遼寧省全域綜合整治項目后評價方法體系構建研究

劉學

（遼寧省自然資源事務服務中心，遼寧沈陽 110032）

土地整治是盤活存量土地、強化節約集約用地、適時補充耕地和提升土地產能的重要手段。隨著城市化進程不斷加快，城鎮面積不斷擴張，加上對土地的不合理利用，造成耕地數量減少、質量下降、土地污染等現象愈發嚴重，這使得土地整治的受重視程度也逐漸提高，從農用土地整理到土地開發整理再到土地整治，都有了更大的投入。近年，我國土地整治的內涵已經逐步變為了全域土地綜合整治。2019 年底，自然資源部印發《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》，要求從2020 年開始，在全國范圍內開展全域土地綜合整治試點工作，統籌解決農村耕地碎片化、空間布局無序化、土地資源利用低效化、生態系統質量退化等問題，著力打造試點區域集約高效的生產空間、宜居適度的生活空間、山清水秀的生態空間。

土地綜合整治工程完成后，各方面效益的實際情況是否與預期一致需進行項目后評價。土地綜合整治項目后評價作為檢驗項目決策目標的正確性、合理性和實踐性，總結經驗教訓，提高項目決策管理水平的重要手段，是衡量土地整治是否達到預期目標的評判標準，也是土地綜合整治工作持續開展和深化的重要參考依據。當前我國土地綜合整治項目后評價工作體系還不夠完善，國家也尚未形成統一的評價標準，有必要進行一系列的探索與嘗試，為下一階段的土地整治項目后評價提供借鑒和指導意義。研究嘗試構建遼寧省全域土地綜合整治項目后評價方法體系，為合理利用資金、提高投資效益、制定相關法律法規提供相應的科學依據。

一、全域綜合整治項目后評價的理論基礎

1.全域土地綜合整治

以鄉鎮國土空間規劃和村莊規劃為依據，因地制宜地進行。

（1）農用地整理。適應發展現代農業和適度規模經營的需要，統籌推進低效林草地和園地整理、農田基礎設施建設、現有耕地提升改造等，增加耕地數量、提高耕地質量，改善農田生態。

（2）建設用地整理。統籌農民住宅建設、農業發展、基礎設施等各類建設用地，有序開展農村宅基地、工礦廢棄地及其它低效閑置建設用地整理，優化農村建設用地結構布局，提升農村建設用地使用效益和集約化水平。

（3）鄉村生態保護修復。按照山水林田湖草系統治理的要求，結合農村人居環境整治等，優化調整生態用地布局，保護和恢復鄉村生態功能。

（4）鄉村歷史文化保護，充分挖掘鄉村自然和文化資源，保持鄉村特有的鄉土文化，注重傳統農耕文化傳承，保護歷史文脈。

2.項目后評價

全面客觀地分析已完成項目的執行過程、完成情況、經濟效益和社會效益等的過程，得到客觀、可靠的評價結果后，就能準確的判斷項目產生正向效益、預期目標的完成情況，總結項目實施過程中的不足和經驗教訓，為未來新項目的決策提供建議，為決策者制定科學的管理方案提供有用的參考依據。

3.全域土地綜合整治項目后評價

全域土地綜合整治項目實施后評價的簡稱，是基于系統工程的方法對項目決策、設計、施工和收尾各階段工作及其變化的成因進行全面的跟蹤、調查、分析和評價，明確在項目竣工2～3年內，由綜合整治工程產生的實際效益，與預期相比的差距，然后分析可能的原因，總結成功經驗和失敗教訓后反饋給該項目或準備新建的項目，及時糾正組織實施中的偏差，促使項目建設和運營正常化、持續化，提高綜合整治效率。

該評價主要包括經濟效益后評價、社會效益后評價和生態效益后評價三項內容。經濟效益后評價是在投資估算的基礎上，對評估項目的生產成本、收入、稅金、利潤、資金利潤率和內部效益率等進行計算后，對項目的可行性給出評判，是綜合整治項目后評價中重要的組成部分。社會效益后評價是以國家提出的各項社會政策為依據，對項目實現國家和地方社會發展目標所做出的貢獻和產生的影響及其與社會相互適應性所作的系統性分析評估。生態效益后評價是指對項目從建設到生產過程中對環境、生態所造成的影響進行定性化和定量化的統計與描述。

