要分為高放射性廢物（HLW）、中放射性廢物（ILW）和低放射性廢物（LLW）三類③，亦即放射性廢物按其單位體積或單位質量的放射性強弱，共分為高、中、低三級。低放射性廢物占據主要部分，中級與高放射性廢物較少。高放射性核廢物主要包括核燃料在發電后產生的乏燃料及其處理物，含有核反應堆產生的核裂變產物和超鈾元素（Transuranic Elements）。這些產物的放射性很強烈，占核電站所產生的全部放射性的95%以上。核電站產生的放射性廢物中，大部分都是中低放射性核廢物，一般包括核電站的污染設備（如反應堆的鋼制結構部件）、檢測設備、運行時的水化系統、交換樹脂、廢水廢液以及受到沾染的保護性衣物和手套等勞保用品。中低放射性核廢物危害較低；高放射性核廢物則含有多種對環境和人體危害極大的高放射性元素。因此，各種放射性廢物的處置方法也不同。

《放射性廢物安全管理條例》（2011年）第六條、《核安全法》（2017年）第四十條、《放射性廢物分類》（2017年）第五條和第九條、《原子能法（征求意見稿）》（2018年）第二十三條等，都根據放射性廢物的特性及其對人體健康和環境的潛在危害程度，對放射性廢物進行了明確分類。同時還明確規定，對放射性廢物實行分類管理和分類處理處置，即分別實行近地表或者中等深度處置以及集中深地質處置④。

（二）放射性廢物的危險性

放射性廢物的危險性體現在多方面，主要是污染和破壞自然環境，損害生態系統，損害人體健康。不同類型的放射性廢物所具有的危險性存在差異性，不同類型的放射性廢物的處理也具有一定的環境風險，應該設法在現有的科技條件下最大限度地降低放射性廢物的危險性及其處置的環境風險。

放射性廢物是核物質在核反應堆（原子爐）內燃燒后余留下來的核灰燼，具有極強烈的放射性，而且其半衰期長達數千年、數萬年甚至幾十萬年之久。在放射性廢物處置過程中，特別令人擔憂的是兩種長壽命裂變產物（Long-lived Fission Products）：锝-99（Tc-99，半衰期是22萬年）和碘-129（I-129，半衰期1700萬年）。幾千年后，乏燃料放射性將主要來自锝-99和碘-129。而乏燃料中最麻煩的超鈾元素是镎-237（Np-237，半衰期200萬年）和钚-239（Pu-239，半衰期2.4萬年）[2]。

迄今為止，相對技術可行和安全可靠的放射性廢物處置方法是陸地處置，包括淺層填埋（適用于極低放射性廢物）、近地表處置（適用于低放射性廢物）、中等深度處置（適用于中放射性廢物）和深地質層處置（適用于α廢物和高放射性廢物）。低、中放射性廢物的隔離期應在300年以上，α廢物和高放射性廢物的隔離期應在1萬年以上⑤。例如，《放射性廢物安全管理條例》（2011年）第二十三條第三款規定，低、中水平放射性固體廢物處置設施關閉后應滿足300年以上的安全隔離要求；高水平放射性固體廢物和α放射性固體廢物深地質處置設施關閉后應滿足1萬年以上的安全隔離要求。

諾貝爾物理學獎獲得者漢內斯·阿爾文（Hannes Alfvén）認為，安全、永久地處置高放射性核廢物必須具備兩個先決條件：一是放置放射性廢物的封閉容器和穩定的地質構造（Stable Geological Formations），以保證其放射性在數萬年內不會泄露；二是數十萬年穩定的人類機構（Stable Human Institutions）。然而，沒有任何已知的人類文明能夠持續這么長時間。此外，尚未發現足夠建立放射性廢物永久處置庫（Repository）的地質構造已經穩定了這么長時間⑥。因此，人類對這樣一個長期項目至今沒有任何實際經驗。世界范圍內的民用核能計劃已經產生了大量的乏燃料和高放廢物，這些乏燃料和高放廢料在數百萬年里仍將保持具有危害的放射性，如何處置這些半衰期長達數萬年到十萬年不等的“萬年惡靈”，一直是世界公認的嚴峻問題。核能利用若不能妥善解決放射性廢物問題，則如同居住于“無洗手間之住宅”[3]。

1986年4月26日，前蘇聯切爾諾貝利核電站發生了最嚴重的核事故。從此，國際上關于放射性廢物處理的抗議聲就不絕于耳。如果不能妥善處置高放廢料將會給當地環境帶來毀滅性影響。日本著名的環境哲學和倫理學家巖佐茂教授認為，有害廢棄物中問題最為嚴重的是放射性廢棄物。現在日本也還沒在技術上解決如何處理和銷毀核電站排出的放射性廢棄物問題。不僅幾萬年內都必須防止泄漏的高放射性廢棄物，還只能放在容器內等待處理，就是那些裝在鐵罐子中的低放射性廢棄物的數量也已經達到數十萬噸，而且每年都在增加。由于化學物質、重金屬及放射性廢棄物等有害廢棄物可以破壞自然環境、損害人體健康，因此，如何管理、處理、處置這些有害廢棄物是絕不能模棱兩可的重要課題。能源的使用，要從排放二氧化碳氣體等廢棄物和廢熱以及污染環境的化石能源和排放放射性廢棄物的核能，轉向可再生利用的太陽能和風力、潮汐、地熱等綠色自然能源。應盡快建立以太陽能為核心的能源體系，集中力量研究和開發相關技術[4]。

