城市軌道交通安全防范地方標準制定研究*

馬 彪

(鐵道警察學院軌道交通安全保衛系，450053，鄭州∥講師)

隨著我國城市軌道交通的飛速發展［1］，其安全問題日益突出。近年來全球范圍內發生在城市軌道交通區域內的重大公共安全事件更是為我們敲響了警鐘［2］。國辦發［2018］13號《關于保障城市軌道交通安全運行的意見》(以下簡為“13號文”)明確要求建立健全城市軌道交通反恐防暴、內部治安保衛、消防安全等以安全防范(以下簡為“安防”)為核心的標準體系。地方標準是城市軌道交通安防標準體系的重要補充，但從現有的研究成果來看，該領域尚屬空白。因此，開展安防地方標準制定的研究對于完善我國城市軌道交通安防標準體系，以及推動城市軌道交通安防地方標準化建設工作具有一定的參考意義。

1 城市軌道交通安防地方標準需求分析

1.1 推動本區域城市軌道交通安防工程高標準建設

我國近年來陸續出臺了一系列專門針對城市軌道交通安全防范的國家標準和行業標準，為城市軌道交通安防工程建設提供了技術支撐，也為管理單位履行指導監督職責提供了主要依據。如GB 51151—2016《城市軌道交通公共安全防范系統工程技術規范》［3］作為城市軌道交通安防層面的綱領性標準，為我國各城市已經建設和正在建設及規劃建設的軌道交通安防工程提供設計、招標和實施依據，引領城市軌道交通安防行業健康快速發展［4］，各參與方都要遵照執行。在執行國家標準的基礎上，需要出臺符合地方實際的地方標準予以補充。國家標準是在全國范圍內適用的標準，其規定要求屬于最低水平。我國幅員遼闊，各省市的自然條件、技術水平和經濟發展程度差別很大，且已開通或即將開通城市軌道交通的城市在客流量、安全形勢等方面也存在差異，部分城市需要對城市軌道交通安防工程建設提出更高要求，這就需要在國家標準、行業標準的基礎上出臺相應的地方標準，推動本區域城市軌道交通安防工程高標準規范建設。

1.2 加強人力防范

現行城市軌道交通安防國家標準和行業標準重點對技防、物防設施的技術性能要求進行了規范，但涉及人防層面的內容較少，考慮各地經濟發展水平、安全形勢不同，尚不能以同一個標準對其進行規范。人力防范是城市軌道交通安防工程的重要組成部分，對諸如安保機構設置、安保人員配備、應急管理等內容可通過出臺地方標準的方式進行規范，既可彌補國家標準、行業標準的不足，也使城市軌道交通運營單位在履行安全主體責任時有據可依。

1.3 警務保障設施規范化建設

13號文明確了城市軌道交通規劃涉及公共安全方面的設施設備和場地、用房等，要與城市軌道交通工程同步規劃、同步設計、同步施工、同步驗收、同步投入使用，為公安機關城市軌道交通安保部門警務保障設施規范化建設提供了有力的政策支撐，但尚未明確具體的建設標準，如對車站警務室面積、派出所選址、公安網絡帶寬等未做具體規定。部分城市軌道交通在新線建設時期對安全需求考慮不足，導致后期出現車站警務室空間狹小、派出所選址不合理等問題，增加了后期運營的安全風險。出臺相關的地方標準可對警務保障設施建設予以規范，避免后期“欠賬”問題發生。

2 制定城市軌道交通安防地方標準的注意事項

近年來，隨著我國城市軌道交通建設速度的加快，部分城市相繼出臺了地方層次的安防標準，使得城市軌道交通安防標準化建設得到了快速發展。但同時也帶來一些問題，如標準內容不完善、與國家標準和行業標準內容重復較多、技術參數存在問題，以及起草參與度不夠導致后期標準實施效果低下等。這些問題都成為困擾城市軌道交通安防地方標準化建設發展的瓶頸，因此，在制定地方標準時應重點注意如下問題:

1)地方標準應與國家和省市相關法律法規、政策相協調。這是各地在制定城市軌道交通安防地方標準時應遵循的最基本原則。制定地方標準之前，應充分掌握本行業相關法律法規、政策，做到相互銜接，避免脫節、沖突，讓標準能夠更好地為本區域行業的發展提供技術支撐。

2)地方標準應與現行相關國家標準、行業標準有區別。制定地方標準前的首要工作是搜集、整理、參考相關國家標準和行業標準，熟悉掌握國家標準和行業標準的條文內容、技術參數以及強制性國家標準技術要求等，以此作為制定地方標準的依據，確保制定的地方標準與后兩者有所區別，突出地方特色，或者高于現行標準技術要求。

