“有為政府”視角下土地出讓收入優先支農的實踐探索、操作困境及政策路徑

◎劉俊杰 朱新華 張培風

引言

土地出讓收入是地方政府性基金預算收入的重要組成部分。長期以來，土地增值收益取之于農、主要用之于城，有力推動了工業化、城鎮化快速發展，但對農業農村發展的支持比例偏低、作用發揮不夠。黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，力圖從產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕五個方面實現鄉村的全面振興。為此，中央高度重視建立穩定可靠的實施鄉村振興戰略資金來源。但有學者指出，盡管各地探索建立了金融、財政、資本引導等相關配套措施，資金的缺乏仍然是當前鄉村振興戰略面臨的主要困境之一。“有為政府”和“有效市場”是新結構經濟學理論中有效配置資源的兩種必要方式。由于長期的土地增值收益“取之于農、用之于城”政策傾向和鄉村振興的公共屬性，導致單純通過市場機制難以有效向鄉村配置資金，也即鄉村振興的公共屬性導致了以市場機制配置鄉村振興資源方式的失靈。如何在鄉村振興中充分發揮“有為政府”的作用，破解資金來源困境成為學界和政界共同探討的熱點問題。習近平總書記明確指出要把土地增值收益更多用于“三農”，解決土地增值收益長期“取之于農、用之于城”和鄉村振興資金缺乏的問題，這對于在鄉村振興中發揮“有為政府”的作用指明了方向。調整完善土地出讓收入使用范圍、提高農業農村投入比例，是建立健全鄉村振興投入穩定增長機制、引導資源要素向鄉村流動、促進鄉村全面振興的重大制度安排，是土地出讓收益城鄉分配格局的重大改革調整，是落實農業農村優先發展、“取之于農，主要用之于農”要求的具體體現。

目前，關于土地出讓收入的文獻成果主要集中在以下三個方面：一是從市場結構或政府行為等視角解析我國土地財政的形成機理；二是土地出讓行為對工業化、城鎮化、資源利用效率等社會經濟發展因素的影響；三是對土地出讓收入的性質及其合理利用方式的探討。現有的文獻成果一方面對土地出讓收入如何用于扶持“三農”事業的關注程度不足，另一方面缺乏結合案例分析土地出讓收入合理利用的路徑及啟示。基于此，本文以“有為政府”理論為依托，從W區的案例出發，分析如何在土地出讓收入優先支持鄉村振興中發揮“有為政府”的作用。

W區地處江蘇省南部、長三角中心，是“蘇南模式”的發源地之一。2016年，W區作為全國33個試點地區之一，啟動土地征收制度改革、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革三項試點，積極探索土地制度改革，使土地成為鄉村振興戰略的“源頭活水”。近年來，隨著土地出讓面積和土地出讓收入的不斷增加，W區也充分響應中央政策要求，積極探索土地出讓收入優先支持鄉村振興的具體實施路徑，使土地出讓收益更多惠及農業農村，真正實現“取之于農，主要用之于農”的政策目標。本文通過實地調研和部門訪談，總結W區的經驗做法，探究發現土地出讓收入用于農業農村比例存在的問題，提出“土地出讓收入使用范圍提高用于農業農村比例、支持鄉村振興”政策實施的優化思路和建議。

土地出讓收入優先支持鄉村振興的理論邏輯

土地出讓收入優先支持鄉村振興的政策以及地方實踐基本遵循了“市場失靈—資金短缺—有為政府—土地出讓收入優先支持”的邏輯框架（見圖1）。

在社會主義市場經濟體制下，市場和政府是配置資源的兩種手段。市場是配置資源最根本和最有效的手段。但市場并不是萬能的，根據古典經濟學理論，市場在一定條件下會出現失靈。外部性、公共物品、壟斷和信息不對稱等因素會使得市場配置脫離帕累托最優，造成市場失靈。我國在實施鄉村振興戰略中所建設的衛生廁所等基礎設施、圖書館等文化設施、綠化設施、組織及制度性成果等大多都具有公共物品屬性，即所有人都可以享有的非排他性以及一方享有不影響他人利益的非競爭性。市場的主要作用機制是價格機制，在面對公共物品時，數量與價格成反比的基本供求關系規律不復存在，價格機制也就失去了作用。市場失靈使得城市的資本和金融力量難以順暢地流入農村地區，造成了鄉村振興事業的資金短缺。