放射性廢物處理和處置具有相當的環境風險。輻射風險是指輻射照射導致有害的健康效應（包括發生此類效應的可能性）以及任何安全風險（包括環境安全風險）。誘導輻射風險的原因為：輻射照射；存在放射性物質（含放射性廢物）或其釋放到環境中；核反應堆芯、核鏈式反應堆、放射源或其他任何放射源的失控[5]。環境風險是指環境遭受損害的可能性，屬于未知的風險。在危害的后果上，環境風險的危害具有長期潛伏性和不可逆轉性。環境風險與損害常常跨越時空，而且往往囿于科技發展的局限，使人類對于損害環境的活動造成的環境風險難以及時地正確認識、判斷和防范。在影響范圍上，環境風險更多地表現為區域性甚至全球性的風險。環境風險的獨特性決定了有必要重新審視傳統的法律制度和價值追求。

二、美國放射性廢物安全管理立法的發展

在二戰期間核時代開始后的近30年里，美國聯邦政府很少認真關注和處理核武器制造和核能興起所產生的高放廢物。國防高放廢物的處置在冷戰時期的國家核武庫建設中處于次要地位。此外，核電廠的乏核燃料通過后處理以制造新燃料，如何處理因后處理所產生的高放廢物問題也被無限期推遲。自20世紀60年代后期開始，環境運動的興起和對核擴散的擔憂，使美國的核政策發生了根本性的變化。由于核電廠安全問題、反應堆場址未解決的廢物問題以及公眾對政府因武器生產而產生的廢物管理不善的日益關注，公眾強烈反對核電，促使卡特政府組建了一個跨機構特別工作組，建議聯邦政府倡議永久處理發電廠和武器廢物（Power Plant and Weapons Wastes）。20世紀80年代開始，美國國會開始對放射性廢物管理進行專門立法，制定了低放廢物與核廢物政策法，在核廢物處理和處置方面已經建立起完備的法律體系，從而結束了在核廢物處理和處置領域長達40年沒有立法規制的歷史[6]。

美國在低、中放廢物的處理與處置技術上已經基本成熟，今后的放射性廢物管理重點工作是如何安全處置高放廢物。美國已經確立放射性廢物管理的國家政策，即以地表或地下處置方式處置低放廢物，而以地質處置方式安全、永久地處置乏燃料和高放廢物，目的是確保放射性廢物與環境的長期隔離。

（一）美國《原子能法》有關放射性廢物安全管理的規定

美國1946年《原子能法》（Atomic Energy Act）和1954年《原子能法》及其修正案，是美國關于核材料民用和軍用的基本法。在民用方面，它規定了美國對核材料與核設施使用的開發和監管，并宣布了以下政策，即“原子能的開發、使用和控制應當促進世界和平、改善全民福利、提高生活水平和加強私營企業的自由競爭”。該法要求，核材料與核設施的民用應當獲得許可，并授權美國核管會（U. S. Nuclear Regulatory Commission, NRC）根據規則或命令建立并執行管理這類用途的標準——“原子能委員會（Atomic Energy Commission）認為有必要或合乎情理以保護健康和安全，并盡量減少對生命或財產的危險”。根據該法，原子能委員會行動必須符合該法的程序要求，在許多情況下，這一規定為聽證會和聯邦司法審查提供了機會。

根據該法第274節規定，核管會可以與州達成協議，終止核管會對該州內某些材料許可證持有者（Licensees）的監管權（Regulatory Authority）。該州必須首先證明其監管程序與核管會的監管程序相符并足以保護公眾健康和安全。核管會保留對該州內的核電廠和從該州出口的核電廠等方面的監管權。該法的一項重大修訂規定了許可證持有者對因核事故造成的場外人員傷害或財產損害的賠償責任及責任限制。

《原子能法》及其后續修正案皆未專門針對核廢物或其處置做出具體規定，亦未將核廢物進行單獨分類，只是提及核廢料包括乏核燃料和后處理廢料，且它們都屬于“副產品材料”。但是，《原子能法》修正案與1982年《核廢物政策法》（Nuclear Waste Policy Act，NWPA）進行對接，就高放廢物、乏核燃料、核廢物活動以及核廢物處理、存儲或處置等做了若干規定。

（二）美國核廢物政策法有關核廢物安全管理的規定

1980年12月22日，美國通過《低放射性廢物政策法》（Low-level Radioactive Waste Policy Act），規定低放射性廢物處理管理辦法。1985年，又通過《低放射性廢物政策法修正案》（Low-level Radioactive Waste Policy Amendments Act）。該法賦予各州處置在其境內產生的低放射性廢物的責任，并允許它們通過合約確定相關設施的設置地點并服務多州。該法規定，這些設施將由核管會或根據美國《原子能法》第274節已與核管會簽訂協議的州進行監管。該法還要求核管會制定標準，以確定放射性核素何時以足夠低的濃度或數量存在于廢物流中，以“低于監管關注”。