3)借鑒其他省市城市軌道交通安防地方標準制定經驗。制定地方標準前，前往已出臺地方標準的城市相關部門進行調研，了解標準制定過程中可能遇到的問題、注意的事項，以及標準條文說明制定時的考慮等，既減少標準制定的工作量，提高效率，也可以確保制定的標準更加科學、完善，以及出臺后更具有實施性。上海、深圳、天津和北京等城市開通城市軌道交通時間較早，在公共安全防范方面積累了一些經驗，對安防工程的建設規模和水平要求較高，相繼出臺了地方層次的安防標準。近年來，隨著部分城市開通城市軌道交通線路里程的不斷增加，以及網絡化運營的逐步實現，四川、鄭州等省市也根據本省市城市軌道交通實際出臺了地方標準(見表1)。各城市軌道交通安防地方標準具體涵蓋內容見表2。

表1 我國部分城市出臺的城市軌道交通安防地方標準統計Tab.1 Statistics of security standards for local rail transit in some cities of China

表2 城市軌道交通安防地方標準內容Tab.2 Contents of local security standards for urban rail transit

4)廣泛參與。城市軌道交通安防地方標準的制定要做到廣泛征求意見，既要站在管理者的角度，也要從實施者的角度考慮，立足實用。城市軌道交通安全不是一家職責，而是多方參與的綜合治理體系，該內容在13號文里也已經明確:多元主體共同治理，做到政府主導、行業主管、部門監管、企業主責、公眾參與，實現群防群治、協同共治，形成整體合力。在治理過程中，各主體之間難免因關注角度和追求目標的不同產生矛盾和利益沖突，因此公安部門在牽頭制定城市軌道交通安防地方標準時，應充分征求運營單位、交通、應急、環境、發改等部門意見，并鼓勵科技企業、科研院所積極參與到標準的制定當中。

3 城市軌道交通安防地方標準的制定要素

3.1 適用范圍

地方標準是某一地區范圍內適用的標準，可以由市級標準化部門制定，也可以由省級標準化部門制定。當前或未來一段時期，部分有一個或幾個城市開通城市軌道交通運營的省份，在制定安防地方標準時，應充分考慮標準的適用范圍，并具體做到以下3點:一是標準未來的適用范圍局限于市行政區域內，其制定部門可以是市級標準化部門，也可以是省級標準化部門，標準內容也只考慮本市實際情況即可;二是標準未來的適用范圍是省級行政區域，其制定部門是省級標準化部門，標準內容的考慮要做到統籌協調，因為部分省份同時有幾個城市開通城市軌道交通，各市的經濟發展水平、客流量等方面存在差異，標準送審前，應充分向本省區域內已開通和未來要開通城市軌道交通的城市相關行政主管部門、各運營單位等征求意見，確保標準發布后的可實施性;三是部分省市制定安防地方標準時要統籌考慮市域通勤運輸方式，未來大都市圈內城市軌道交通跨市、跨省運行成為常態，制定地方標準時，也要綜合考慮相關省市在經濟水平、客流量、科學技術發展等方面的差異，力求在防范系統、設施的技術性能要求上達到各方平衡。

3.2 防范對象

標準具體內容要緊緊圍繞防范的對象進行考慮，即城市軌道交通區域潛在的公共安全風險。城市軌道交通安全風險交織疊加，具有較強的復雜性。現有的研究成果［5-7］將其分為人員、設備、環境和管理等4類，《城市軌道交通運營安全風險分級管控和隱患排查治理管理辦法》將運營風險分為設施監測養護類風險、設備運行維修類風險、行車組織類風險、客運組織類風險、運行環境類風險等5大類，其中，既有設備故障、運營管理等內在風險，又面臨恐怖襲擊、個人極端犯罪等外來風險，任何一類風險的惡化都可能引發其他風險的爆發，產生連鎖效應。制定城市軌道交通安防地方標準時不可能將各類風險的防范都考慮在內，應重點針對某一類或幾類風險考慮相應的防范措施，這一點在現有的地方安防標準中已得以體現(見表3)。

表3 城市軌道交通安防地方標準涉及的風險類型Tab.3 Risk types involved in local security standards for urban rail transit