政府的有效介入是克服市場失靈的有效手段，面對市場失靈的公共物品領域，政府需要責無旁貸地管好。“新結構經濟學”理論中的“有為政府”包括兩層含義，首先是“有所為”，即在市場機制難以發揮作用的領域政府要責無旁貸地介入和引導。其次是“有所不為”，即政府一方面要以法律和道德為行為準繩，另一方面要清楚自身的行為邊界，不可盲目地干預市場和社會行為。具體到鄉村振興戰略，鄉村產業發展等可以由市場配置的領域政府應做到“有所不為”，基本農田保護、土地整理復墾、基礎設施建設、農民社會保障等公共物品領域則需要政府“有所為”，需要政府精準地進行基于財政和資金的支持。

面對鄉村振興資金短缺的難題，2020年中共中央國務院出臺了《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》，將土地出讓收入視為保證鄉村振興資金的最可靠來源。一方面，土地出讓收入是地方政府財政收入的主要來源，相關研究表明，地方政府約60%的財政收入來源于土地出讓。土地出讓收入優先支持農村有利于為鄉村振興事業提供充足穩定的資金保障。另一方面，在我國土地三級市場機制之下，土地出讓收入的根本來源是集體土地，即集體土地轉變為國有土地的過程為工業和城市建設提供了土地資源。長期以來，我國土地出讓收入更多地用于城市的基礎設施建設、產業發展等方面，這為城市的快速發展提供了充足的資金。當前，為解決城鄉之間發展不平衡和農村發展不充分的問題，土地出讓收入應更多地向農業農村傾斜。

W區土地出讓收入優先支農的實踐探索與操作困境

（一） W區土地出讓收入支持鄉村振興的實踐探索

1.土地出讓收入狀況

2016～2020年，W區全區土地出讓面積總體呈穩步增長趨勢。2016年，W區全區共出讓土地面積407.98公頃，2017年共出讓土地面積237.83公頃，2018年共出讓土地面積774.2公頃，2019年共出讓土地面積620.71公頃，2020年共出讓土地面積1257.8公頃。5年中，除2017年和2019年土地出讓面積稍有回落，2020年突破1000公頃，同比上年增幅達50.7%，呈現跨越式增長態勢。

伴隨著全區土地出讓面積的穩步增長，土地出讓收入增長態勢更加明顯。2016年，全區土地出讓總收入14.07億元，占當年一般財政預算收入9.5%。2017年，全區土地出讓總收入34.59億元，占當年一般財政預算收入21.1%。2018年，全區土地出讓總收入108.29億元，占當年一般財政預算收入60.7%。2019年，全區土地出讓總收入166.23億元，占當年一般財政預算收入88.7%。2020年，全區土地出讓總收入預計162.73億元，預計占全年一般財政預算收入83.6%（見圖2）。

2016～2019年，W區土地出讓總收入，以及土地出讓收入占一般財政預算收入的比重，呈顯著上升趨勢，2020年相較上年稍有回落。具體來看，2017年W區全區土地出讓總收入較上年增幅達60%，2018年全區土地出讓總收入較上年增幅達68%，2019年全區土地出讓總收入較上年增幅達34.9%。2016～2020年土地出讓總收入平均增長率為32.16%。從2018年開始，全區土地出讓總收入占當年一般財政預算收入比重直接上漲到60%，且往后三年一直保持較大份額。這說明土地出讓收入是W區財政收入的主要來源，占有舉足輕重的地位，同時也是支持政府財政支出的穩定資金來源。

2.土地出讓收入用于農業農村的基本狀況

總體上來看，2016～2020年，W區積極響應中央號召，在農業土地整理和復墾、基本農田建設和保護、農業基礎設施建設和被征地農民社會保障等方面不斷提高土地出讓收益用于農業農村發展的比例，其具體的實施情況如表1所示。

表1： 2016～2020年W區土地出讓收益用于農業農村情況 單位：億元

2016～2020年W區土地出讓收益總額為211.46億元，用于農業農村的土地出讓收益總計31.54億元，每年分別為4.16億元、2.82億元、6.60億元、9.23億元和8.73億元。從總體比例上分析，2016～2020年W區用于農業農村發展的土地出讓收益占總收益的比例為14.91%，每年用于農業農村的土地出讓收益占當年土地出讓總收益的比例分別為65.67%、18.12%、13.54%、12.52%和13.00%。從土地出讓收益在農業農村的具體用途來看，2016～2020年W區用于農業土地整理復墾3.05億元，用于基本農田建設保護1.06億元，用于農村基礎設施建設17.14億元，用于被征地農民社會保障10.2924億元，在用于農業農村的土地出讓收益中占比分別為9.67%、3.35%、54.34%和32.64%（見圖3）。