1982年《核廢物政策法》規定了聯邦政府在高放射性廢物和乏燃料處置方面的責任和處置政策，為在20世紀90年代中期之前建立高放射性廢物永久性地下處置庫制定了時間表和程序，并規定為核廢物以及民用核反應堆的乏燃料提供臨時性的聯邦儲存。州政府有權否決國家政府在其境內設立廢物處置庫的決定，除非國會兩院投票推翻該決定，否則該否決權將有效。該法還呼吁在1985年之前制定計劃，以建造受監控的可回收儲存設施（Monitored Retrievable Storage，MRS），核廢物可以在這些設施中保存50年至100年以上，然后還可以被移除以進行永久性處置或再處理。

國會賦予美國能源部（U. S. Department of Energy，DOE）選址、建造、運營和關閉處置乏核燃料和高放廢物處置庫的職責，要求能源部長（Secretary of Energy）發布關于建造兩座永久性地下核廢料處置庫的選址指南。能源部將研究5個可能的選址。然后，在1985年1月1日之前向總統推薦3個選址。同時，能源部還要研究另外5個選址，在1989年7月1日之前向總統推薦其中的3個選址，以作為第二個處置庫的可能地點。向總統推薦的任何選址都需要一份完整的環境影響報告（Environmental Impact Statement，EIS）。總統應當審查選址建議，在1987年3月31日之前向國會提交他對首個處置庫的一個選址建議，并在1990年3月31日之前向國會提交他對第二個處置庫的選址建議。該法規定，國家政府應當擁有反應堆場址的所有核廢料或乏燃料的所有權，將其運至處置庫，并負責其安全殼。國會授權能源部對內華達州的尤卡山（Yucca Mountain）進行考查，以決定是否適宜將此處設作處置庫，要求能源部于1998年前啟動在處置庫處置民用乏燃料的工作。能源部確定的高放廢物和乏燃料管理政策是，先進行必要的穩定和固化處理，在場址安全貯存，最終運往地質處置庫。能源部設立民用放射性廢物管理辦公室（Office of Civilian Radioactive Waste Management）來實施該法。

國會指定美國環保局（U. S. Environmental Protection Agency, EPA）對處置庫中放射性物質釋放制定公共健康和安全標準。環保局局長（Administrator of EPA）應頒布普遍適用的標準，以保護環境免受處置庫中放射性物質的場外釋放的危害。

國會要求核管會頒布有關處置庫建設、運營和關閉的法規；乏核燃料和高放射性廢物的產生者和所有者必須支付處置此類放射性材料的一切費用；當時預計耗資數十億美元的廢物計劃將通過電力公司支付的核電費用來資助；核管會應當頒布技術要求和標準，根據《原子能法》和1974年《能源重組法》（Energy Reorganization Act），批準或不批準建造處置庫、處理高放廢物和乏核燃料的許可證的申請以及授權此類處置庫的關閉和退役。

《核廢物政策法》設立核廢物基金，用于支付建造和運營永久處置庫的費用。基金來源于放射性廢物的產生者和擁有者，以確保由他們支付與廢物處置有關的活動費用。另外，還通過立法制定了在處置庫中處置聯邦國防放射性廢物的收費方法。1993年，國會設立了國防放射性廢物處置基金，用于支付政府每年分擔的來自核武器聯合體的高放射性廢物的處置費用。

1987年，美國國會通過《核廢物政策修正案》（The Nuclear Waste Policy Amendments, NWPA or NWPAA），規定了聯邦政府為高放廢物和乏核燃料提供永久處置場所的責任，以及發電商承擔永久處置費用的責任。該修正案明確指定內華達州的尤卡山由能源部考慮作為美國核廢物永久處置庫的唯一選址，亦即指定尤卡山為唯一進行持續場址特征描述和考慮的候選場址。該修正案批準在永久處置庫獲得許可時建立一個MRS設施。該修正案規定，如果能源部長確定尤卡山場址不適合作為處置庫開發，他應當終止場址表征，通知國會和內華達州，從場址清除放射性廢物和乏核燃料，并向國會報告建議采取進一步行動，以確保安全、永久地處置高放廢物和乏核燃料的建議（包括新的立法授權）。關于第二個處置庫地點的選定，該修正案規定，能源部長不得針對第二個處置庫開展特定地點的活動，除非國會為此類活動專門撥款。雖然后來最終將尤卡山指定為聯邦處置庫的唯一場址，但美國這個唯一的高放廢物地質處置項目卻經歷了數次反復波折。2018年5月10日，美國眾議院通過《核廢物政策法2018年修正案》（第HR3053號法案），支持推進尤卡山處置庫取證程序和在美國建設乏燃料集中式中間貯存設施。

國會認為，在MRS設施中長期儲存高放射性廢物和乏核燃料是對此類材料提供安全可靠管理的一種選擇。《核廢物政策法1987年修正案》撤銷了能源部長關于在田納西州橡樹嶺（Oak Ridge，Tennessee）設立MRS設施的提議，授權能源部長指定、建造和運營一個MRS設施，并為該過程確立所需的程序，包括創建受監控的可回收儲存委員會（Monitored Retrievable Storage Commission），以向國會建議此類設施是否應包括在國家核廢物管理制度中。如果提議的MRS設施被受影響的州或印第安部落正式拒絕，國會必須通過決議批準該儲存設施。MRS設施計劃的費用應由儲存在該設施中的高放廢物和乏核燃料的產生者和所有者承擔。