3.3 重點目標及部位分級

城市軌道交通具有點多、線長、面廣的特點，局部安全事件極易升級和擴散，產生重大安全威脅，因此需要防范的目標、部位繁多，如車站(出入口、通道、站廳和站臺、辦公用房等)、行車線路、風亭、變電站、運營控制中心、車輛基地等。突發事件發生的部位不同，造成的后果嚴重程度差距亦很大，對于應急處置能力的要求也不盡相同，對應采取的安防措施也不能一概而論。因此，重點目標、部位是否進行分級管理，是制定安防地方標準時需要考慮的一個因素。如不分級，表明城市軌道交通區域內各目標、部位重要性一致。若分級，可以從以下3方面進行考慮:一是各重點目標之間的重要性分級，如車站、運營列車、變電站、運營控制中心、車輛基地等目標之間進行重要性排序;二是各類型的城市軌道交通車站之間的重要性分級，如樞紐站、換乘站、一般站等;三是城市軌道交通車站內部重點部位之間的重要性分級，如車站出入口、通道、站廳、站臺、設備用房等。

3.4 防范措施等級劃分

制定安防地方標準時還需要考慮的一個重要方面，就是防范措施是否劃分等級的問題。現行的部分標準對防范措施實行了等級管理，但主要針對的風險類別是恐怖襲擊風險，其他類型風險暫未體現相關內容。不同等級的防范措施，其寬松程度差距亦較大，且主要體現于人防層面。因此，標準制定時若不對防范措施進行分級，則只需考慮日常防范措施即可。若進行等級管理，可以考慮以下幾種情形:一是重要時期，如重大活動、重大節日、重要階段等需要采取加強型防范措施;二是近期在城市軌道交通區域內發生過公共安全事件且引起社會強烈反應的，應當在日常措施的基礎上加強防范;三是經過公共安全風險評估認為有必要加強防范措施的情形。

3.5 安防系統的配置要求

根據《中華人民共和國標準化法》對于地方標準是否為推薦性標準的規定，城市軌道交通安防地方標準屬性為推薦性標準。另外，GB/T 1.1—2020《標準化工作導則 第1部分:標準化文件的結構和起草規則》［8］規定:標準中的條款有要求、指示、推薦、允許和陳述之分，表述不同類型的條款使用的能愿動詞不同。制定城市軌道交通安防地方標準時亦是如此，在進行安防系統配置時須重點考慮以下兩個因素:一是本行政區域內安全形勢、客流量、經濟承受能力等發展實際;二是現行國家標準、行業標準等對相關安防系統配置的要求。同時，安防系統既要避免配置不足，也要防止配置多余，造成不必要的投資浪費。如DB 51/T 2529—2018《城市軌道交通公共安全防范需求規范》對于車站出入口要求設置防止人員非法入侵的柵欄門或卷簾門等隔離設施，并推薦安裝入侵探測裝置和聲光報警裝置。DB 4101/T 9.2—2019《反恐怖防范管理規范第2部分:地鐵》對于一級、二級目標車站出入口要求設置防沖撞裝置，對于三級目標車站出入口推薦設置防沖撞裝置。

3.6 安防系統的技術要求

城市軌道交通安防技術系統既要積極應用新技術，滿足現代化和信息化的要求，又要綜合考慮技術的成熟度、可靠性等，做到經濟合理。當前我國發布了部分國家層面的城市軌道交通安防標準，在一定意義上規范了城市軌道交通建設，但由于各地實際發展情況存在差異，故對城市軌道交通安防系統的性能要求也有高低之分，其衡量依據可以現行城市軌道交通國家標準為基準。各地制定地方標準時，對城市軌道交通安防系統的技術性能要求不能低于國家標準的相關要求。另外，《地方標準管理辦法》第5條規定:“地方標準的技術要求不得低于強制性國家標準的相關技術要求，并做到與有關標準之間的協調配套。”因此，地方標準涉及的安防系統的技術性能至少要與國家標準要求持平，如條件允許，其部分系統性能要求應高于國家標準。

4 結語

1)安防地方標準是城市軌道交通安防標準體系的重要補充，對于推動城市軌道交通安防工程高標準建設、人力防范加強、警用保障設施規范化建設具有重要作用。

2)制定城市軌道交通安防地方標準應做到與國家和省市相關法律法規、政策相協調，并與現行相關國家標準、行業標準有區別，同時應借鑒其他省市城市軌道交通安防地方標準的制定經驗并廣泛征求各方意見。

3)各地在推動城市軌道交通安防標準化建設的過程中，應重點考慮標準的適用范圍、防范對象、重點目標及部位分級、防范措施等級劃分、安防系統配置要求及安防技術系統性能要求等6個核心要素。