鄉村振興背景下農村宅基地退出路徑構想
——基于集體經營性建設用地入市視角

張蘇樞 胡傳景2

（1.江蘇省自然資源廳信息中心，江蘇南京 210017 ；2.新沂市自然資源和規劃局，江蘇徐州 221400）

2020年1月1日，新《土地管理法》正式實施，為構建城鄉統一建設用地市場，提供法律依據。集體經營性建設用地入市越早落地，越有利于促進鄉村振興，但允許入市和實施入市之間還存在不小距離。如何解決法律政策落實中的“難點”、“痛點”、“堵點”，打通落地“最后一公里”，成為當前全面推開集體經營性建設用地入市的關鍵。

一、我國建設用地現狀及存在問題

1.農房規劃缺位空置率畸高

由于歷史原因，我國農村絕大部分地區缺乏村莊規劃，農民建房選址比較隨意，同時宅基地不僅承載生活功能還兼具生產功能，晾曬谷物、停放農機具等，普遍比地方規定標準偏大，隨著城市化進程快速推進，農村人口大量向城鎮轉移，很多零星分布自然村莊由于長時間無人居住，已經荒廢。國家統計局統計公報數據顯示：2004-2019年期間，鄉村減少20543萬人，年均減少1369.5萬人，占總人口比例也由58.24%銳減到39.40%，按照每3人1戶，每戶宅基地面積200m2計算，至少可騰退農村居民點用地2054.3萬畝，據《中國農村發展報告2020》，預計到2025年，中國城鎮化率將達到65.5%，保守估計新增農村轉移人口在8000萬人以上，按照此標準估算，至少還可騰退農村居民點800萬畝。

2.宅基地退出不暢不減反增

新《土地管理法》仍然沿襲原法規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。”自然資源部 農業農村部2020年下發的《關于保障農村村民住宅建設合理用地的通知》進一步規定：“農村村民住宅建設用地計劃指標需求，在年度全國土地利用計劃中單列安排，原則上不低于新增建設用地計劃指標的5%，專項保障農村村民住宅建設用地。”然而不僅新《土地管理法》對宅基地退出，僅做出引導性規定，而且按照現存相關政策法規，村民銷售宅基地市場對象僅為本村符合宅基地申請條件的村民，同時宅基地持有“零成本”，很多農民已經進城定居多年，也不愿意退出宅基地。《中國農村發展報告(2017)》指出，僅2000年-2011年，在全國農村人口減少1.33億人情況下，農村居民點用地反而增加了3045萬畝。

3.集體經營性建設用地稀缺

新《土地管理法》規定集體建設用地包括“鄉鎮企業、鄉（鎮）村公共設施、公益事業、農村村民住宅”用地，農村集體經營性建設用地是具有生產經營性質的農村建設用地，對“土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體經營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用”。顯然只有符合規劃并依法登記鄉鎮企業用地滿足入市條件，而占集體建設用地絕大部分的宅基地因不具備生產經營性質被排除在外。事實上，全國鄉鎮企業用地大多集中在經濟發達珠三角和長三角地區，其他經濟欠發達地區比例很小，且呈零碎分布狀態，能夠真正入市交易很少。這不僅不利于挖掘農村土地市場潛力，影響農民拓寬財產性收入渠道，而且削弱基層政府、集體和農民推動入市積極性，繼而降低投資方關注度。

4.新型城鎮化建設一地難求

自然資源部《關于2020年土地利用計劃管理的通知》明確要求，堅持分類保障，對納入國家、省級重點保障項目用地，在批準用地時直接配置計劃指標；未納入重點保障項目用地，配置計劃指標與處置存量土地掛鉤，既算“增量”賬，更算“存量”賬。今年是實施“十四五”規劃、開啟全面建設社會主義現代化國家新征程第一年，也是鞏固脫貧攻堅成果第一年。地方各級政府必將繼續引導農村人口向城鎮轉移，加大招商引資力度，促進新型工業化城鎮化發展。這其中能夠納入國家、省級重點保障項目用地，畢竟是少數，大多數項目落地只能依靠“內涵挖潛”解決。經過多年持續挖潛，剩余都是“難啃的硬骨頭”，土地供需矛盾十分突出。很多項目只能排隊等候指標落地，有的甚至是地方引進重點項目。