1987年《核廢物政策法修正案》授權根據與能源部長的協議，向內華達州以及受MRS設施影響的州或印第安部落和地方政府支付款項。根據該修正案，設立了核廢物談判代表辦公室（The Office of the Nuclear Waste Negotiator），由總統任命，試圖在美國與州或印第安部落之間達成擬定的協議，詳細約定指定的州或部落同意托管處置庫或MRS設施的條款和條件。任何與核廢物談判代表達成的擬議協議均不具有法律效力，除非此類協議被制定為聯邦法律。

根據該修正案，設立核廢物技術審查委員會（Nuclear Waste Technical Review Board），這是行政部門的一個獨立機構，以評估能源部長諸如場址特征描述等活動的技術和科學有效性。

（三）美國能源政策法有關放射性廢物安全管理的規定

美國1992年《能源政策法》（Energy Policy Act，EPACT92）第八章對高放射性廢物做出若干規定。該法第801節指示國家環保局頒布專門適用于尤卡山核廢物處置庫的輻射防護標準。該處置庫已被聯邦政府指定為商用核電廠和美國國防部（U. S. Department of Defense）活動用過的核燃料和其他放射性材料的永久處置場（Permanent Disposal Site）。國家環保局局長應當基于美國國家科學院（National Academy of Sciences）的調查研究結果和建議并與之保持一致，按規則頒布公共健康和安全標準，以保護公眾免受在尤卡山場址的處置庫中儲存或處置的放射性物質釋放的損害。

基于國家環保局與國家科學院的協議，國家科學院的研究工作如下：一是提交關于保護公眾健康和安全的合理標準的調查結果和建議；二是能否基于積極的制度控制，開發一個處置庫關閉后監管系統，防止突破處置庫的工程屏障或地質屏障，或防止增加個別公眾成員超過允許限度的輻射暴露劑量的不合理風險？三是是否有可能對處置庫的工程屏障或地質屏障會在一萬年內因人類侵入而被突破的可能性做出科學支持的預測？

國家環保局局長按規則頒布相關公共健康和安全標準后，核管會應根據規則修改1982年《核廢物政策法》第121節b款規定的技術要求和標準。核管會應根據規則修改的技術要求和標準，需與國家環保局局長按規則頒布相關公共健康和安全標準一致，且在處置庫關閉后，根據工程屏障的數量和能源部長對尤卡山場址關閉后的監管，足可以防止在場址進行可能突破處置庫工程屏障或地質屏障而產生不合理風險的任何活動，防止個別公眾成員暴露于超過允許限值的輻射量的增加。在處置庫關閉后，能源部長應當繼續監管尤卡山場址，以防止場址的任何活動造成不合理的風險，包括突破處置庫的工程屏障或地質屏障、增加個別公眾成員受到超過允許限值的輻射的照射。

關于核廢物管理計劃，該法第803節規定，能源部長應當與核管會和環保局協商，準備并向國會提交一份報告，說明當前的核廢物管理項目和計劃是否符合1982年《核廢物政策法》的規定，是否足以管理在本法頒布之后可能建造并獲得許可的任何新核電廠可能產生的任何額外數量或類別的核廢物。能源部長應當在本法頒布之日起一年內準備報告并提交給總統和國會。該報告應當審查因新增核電容量而可能出現的與乏核燃料和高放廢物管理相關的新問題，包括預計增加的乏核燃料或高放廢物量、在額外數量廢物的最終處置和運輸之前對額外臨時儲存能力的任何需求以及任何對深層地質處置的額外處置庫的需求。能源部長在準備上述報告時，應當向公眾提供信息和評論的機會，并應征詢核管會、環保局和其他相關方的意見。

2005年修正的《能源政策法》第631節對C級以上放射性廢物的安全處置做了規定。能源部長對提供儲存設施的活動負責，應當向國會提供能源部內最終指定實體并由其負責完成為安全處置所有C級以上低放射性廢物提供設施活動的正式通知。在本法頒布一年內，能源部長應當向國會咨詢，并向國會提交一份報告，內容包括成本估算以及完成C級以上放射性廢物永久性處置設施的環境影響報告和決定記錄（Record of Decision，ROD）的擬議時間表。關于替代方案，該法規定，能源部長應當先向國會提交一份報告，描述正在考慮的所有替代方案，包括為確保安全處置所有C級以上的低放射性廢物提出建議的綜合報告中要求的所有信息，該綜合報告已由能源部長于1987年2月提交給國會。然后，能源部長再根據國會的行動對計劃實施的一個或多個處置替代方案做出最終決定。關于收回和儲存的短期計劃，該法規定，在本法頒布之日起180天內，能源部長應當向國會提交一份計劃，以確保在永久性處置設施可用之前，繼續回收和儲存構成安全威脅的C級以上的低放射性密封源。該計劃應當說明成本估算、資源和設施需求。

（四）美國的放射性廢物安全管理體制

根據美國《1954年原子能法》成立的原子能委員會（Atomic Energy Commission），負責核武器的開發和生產以及民用核材料的開發和安全監管。美國《1974年能源重組法》（Energy Reorganization Act），將上述職能做了相對分離，撤銷了原子能委員會，成立了核管會。該法指定能源部負責核武器的開發和生產、促進核電發展及其他有關能源工作；指定核管會負責監管工作，但不包括對國防核設施的監管。美國原子能管理的政府架構從此完成設置，能源部、核管會和環保局等三大政府職能部門分別在原子能的發展、安全和環保等方面對核廢物的處理和處置依法履行安全監管職責⑦，并使這種管理架構的職能優勢得到了較充分體現。但是，由于美國是聯邦制國家，實施行政、立法和司法三權分立制度，各州又相對獨立，導致放射性廢物安全監管的效率大打折扣。尤卡山核廢料處置庫項目的實施遇到重重困難，就是典型的例證。雖然該項目是1987年美國國會通過的《核廢物政策法》修正案指定設立，但隨后的奧巴馬政府和川普政府等態度不一，還面臨內華達州及其周邊地區的強烈反對，也受到美國公眾、原住民西肖肖尼人（Western Shoshone）和許多政客的質疑。