二、全域土地綜合整治項目后評價的原則

為了科學評價全域土地綜合整治項目實施后的各項內容，必須建立一套科學的土地整治后評價指標體系。建立土地整治項目后評價指標體系應遵循以下原則。

1.獨立性

后評價必須由第三方獨立完成，在評價過程中不受決策者、施工者、管理者、研究人員等的干擾，以保證評價結果的客觀性以及公正性。

2.公正性

要保證后評價以客觀事實為依據，不可因他人左右評價的結果，評價結論要公正，要指出土地整治項目的存在的問題并分析問題產生的原因。既要學習項目中的優點，也要總結經驗教訓。

3.科學性

后評價要運用科學的方法，依據科學的評價程序，建立合理的評價體系，收集的資料來源必須真實可靠，才能得到最科學的結果。

三、全域土地綜合整治項目后評價方法的選擇

項目后評價是一項復雜的多指標、多條件的綜合性評價。目前常用的土地整治項目后評價有對比法、邏輯框架法、成功度法和模糊綜合評價法等。

1.對比法

土地整治項目后評價中的對比法主要分為前后對比和有無對比。前后對比主要是將整治項目完成后的實際效益與項目可行性報告中的預測結果進行對比，分析未完成部分的原因；有無對比主要是對整治前后的土地質量、產生的效益等進行對比。該方法可直觀地分析整治項目產生的影響和效益，但其較難得到精準的數據，只是一個概念上的比較。

2.邏輯框架法

邏輯框架法是一種常用的以目標為導向的后評價研究方法，它提供一整套互相關聯的元素，通過識別原因和結果的傳導機制和內在聯系，關注項目目標對整個項目的宏觀導向、利益各方在項目中的參與度和角色定位、全流程的監控效益等方面的內容。通過分析基于假設的原因和該原因導致的結果，進而對項目進行管控和修正（表1）。

表1 邏輯框架的基本結構

該方法主要依靠假設，但假設的條件較難控制。此外，該方法只能對政策做出一般分析，如進行更深層次的分析，還需運用其他方法。

3.成功度法

也稱專家打分法，以專家經驗為依據，結合整治項目后評價的各類指標，對整治項目的成功程度做一個定性分析。該方法操作簡單，結論明晰準確，但必須在其他評價方法的基礎上進行，且主觀性較強，比較適用于專家參與度高，前預測結果較準確的項目。

4.模糊綜合評價法

基于模糊數學的評價方法，運用精確的數字方法使模糊的評價對象發生變化，使定性評價轉化為定量評價，對指標中的一些模糊性資料做出比較貼近實際和科學的定量評價。該方法具有結果明晰準確、系統性強的特點，適用于不能確定類型的問題，是土地整治項目后評價的有效方法。

通過對比分析以上四種常用的土地整治項目后評價方法，確定最適合的全域土地綜合整治項目后評價方法是模糊綜合評價法。

四、全域土地綜合整治項目后評價指標體系的構建

參考已有對于農用地整理、建設用地整理和鄉村生態修復效益評價的相關研究成果，根據遼寧省資源和環境特點，結合對土地整治方面的專家和自然資源部門相關人員的咨詢，確定評價內容主要包括技術管理、經濟效益、社會效益和生態效益4類。根據系統性、典型性、動態性、科學性、可操作性和綜合性原則，對4類評價內容選取評價指標，構建目標層-準則層-指標層的全域土地綜合整治項目后評價指標體系（表2）。

根據構建的全域土地綜合整治項目后評價指標體系，選取合適的方法確定各指標權重，運用選定的模糊綜合評價法，通過建立評價因素集合、指標權重集合、評價等級標準集合，構建評價隸屬度矩陣，確定模糊算子來構建多層次模糊評價模型，進行全域土地綜合整治項目實施后評價。

五、結語

我國現階段把盤活農村土地，節約集約利用土地，建立生產、生活、生態深度融合的“三生空間”放在首要位置，這些任務的主要實現手段就是全域土地綜合整治，而正確精準的綜合整治后項目評價就是保障全域土地綜合整治不斷向前發展的前提。建立一套適用于我國全域土地綜合整治項目后評價的方法體系迫在眉睫且任重道遠。