5.鄉村振興亟需空間和資金

建國初期，我國實行計劃經濟體制下城鄉二元治理結構，通過糧食統購統銷和工農產品剪刀差，將農業剩余轉化為工業積累[3]。改革開放后，經濟建設迅速發展，對土地需求日益增長，原《土地管理法》規定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，這為城鎮發展聚集巨量資金，僅2020年，地方政府性基金預算本級收入89927億元，其中,國有土地使用權出讓收入84142億元，同比增長15.9%。進入新世紀后，每年都有大量農村青壯年勞動力向城鎮轉移，支援城鎮建設。資源要素多年持續向城鎮單向流動，導致農村發展空間受限、農業籌資渠道不暢，限制鄉村產業發展，影響農業供給側結構性改革推進，阻礙人才向鄉村流動，給貫徹落實鄉村振興戰略帶來不小挑戰。

二、集體經營性建設用地入市視角構建農村宅基地退出路徑必要性和可行性

1.必要性

按照原計劃生育“一對夫婦只生一個小孩”政策，一些獨生子女家庭子女結婚分戶后，父母占有一處宅基地，子女又占有一處宅基地，隨著雙方父母去世，通過繼承，形成事實上“一戶三宅”。由于退出路徑受阻，自己使用“一宅”，閑置“兩宅”，事實上還有些年輕夫婦已經在城鎮就業定居，“三宅”都處于閑置狀態，形成農村人口不斷減少，宅基地不減反增不合理現狀。不僅不符合耕地保護基本國策，影響國家糧食安全，而且無法增加農民財產性收入，影響鄉村振興推進。因此有必要借助集體經營性建設用地入市平臺，掃清宅基地退出障礙，拓展新型城鎮化空間，保護耕地資源，為鄉村振興注入資金。

2.可行性

新《土地管理法》，對集體經營性建設用地入市范圍界定為“土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體經營性建設用地”，沒有強調必須為“存量用地”，這為“增量用地”入市提供政策窗口。2019年5月，中共中央 國務院發布《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，明確提出“在符合國土空間規劃、用途管制和依法取得前提下，允許農村集體經營性建設用地入市，允許就地入市或異地調整入市；允許村集體在農民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市。”，這為宅基地轉為集體經營性建設用地入市提供了依據，指明了宅基地退出方向。

三、集體經營性建設用地入市視角構建農村宅基地退出路徑思路

借助集體經營性建設用地入市平臺，有序引導宅基地退出（圖1）。

圖1 集體經營性建設用地入市視角農村宅基地退出思路圖

1.科學規劃優化用地布局

利用國土三調數據，全面查清每一宗集體建設用地權屬、面積和四至等現狀信息，加快推進農村宅房合一確權登記，堵住違規新增宅基地源頭。抓住本輪國土空間規劃編制契機，以 “雙評價”為切入點，嚴守“三條控制線”，廣泛征求村民意見，科學規劃 “三生空間”，為集體經營性建設用地入市提供合規性支撐。對長期閑置鄉鎮企業用地、公共設施用地、公益事業用地以及農民宅基地因地制宜規劃為集體經營性建設用地，實行就地入市（位置不變）、本地調整入市（縣域內優化布局）或異地流轉入市（省內跨縣域流轉）。合理統籌縣級規劃建設用地指標，科學布局新增集體經營性建設用地，為偏遠農村閑置宅基地整理成耕地轉化成集體經營性建設用地指標入市預留空間，確保建設用地不增加、耕地數量不減少、質量不降低。