三、我國放射性廢物的安全管理及其立法的發展

放射性廢物從產生、處理、貯存一直到處置及處置后的長期監護等全過程，涉及環節多、周期長，管理主體層級繁雜，是個系統性很強的龐大工程。應該通過法律頂層設計，采用一元立法模式，制定放射性廢物安全管理法，將《放射性污染防治法》《核安全法》《放射性廢物安全管理條例》以及今后出臺的原子能法中涉及放射性廢物安全管理條款進行統一整合。同時，進一步完善放射性廢物安全管理法律制度體系，以原子能法和放射性廢物安全管理法為龍頭，配以系統的安全管理標準和安全管理導則等[7]。

（一）我國放射性廢物的安全管理

我國早已掌握放射性廢物存量的明細賬，高放核廢物比重不大，主要是中低放物質。放射性廢物的主要來源還不在核電站，核電站產生的放射性廢物存量比重低，主要是因為核電站邊生產邊處置放射性廢物。由于我國放射性廢物的絕對量遠遠少于核能利用大國，還沒有感受到放射性廢物在存儲空間上的壓力。

隨著我國核電的快速發展、新建核設施的投運以及早期核設施的退役，放射性廢料數量日益增加，安全管理的任務更加艱巨，有必要統一規劃全國的放射性廢物處理和處置工作[8]。《放射性污染防治法》（2003年）第四十三條規定，低、中水平放射性固體廢物在符合國家規定的區域實行近地表處置；高水平放射性固體廢物和α放射性固體廢物實行集中的深地質處置。我國雖然已建有兩座中低放核廢料處置庫，但至今尚無高放核廢料處置庫。這已引起國際環保組織的擔憂乃至恐慌。我國已在依法進行高放射性物質的永久性處置庫選址研究，并在相關省份開展地質調查和數據采集等工作，但至今并未確定高放物質處置庫的最佳和最終選址。一旦處置庫選址不當，將造成無法挽回的巨大損失。因此，放射性廢物處置庫選址必須非常慎重，需要綜合考慮整個國家的經濟發展布局、人口分布、交通設施以及候選地的地質、水文和氣候條件等綜合因素，需要進行長時期周密評估。

（二）我國放射性廢物安全管理立法的發展

我國放射性廢物安全管理立法的發展相對比較穩定，現有的主要法律法規分別是《放射性污染防治法》《國家安全法》《核安全法》以及《放射性廢物安全管理條例》等，都分別對放射性廢物安全管理做了具體規定。

《放射性污染防治法》（2003年）第六章“放射性廢物管理”專門針對放射性廢物管理作了原則規定。該法要求，相關主體盡量減少放射性廢物的產生量，放射性廢氣、廢液排放必須符合國家放射性污染防治標準；放射性固體廢物根據分類分別實行近地表處置和集中的深地質處置；禁止以非法方式排放放射性廢液，禁止以非法方式處理和處置放射性固體廢物，禁止放射性廢物跨境轉移；放射性固體廢物處置場所選址規劃須符合嚴格的制定和報批程序。

《國家安全法》（2015年）第三十一條只是籠統地規定，要加強對核設施、核材料、核活動和核廢物處置的安全管理、監管和保護。

《核安全法》（2017年）第三章“核材料和放射性廢物安全”專門針對放射性廢物安全管理做了具體規定，主要涉及乏燃料持有者的核安全責任、放射性廢物的分類處置、放射性廢物處置場所選址規劃的編制和報批、放射性廢物管理許可制度、核設施營運單位和放射性廢物處置單位的義務、放射性廢物處置設施關閉制度以及放射性廢物運輸的分類管理等內容。

《放射性廢物安全管理條例》（2011年）的立法目的是加強對放射性廢物的安全管理，保護環境，保障人體健康。該條例主要涉及放射性廢物及其“處理、貯存、處置”等行為或活動的明確界定[9]以及管理體制、許可、監管、法律責任等內容。

四、美國放射性廢物安全管理立法的啟示

美國通過《原子能法》《低放射性廢物政策法》《核廢物政策法》《能源政策法》和《能源重組法》等健全的法律制度，理順了核廢物安全管理體制，明確了能源部、環保局和核管會的核廢物安全管理職能以及相關程序和時間表，使國家的義務和責任、國會和總統的權力職責以及企業的義務和責任等均落到了實處。雖然美國的放射性廢物安全管理法律制度實施也存在諸多問題，但是其立法經驗對我國仍具有重要的參考和借鑒意義。我國可以利用自身政治制度的優勢和較為完善的立法，更加有序地推進我國的放射性廢物安全管理工作。