從土地出讓收益用于農業農村發展的比例的總體變化趨勢來看，2016年W區用于農業農村發展的土地出讓收益高達65.67%，占比超過了半數，但從2017年開始這一比例便下降到18.12%，隨后幾年穩定于13%左右，總體上呈現出逐漸下降的趨勢。造成這一變化的原因與該區土地出讓總收益和用于農業農村的土地收益兩項數值密切相關。首先，從表1中可以看出，以2019年為界，W區土地出讓總收益從2016年到2019年的年增量分別為9.23億元、33.17億元、24.99億元，增長率分別為145.84%、213.06%和51.28%，呈現出不斷增長的趨勢，但增長具有波動性。2020年預計土地出讓總收益與2019年相比，減少了6.61億元，下降了8.97%，但從具體數額來看，相較于2016年和2017年仍實現了較大程度的增長。由此可以看出，近年來該區土地出讓總收益呈現出穩定增長的趨勢，但增長速度趨于放緩。土地出讓收益總量的不斷增長對用于農業農村的土地出讓收益所占的比例確實造成了一定的影響，但也在一定程度上為土地出讓收益更多用于農業農村進一步提供了資金保障。其次，由表1可知，2016～2020年用于農業農村發展的土地出讓收益分別為4.16億元、2.82億元、6.60億元、9.23億元和8.73億元，總體上呈現出不斷增長的趨勢，且從用于農業農村的具體領域來看，用于基本農田建設保護、農村基礎設施建設和被征地農民社會保障的土地出讓收益逐年增長，說明該區在提高土地出讓收入用于農業農村的比例方面做出了一定的實踐與探索，土地出讓收益用于農業農村的力度呈現出穩步增長的趨勢。

（二）操作困境

1.支出碎片化，資金使用整體效益低

近年來，W區政府通過進一步改革與探索，不斷提高土地出讓收入優先支持農業農村的比例，取得了一定的成效，但在土地出讓收入的計提資金的使用上仍存在著規定過細、支出碎片化、資金“撒胡椒面”等問題。

一是土地出讓收入計提資金使用分散，資金使用隨意性較大。土地出讓收入用于支持農業農村的范圍廣泛，在資金分配使用上更應注重聚焦于農業農村發展的短板、弱項方面，最大程度上發揮資金的使用效益。但在具體實踐中，在分配土地出讓收入計提資金時，并沒有充分發揮資金統籌作用，對于鄉村振興的關鍵領域，如：高標準農田建設、農田水利建設、農村人居環境整治、農村土地綜合整治等，盡管資金的投入力度呈現出逐年加強的趨勢，但資金分配仍存在較大的隨意性，且區級財政專項資金普遍存在“上馬預算下不來”的現象，專項資金清理整合的難度較大，相關區級專項資金管理的監管不到位，難以形成支持土地出讓優先發展農業農村的合力。此外，存在將已有明確用途的土地出讓收入作為償債資金用于歸還貸款、對外投資及單位資金周轉等非“三農”項目支出的現象，土地出讓收入用于農業農村資金被套取挪用。二是土地出讓收入用于農業農村資金與一般公共預算支農投入之間的銜接不強，資金使用整體效益較低。近年來，W區通過規范申報支農項目、嚴格執行區級財政報賬制度、規范資金撥付報賬程序等手段進一步優化整合支農資金，確保支農資金的安全運行。在調整土地出讓收入使用范圍內優先支持農業農村發展之后，土地出讓收入用于農業農村資金的作用更加凸顯。為響應政策號召，該區2016～2020年不斷提高土地出讓收益用于農業農村發展的比例，在鄉村振興各方面不斷發力，突出土地出讓收益在實施鄉村振興戰略中的資金支撐作用。但在增加土地出讓收入資金用于發展鄉村振興短板、弱項領域的同時，在妥善解決鄉村振興一般性工作任務的資金來源方面，該區目前還難以找到準確的“落腳點”。在平衡土地出讓收益與一般公共預算支農投入這兩個資金來源渠道的關系時，存在增加土地出讓收入資金的同時，相應減少一般公共預算支農投入的現象，土地出讓收益優先支持農業農村的擠出效應仍然存在。