2.示范引領穩步引導退出

鄉村振興要從改善農民群眾住房條件入手，選擇村兩委領導能力強、群眾搬遷意愿強烈的村組，開展農房改善項目示范建設，拆舊復墾騰出建設用地，在優先滿足農民新居、農村基礎和公益設施建設，并留足農村非農產業發展建設用地后有結余的，通過轉化為集體經營性建設用地指標實行本地調整入市或異地流轉入市，產生收益用于農戶拆遷補償，剩余部分用于改善農村基礎設施、建設公益事業和發展集體產業。按照方便農民生產生活的要求，設計多種戶型，滿足不同農戶家庭需求，室外最大程度地保留原有古樹、水塘、碑石、菜園等“鄉愁”印記，室內簡約、舒適、便捷，既要“面子”，又要“里子”，努力把農房改善項目建成特色田園鄉村。通過“我來干，你來看”示范引領，穩步引導農民有序退出宅基地，由“要我搬遷”向“我要搬遷”轉變。

3.統籌兼顧增加耕地來源

目前我國宅基地規模是17萬平方公里，合計2.55億畝。國家統計局數據顯示2019年末我國農村居民55162萬人，按照每畝地安排3戶農民，每戶3人計算，6100萬畝即可滿足目前全國農民住房需求，多出的1.94億畝就是全國農村宅基地整理潛力，同時隨著農村人口向城鎮轉移，這種潛力還會進一步增大。在全國可開墾耕地后備資源日趨稀缺背景下，對空閑宅基地復墾整理形成耕地，無疑是未來落實補充耕地任務主要來源。集體經營性建設用地入市僅限于生產經營，一些經濟欠發達地區雖然有大量農村空閑宅基地，可以轉變為集體經營性建設用地，但由于市場需求量限制，很難大量就地入市或者調整后在本縣（市）內入市，因此在優先保證當地社會經濟發展需求，留足未來發展空間前提下，剩余部分閑置宅基地通過土地整治復墾為耕地，轉換為用地指標后進行異地入市，為鄉村振興建設籌集資金。

4.異地入市拓展城鎮空間

在“三條線”嚴格約束下，本輪國土空間規劃編制必將走“堅持內涵挖潛，嚴控外延擴展”道路。然而當前正值新型城鎮化建設快速推進及鄉村振興戰略全面展開之際，各類建設項目均需落地。借助集體經營性建設用地入市平臺，對于經濟欠發達地區農房改善項目節余建設用地、零星分散的空閑宅基地和其他農村建設用地復墾成耕地，通過空間置換，在優先保障當地自身發展用地需求前提下，剩余部分省內跨縣域有節奏、有步驟流轉入市，拓展城鎮發展空間。聚點成面，化零為整，發揮產業集聚效應。盤活長期空閑農村建設用地資源，提高土地利用效率，切實解決“可用的地塊不具備條件、具備條件的地塊不可用”等問題，調動相關利益主體參與入市工作積極性，培植市場信心，拓展新型城鎮化空間，喚醒農村長期沉睡資產，開辟鄉村振興資金來源。

5.公開競價合理分配收益

集體經營性建設用地入市實質是建設用地發展權重新構建，必須對原建設用地所有者（使用者）給與合理補償。特別對于貧困地區閑置宅基地整理成耕地，轉化為建設用地指標異地入市的，根據黨的十九屆五中全會《建議》“實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接”精神，有條件的地方，可以在省級網上流轉平臺實行公開競價轉讓，最大限度顯化資源效益，增值收益按照“尊重歷史、注重現實”原則，依據合法宅基地面積大小分配。農房改善項目按照需求建設，安置對象必須為戶口在本地集體經濟組織成員，人均不超過一定標準（如50平方米/人），標準內按照成本價+補貼形式出售，超出標準部分按照市場價出售，確保絕大多數農戶用獲得補償款項可以購買一套改善農房；嚴格禁止戶口不在本地人員購買農房改善項目房屋，防止產生新的小產權房。

四、結束語

農村“三塊地”改革事關農民切身利益、農村發展振興、農業穩定增產，各級政府職能部門必須堅持問題導向，因地制宜，解放思想，大膽探索，堅持頂層設計與實踐探索良性互動，促進改革成果全面落地，增添鄉村振興動力、拓展城鎮建設空間、盤活農村土地資源、保障國家糧食安全，推動高質量發展。