（一）盡快頒布核能領域的基本法——原子能法

原子能法是為了促進和規范核能的研究、開發和利用，推動核能事業的健康發展，保護環境和公眾健康而制定的法律，是發展核能事業的基本法。原子能法作為原子能法律體系中的母法和原子能領域頂層的法律，統領其他相關法律、法規和部門規章。原子能法缺位必然導致國家政府對核安全監管無法可依，同時還涉及當前我國核安全管理中的一個非常突出的問題，即國家政府職能部門的核安全管理職責明晰劃分問題。我國應結合具體國情，借鑒美國的先進立法經驗，盡快頒布原子能法和相關的特別法，進一步完善相關的法規和技術規范，建立和完善原子能法律體系。

（二）合理優化放射性廢物安全管理法的內容設計

《放射性污染防治法》《核安全法》《放射性廢物安全管理條例》以及正在制定中的原子能法，都對放射性廢物安全管理做了若干規定。另外，還有《放射性物品運輸安全管理條例》（2009年）《放射性物品運輸安全許可管理辦法》（2010年）《放射性固體廢物貯存和處置許可管理辦法》（2013年）以及《放射性物品運輸安全監督管理辦法》（2016年）等配套制度。但是，《放射性污染防治法》定位于“防治放射性污染”，《核安全法》定位于“保障核安全”，原子能法是規范原子能開發和利用的母法，定位于“規范和加強原子能研究、開發和利用活動”，三者都未能涵蓋放射性廢料安全管理的全部內容。而《放射性廢物安全管理條例》僅屬于法規層次，有必要將其提升到法律層次。因此，我國放射性廢物管理應該盡快制定專門法，主要內容包括立法目的、名詞術語、管理體制、許可、分類處置及技術標準、場址選擇、監管、法律責任等。

1.放射性廢物安全管理法總則部分設計

放射性廢物安全管理法總則部分主要規定放射性廢物安全管理法的立法目的、核心性定義、調整范圍和應遵循的基本原則等內容。

關于放射性廢物安全管理法的立法目的，《放射性廢物安全監督管理規定》（1997年）規定：“放射性廢物管理的目標是保護現在和將來人類的健康與環境，不給后代造成過度的負擔。”為了實現這些目標，放射性廢物管理應遵守的原則是，保護人類健康，保護環境，保護后代，控制放射性廢物的產生。《放射性污染防治法》《核安全法》和《放射性廢物安全管理條例》分別都在第一條規定了“保護環境、保障人體健康、安全利用核能和加強放射性廢物的安全管理”等體現立法目的的內容。《原子能法（征求意見稿）》（2018年）第一條規定的立法目的是規范和加強原子能研究、開發和利用活動，推進科技進步和產業提升，保障國家安全，促進國民經濟和社會發展。2019年9月3日，國務院新聞辦發表的《中國的核安全》白皮書指出：“中國在確保安全基礎上開展核能和平利用，既滿足當代人的需要，又不對子孫后代遺留隱患、構成危害，以保障人類文明永續發展。”因此，放射性廢物安全管理法的立法目的可確立為：加強放射性廢物管理安全，保護環境和人類健康，促進經濟社會可持續發展。加強放射性廢物管理安全是放射性廢物安全管理立法的直接目的，而這一目的實現，即可保護環境和人類健康，不給人類后代造成過度的負擔，促進經濟社會可持續發展。保護環境是指放射性廢物管理必須確保對環境的影響不超過可接受水平；保護人類健康（包括人類后代健康）是指放射性廢物管理必須確保對人類健康的影響不超過可接受水平。

關于放射性廢物安全管理法的基本原則，放射性廢物的安全管理，應當堅持減量化、再利用、再循環、無害化處理和處置、永久安全的原則[10]。實行放射性廢物安全管理“減量化、無害化和妥善處置、永久安全”原則，是《放射性污染防治法》《循環經濟促進法》（2018年修正）和《固體廢物污染環境防治法》（2020年第二次修訂）的基本要求。放射性廢物的產生量保持在可實現的最小量是國際上放射性廢物管理的原則之一，減少放射性廢物產生量使放射性活度量和廢物體積量兩方面都要最小。減量化原則是指從源頭節約資源，減少污染物排放，減少進入生產和處理處置過程的放射性廢物量⑧，采取科學的設計和運行方式使放射性廢物量（活度和體積）的產生必須保持在實際可行的最低限度,循環利用要求核燃料完成使用功能后能夠重新變成再生資源。無害化和妥善處置、永久安全的原則，是指環境友好型的處理和處置，保護人體健康，保護環境，保護人類的子孫后代。

2.放射性廢物安全管理部分的設計

放射性廢物安全管理實際上是屬于立法中分則的內容。分則是立法文件的主體部分，在法律文本中處于核心地位，是所有規定調整對象的權利義務等內容的規范性條文的總合。分則的內容包括實體性和程序性規范、權利性和義務性規范、職權性和職責性規范、強制性和任意性規范等。簡潔明確的條文設計都有充分的法理支撐以及法律法規依據。

放射性廢物安全管理部分的核心內容是，放射性廢物安全管理的監管機構、營運組織和相關單位⑨，在放射性廢物處置前、中、后各個環節的安全管理方面，具有哪些職權、職責、權利義務以及法律責任⑩。另外，還需要明確規定若干基本制度，如放射性固體廢物貯存和處置許可制度、處置設施關閉后的安全監護制度等。