2. “數字計提”政策執行流于形式

“數字計提”指為一些地方存在的為減少土地出讓收益投入農業農村的比例，特意“做大”土地出讓成本性支出，“做小”土地出讓收益，以滿足自身經濟發展的需求。具體來看，W區主要表現為以下兩個方面：

一是部分土地出讓收入不實，存在違規減免、返還、少征土地出讓收入的情況。早前的土地出讓收入未納入地方基金預算管理，而是由當地財政部門開設了非稅收入專戶和財政匯繳專戶，專門用于收繳土地出讓收入，同時國土部門也通過設立過渡戶滯留部分土地出讓收入。這造成財政及國土部門將上述滯留資金直接用于土地收儲、征地拆遷等方面，土地出讓收益的資金管理核算困難。此外，一些工業園區部分大型招商引資項目存在以“舊城改造”“國有企業改制”等名義減免土地出讓收入，拖欠土地出讓金的問題，而政府有關部門缺乏有效的監管機制進一步形成變相免征土地出讓金，造成國有資產流失嚴重。二是未按規定從土地出讓金中計提專項資金，資金的計提方式不規范。這一問題最突出的表現便是缺乏明確的最低計提標準。土地出讓金收入是W區政府收入的主要來源，W區近年來經歷了“造新城”運動，其土地拍賣成交金額于2011年達到歷史高點，土地出讓收入實現了大幅增長。但隨之而來的問題便是由于缺乏最低計提標準兜底，地方政府為使土地出讓收入更多用于城市基礎設施建設，通過“做小”土地出讓收益來從總量上達到減少土地出讓收益投入農業農村的比例，從而縮減了計提資金的規模，降低了資金使用的效益。

3.地方隱性債務償還對土地出讓收入依賴性強，土地出讓金被占用

土地出讓收入是地方政府隱性債務的重要還款來源，能夠暫時緩解地方政府財政負擔。但是由于農業農村工作面廣、量大，部分不發達地區鄉村振興任務較重，地方政府投入大量資金用于開展“三農”領域工作，在地方財政不雄厚的情況下，遺留下一些隱性債務。比如W區雖然通過預算安排、資產處置、融資平臺公司市場化轉型、政府和社會資本合作、資產證券化等多種方式進行政府債務控制，但政府債務規模巨大的現狀在短期內仍然難以轉變，導致區政府不得不占用部分土地出讓收入歸還政府隱性債務，影響了土地出讓收入優先支持鄉村振興工作的開展。由此來看，不少地方政府債務償還對土地出讓收入的依賴性較高，土地出讓收入用于農業農村的部分被占用、農業農村資金違規使用的情況依然存在，影響了鄉村振興的資金投入和農業農村項目建設，不利于“三農”發展。

完善土地出讓收入優先支農的政策建議

調整土地出讓收入優先支持鄉村振興是拓寬鄉村振興資金渠道的重要方式，W區雖然在土地出讓收入支持“三農”發展中進行了謀劃和設計，但在實際執行過程仍然存在“數字計提”、資金支出碎片化、隱性債務壓力大等問題。對此，建議從以下三個方面完善土地出讓優先支農的政策體系。

（一）加強考核監督，“點面結合”共推監測工作

有效推進土地出讓優先支持鄉村振興需以全方位、多層次的監督監測機制為支撐，具體包括土地出讓收入情況、土地出讓收入使用情況和土地出讓收益用于農業農村比例等方面。目前來看，土地出讓收入等數據具有更迭的快速性和總量的龐雜性等特征，但有關資金使用的動態監測機制尚未建立。因此，下一步應進一步加快土地出讓收入優先支持鄉村振興的動態監測機制。具體而言，一是在總體上要實現“點面結合”，共推監測工作。由于省級及以上政府和相關部門不是土地出讓收支主體，不掌握土地出讓收益使用的詳細情況，且我國各地自然條件、資源基礎、經濟與社會發展水平差異較大，因此動態監測機制的建立需遵循“點面結合，以市縣為主”的原則。在面上以省為單位考察土地出讓收支總體情況，點上以市縣為主總結經驗做法。二是進一步加強考核監督。在實行動態監測的基礎上，進一步加強對違規減免土地出讓收入、虛增土地出讓成本、違規使用農業農村投資等行為的監督；加強對土地出讓相關政策落實及土地出讓收支管理的審計監督，適時開展土地出讓收入專項審計；加強對調整完善土地出讓收入使用范圍、提高用于農業農村比例情況納入實施鄉村振興戰略實際考核等多方面的監督，進一步提高政策的執行效率。三是建立全國統一的土地出讓收支信息平臺，實現實時動態監控。動態監測機制的建立需以實時準確的數據為基礎，建立全國統一的土地出讓收支信息平臺，便于為各地開展調整完善土地出讓收入優先支持鄉村振興相關工作提供第一手的信息資源，進一步打通數據壁壘，在縱橫兩個方向上實現數據共享。