首先，進一步明確放射性廢物安全管理相關主體及其職權、職責和法律責任。我國有必要設置放射性廢物管理和運營的國家級專門機構，承擔國家在放射性廢物處置方面的責任和義務，制定和組織實施放射性廢物管理的規劃和政策。放射性廢物處置的最終責任必須由國家承擔。放射性固體廢物貯存和處置單位應當按照規定建立完整的放射性廢物管理數據庫和相關記錄檔案，加強放射性監測和安全檢查。如發現異常情況，應當采取有效措施并及時向監管部門報告。從事放射性廢物相關活動的單位，應當建立健全安保制度、人員培訓制度和定期報告制度。

其次，完善放射性廢物貯存和處置許可制度。這一制度是《放射性污染防治法》（2003年）確立的放射性廢物安全管理的關鍵性制度。在《放射性廢物安全管理條例》（2011年）第十二條和第二十三條規定的基礎上，需要進一步完善和實施嚴格的許可條件和許可程序。

再次，完善放射性廢物處置設施關閉后的安全監護制度。應該規定，處置設施依法關閉后，處置單位應當按照批準的安全監護計劃，切實對處置設施履行安全監護職責。

最后，完善放射性廢物安全管理法律責任制度。需要嚴格監管部門和相關活動單位在放射性廢物安全管理中的法律責任。一是針對監管部門及其工作人員的違法行為，要嚴格依法追究其行政責任和刑事責任。二是針對放射性廢物相關活動單位的違法行為，要嚴格依法追究其行政責任；還可視其違法行為性質和后果的嚴重程度，依法追究其刑事責任。

（三）進一步理順核廢物安全管理體制和細化核廢物安全管理職責

《放射性污染防治法》（2003年）第二章和《放射性廢物安全管理條例》（2011年）第五條，分別規定了放射性污染防治的監管體制和放射性廢物的安全監管體制。《核安全法》（2017年）第六條規定了核安全的監督管理體制，其對以下三個主管部門的明確定位是，生態環境部及其所屬的國家核安全局是國務院核安全監督管理部門，工業和信息化部及其所屬的國家國防科技工業局是國務院核工業主管部門，國家發改委及其所屬的國家能源局是國務院能源主管部門。應該如何清晰劃分能源主管部門、核工業主管部門和核安全監管部門的法定職責，如何統籌協調這幾個部門在相關安全管理和風險管控等方面的工作，都必須通過法律制度進一步明確，以避免其監管職能交叉或空白等問題。

（作者對王寬誠教育基金會資助謹致謝忱。）

① 1997年11月5日，國家核安全局批準發布的《放射性廢物安全監督管理規定》對“放射性廢物管理”做了如下解釋：放射性廢物管理包括廢物的裝卸、預處理、處理、整備、運輸、貯存和處置在內所有行政和技術的活動。另外，該規定在“附錄”里詳述了“放射性廢物管理的基本步驟”。放射性廢物管理的基本步驟包括預處理、處理、整備、處置。放射性廢物的預處理是廢物產生后廢物管理的初始步驟，包括收集、分揀、化學調節和去污等。放射性廢物的處理是指通過改變放射性廢物特性來改善其安全性或經濟性的若干操作，基本的處理概念是減容、去除放射性核素和改變組成。放射性廢物的整備是指使放射性廢物適合裝卸、運輸、貯存和處置的若干操作，包括放射性廢物的固化，將放射性廢物置入容器和提供外包裝。放射性廢物的處置是放射性廢物管理體系的最后一步，主要是將放射性廢物安置在確保安全的處置設施中，并且不打算回取，不依賴長期監護。處置安全性主要通過濃集和封隔來實現。封隔是把經過適當整備的廢物隔離于處置設施中，在放射性廢物周圍設置屏障（天然的屏障或工程的屏障、一個屏障或多個屏障）以限制放射性核素釋放到環境中。

② 1997年11月5日，國家核安全局批準發布的《放射性廢物安全監督管理規定》對“放射性廢物”做了如下解釋：“為法律和審管目的，可將放射性廢物定義為：含有放射性核素或者被放射性核素所污染，其放射性核素濃度或者比活度高于審管機構規定的免管水平，預期不會再使用的廢棄物（這個定義完全是從管理的角度著眼的，放射性濃度等于或低于免管水平的物質，從物理觀點看仍是放射性的，但其放射性危害可以忽略不計）。”The term “nuclear waste” is used to describe radioactive waste, discarded radioactive materials, in some circumstances used nuclear fuel, and radioactively contaminated material and decommissioning waste. All of these categories may be termed radioactive waste and that is used interchangeably with nuclear waste. See Peter Riley, Nuclear Waste: Law, Policy and Pragmatism, Ashgate Publishing Limited, 2004, p. 1, Footnote 3。

③ Low level waste（LLW）: Waste that is above clearance levels, but with limited amounts of long lived radionuclides. Such waste requires robust isolation and containment for periods of up to a few hundred years and is suitable for disposal in engineered near surface facilities。Intermediate level waste（ILW）: Waste that, because of its content, particularly of long lived radionuclides, requires a greater degree of containment and isolation than that provided by near surface disposal. High level waste（HLW）: Waste with levels of activity concentration high enough to generate significant quantities of heat by the radioactive decay process or waste with large amounts of long lived radionuclides that need to be considered in the design of a disposal facility for such waste. See IAEA, Classification of Radioactive Waste （IAEA Safety Standards for Protecting People and the Environment, General Safety Guide, No. GSG-1）, International Atomic Energy Agency 2009, pp. 5-6。

④ 1997年11月5日，國家核安全局批準發布的《放射性廢物安全監督管理規定》對“地質處置（Geological disposal）”做了如下解釋：“在深至幾百米的穩定地質巖層中，利用工程屏障和天然屏障組成的系統隔離放射性廢物。地質處置的典型用途是處置長壽命廢物和高放廢物。”

⑤ 高放廢料永久深埋會產生另一個問題——如何在萬年處置庫上設置萬年警示標志？無論屆時人類的知識和文化狀態發生怎樣的變化，該警示標志都是可以讀懂并可以理解的信息。因為即使再過一百個世紀，我們今天深埋的放射性或有毒廢料仍將是致命的威脅。如何將這個巨大的危險告知子孫后代——未來400代人，如何在核廢料儲存地建造必須至少存在1萬年的警示標志，令各領域專家苦思冥想而尚未找到答案。參見：Vincent Nouyrigat，Déchets nucléaires:comment signaler leur présence dans 10000 an？Science & Vie，Le 31 Oct 2008；Vincent Nouyrigat：“核廢料標記10000”，蕭舟編譯，載《新發現》2009年2月號；山石：《核廢料：10000年危險期》，載《生命與災禍》1994年第3期。

⑥ See “Nuclear Waste Policy Act”, https://en.wikipedia.org/wiki/ Nuclear_Waste_Policy_Act, accessed on July 20, 2021。

⑦ 美國環保局（1970年12月2日成立）作為聯邦政府的一個獨立行政機構，主要負責維護自然環境與保護人類健康不受環境危害及污染影響，根據國會頒布的環境法律制定和執行環境法規，從事或贊助環境研究及環保項目，加強環境教育以培養公眾的環保意識和責任感。美國環保局的機構遍布各州，同時，每個州都設有各自的環境管理機構，接受聯邦環保局區域辦公室的監督檢查，但與聯邦環保局沒有隸屬關系。除非聯邦法律有明文規定，州環保局才與聯邦環保局合作。各州的環境管理機構對其所屬州政府負責，依照州法律獨立履行職責。各州的環境管理機構在執行環境政策過程中出現的沖突，由地方法院裁決。美國核管會（1975年1月19日成立）是美國政府設置負責原子能（即核能）相關管理工作的獨立機構。美國核管會主要負責監督管理核反應堆、核原料及核廢料這三方面的安全、運行、許可證頒發和更新等工作。反應堆是指用于產生電力的商用反應堆以及用于研究、測試和培訓的研究和試驗反應堆。核材料是指在醫療、工業和學術環境中使用核材料以及生產核燃料的設施。核廢料安全管理是指核材料和廢料的運輸、儲存和處置以及核設施的退役。美國能源部（1977年8月4日成立）作為聯邦政府的一個行政部門，主要職責是能源政策制定、能源行業管理、能源相關技術研發以及武器研制等。其早期的職責是能源生產與管理，后來主要致力于開發更好的技術、更有效率的能源以及能源教育等領域的工作。冷戰結束后，能源部的職責也包括放射性廢料處理的相關研究以及環境質量的維護。

⑧ 2020年3月10日，國家核安全局發布《關于發布核安全導則〈核技術利用放射性廢物最小化〉、核安全法規技術文件〈放射性廢物處置安全全過程系統分析〉的通知》（國核安發〔2020〕51號）以及《核安全導則 核技術利用放射性廢物最小化》（HAD401/11-2020）與《核安全法規技術文件 放射性廢物處置安全全過程系統分析》（NNSA-HAJ-0001-2020）。

⑨ 1997年11月5日，國家核安全局批準發布的《放射性廢物安全監督管理規定》對“運營單位或運營機構（operator or operating organization）”做了如下解釋：“在廢物管理中，從事選擇和調查一核設施場址的適用性和/或承擔核設施的設計、建造、調試、運行、退役的組織（和其承包者）。”

⑩ 2020年5月13日，國家核安全局發布《關于發布核安全導則〈核設施放射性廢物處置前管理〉的通知》（國核安發〔2020〕105號）以及《核安全導則 核設施放射性廢物處置前管理》（HAD401/12-2020）。

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The Legislation of Radioactive Waste Safety Management: American Referential Experience for China

CAI Xian-feng, LONG Zhen-ying

（School of Law, Ningbo University, Ningbo 315211, China）

The safe management of radioactive waste is a kind of whole process management from its generation to its permanent disposal. The U. S. uses such acts as Atomic Energy Act, Nuclear Waste Policy Act, Energy Policy Act and Energy Reorganization Act to assign the relevant responsibilities to the U. S. Department of Energy (DOE), the U. S. Environmental Protection Agency (EPA), and the U. S. Nuclear Regulatory Commission (NRC) respectively. All the acts ensure that the President, the Congress, generators and owners of spent nuclear fuel and high-level radioactive waste can carry out their related duties accordingly. The experience of American legislation is very helpful for China in the field of nuclear waste safety management. China should promulgate the law of radioactive waste safety management and improve the related legal system.

radioactive waste, safety management, policies and laws, USA, China

F205

A

1001 - 5124（2021）06 - 0087 - 12

2021-07-10

生態環境部核與輻射安全監管項目“美國對核工業造假行為監管的法律制度研究”（JD202043）

蔡先鳳（1965-），男，安徽金寨人，教授，博士，主要研究方向：環境資源法與海洋生態文明法律制度。E-mail：caixianfeng@nbu.edu.cn

（責任編輯 夏登武）