（二）加強資金核算管理，規范資金計提方式

“數字計提”問題暴露出當前土地出讓收入用于農業農村發展工作中仍存在著資金核算管理不到位，資金計提方式不規范的問題。總體上看，下一步應按照事權與支出責任相匹配的原則進一步深化財政專項資金改革，加強收支預算管理，完善資金計提管理機制，確保資金核算真實準確。具體而言，一是進一步完善土地出讓收支核算辦法，加強對于土地出讓收入用于農業農村支出的監督管理。其具體表現為“三個嚴”，即兩個嚴禁和一個嚴格。首先，要嚴禁變相減免土地出讓收入，確保及時足額繳入國庫；其次，要嚴格核定土地成本性支出，不得將與土地前期開發無關的基礎設施和公益性項目的建設成本納入成本核算范圍；此外，要嚴禁以已有明確用途的土地出讓收入作為償債資金來源發行地方政府專項債券，從而保障土地出讓收入核算的嚴謹性和準確性。二是要進一步明確土地出讓金用于農業農村的計提標準，并適時提高標準。《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》中規定：“對于按照土地出讓收益50%以上計提的方式，如果計提數小于土地出讓收入的8%，則按不低于土地出讓收入8%計提”，為有效遏制“數字計提”現象提供了必要的參考。針對“數字計提”問題現象較為嚴重的地區，即使當地政府通過“做大”土地出讓成本，“做小”土地出讓收益以求達到預期目標，“土地出讓收入的8%”作為資金計提規模的最低標準，難以精確計算復雜純收益的問題得到一定程度的緩解，在一定程度上能有效發揮出兜底作用，從而為土地出讓收入優先支持農業農村提供了基礎的資金保障，進一步拓寬鄉村振興的資金來源渠道。三是進一步探索建立土地出讓收入用于農業農村的資金統籌整合機制。要進一步統籌使用土地出讓收入用于優先支持農業農村發展的各項財政資金，將其納入各地本級資金管理辦法監管范圍，進一步提高資金的使用績效。與此同時，實施土地出讓優先支持鄉村振興的資金清單化管理。通過全面清理、整合規范專項資金，進一步優化財政支出結構，提高專項資金的使用效益。

（三）強化土地收支管理，建立合理的財稅收入體系

嚴格執行國家規范土地出讓收支管理政策規定，加強土地出讓收入征收管理，推進預算公開制度，加大土地出讓收支的預算透明度，嚴格做到向同級人大報告，接受社會監督，督促地方按照政府性基金預算管理編制年度土地出讓收支預算。加強預算執行管理，嚴格預算調整程序，未經同級人大批準，不得調整當年土地出讓收支預算，使土地出讓收入分配和使用更加科學、透明和合理，避免從土地出讓收入擠占用農業農村的資金來彌補財政支出不足的缺口或用于償還債務。

改變目前將土地出讓收益按比例不斷切割和延展的做法，規范土地出讓支出管理，統籌安排用于農業農村和農民的支出，重點加大農村基礎設施、農田水利建設、高標準農田建設、農村教育支出，進一步提高資金使用效益。通過逐步調整土地補償標準，不斷提高征地補償水平，加強被征地農民社會保障，提高土地出讓收入用于民生和農村支出的比例。通過預算比例控制的辦法，限制地方政府用于城市建設支出的數額，提高土地出讓收入用于支持農業農村的比例。

同時，針對地方政府過度依賴“土地財政”問題，允許將已收儲土地的出讓收入繼續通過計提國有土地收益基金，用于償還因收儲土地形成的地方政府債務，并作為土地出讓成本性支出計算核定。允許省級政府按照現行的政策，繼續統籌土地出讓收入用于支持“十三五”易地扶貧搬遷融資資金的償還。更重要的是，地方政府應把建立健全可持續的財稅收入體系作為基本戰略，積極構建以房地產保有、實體經濟增長、社會終端消費等為主體的財稅收入結構，從根本上改變對“土地財政”的依賴，使得地方債務健康發展。